การสร้างวัฒนธรรมความปลอดภัยของไทย กับการเตรียมความพร้อมรับมือภัยพิบัติ

ขณะที่หลายประเทศเริ่มมีการสื่อสารกับประชาชนในรูปแบบที่เปลี่ยนไปจากที่จะรอประกาศเตือนในวันที่เกิดเหตุ เปลี่ยนเป็นรัฐส่งข้อมูลไปถึงครัวเรือนตั้งแต่วันปกติ ในสถานการณ์ปกติประชาชนต้องเตรียมตัวเองอย่างไรบ้าง ในยุโรปและเอเชียหลายแห่งส่งคู่มือการเตรียมความพร้อมรับมือกับภัยพิบัติให้ถึงประตูหน้าบ้าน  แนะนำให้มีน้ำดื่ม อาหาร ยาประจำตัว และไฟฉาย พอใช้เองได้อย่างน้อยสามวันถึงหนึ่งสัปดาห์ มีการสื่อสารเหล่านี้เป็นประจำจนการตรวจของสำรองในบ้านกลายเป็นกิจวัตรแบบเดียวกับการตรวจถังดับเพลิงไปแล้ว

การเตรียมพร้อมและคำแนะนำเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงเจตจำนงของรัฐที่กำลังสื่อสารกับประชาชนว่าศักยภาพของรัฐอาจจะไปถึงทุกบ้านพร้อมกันไม่ได้  ในวันที่เกิดวิกฤต ถนนอาจขาด ไฟฟ้าอาจดับ และเจ้าหน้าที่ต้องไปหาผู้ที่เดือดร้อนหนักที่สุดก่อน ช่วงเวลาระหว่างที่ภัยเริ่มต้นจนถึงวันที่ความช่วยเหลือไปถึง คือช่วงที่ความพร้อมของแต่ละบ้านที่เตรียมไว้ก่อนหน้านี้มีความหมายที่สุด

หากแต่สังคมไทยยังคุ้นกับการเรียนรู้เรื่องภัยในวันที่ภัยมาถึงแล้ว หลายบ้านเพิ่งออกไปซื้อน้ำดื่มเมื่อน้ำมาถึงปากซอย หลายคนเพิ่งถามหาจุดอพยพเมื่อต้องเดินลุยน้ำไปหา เหตุการณ์เหล่านี้เกิดซ้ำทุกครั้งที่ภัยมาเยือน ปัญหาอาจไม่ได้อยู่ที่คนไม่สนใจเตรียมตัวเพียงอย่างเดียว ปัญหาอาจอยู่ที่เรายังไม่มีระบบที่ทำให้การเตรียมพร้อมเป็นความรู้พื้นฐานของทุกบ้าน ภัยที่เกิดถี่ขึ้นทำให้การวางแผนรับมือเป็นรายเหตุการณ์ไม่เพียงพออีกต่อไป

สิ่งที่สังคมไทยต้องการคือ “วัฒนธรรมความปลอดภัย” ที่ทำให้การเตรียมพร้อมเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตประจำวัน ประชาชนควรมีความสามารถช่วยเหลือตนเองเมื่อเกิดภัยพิบัติ ขณะเดียวกัน รัฐต้องทำให้ประชาชนทุกกลุ่มมีโอกาสเตรียมพร้อมได้อย่างทั่วถึง ความปลอดภัยจึงไม่ใช่เรื่องของแต่ละบ้านโดยลำพัง แต่เป็นผลจากการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐ ชุมชน และประชาชน

บทบาทของภาครัฐและช่องว่างในการปฏิบัติ

การสร้างวัฒนธรรมความปลอดภัยในประเทศไทยนั้นภาครัฐไทยไม่ได้เริ่มจากศูนย์ กล่าวคือ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 วางโครงสร้างการจัดการภัยตั้งแต่ระดับชาติลงไปถึงท้องถิ่น และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นด่านแรกในพื้นที่ของตน ประเทศไทยจึงมีทั้งกติกาและผู้รับผิดชอบอยู่ในระบบแล้ว (พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550, 2550) อีกทั้ง แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570 ก็ไม่ได้หยุดอยู่ที่การช่วยเหลือหลังเกิดเหตุเท่านั้น ในแผนยุทธศาสตร์ได้เน้นการลดความเสี่ยง การลดความเปราะบาง และการเพิ่มขีดความสามารถในการเตรียมพร้อม อย่างน้อยในระดับแผน

รัฐไทยเห็นความสำคัญของการลงมือก่อนภัยมาถึงแล้ว (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2564) ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประเทศไทยยังมีทุนเดิมในระดับพื้นที่อยู่ไม่น้อย อาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.) กระจายอยู่ในท้องถิ่นทั่วประเทศ หลายตำบลมีทีมกู้ภัยประจำตำบล หมู่บ้านเสี่ยงภัยจำนวนมากผ่านการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเป็นฐาน ระบบแจ้งเตือนผ่านโทรศัพท์มือถือแบบ Cell Broadcast ก็เริ่มใช้งานจริงตั้งแต่ปี 2568 แม้ว่าโครงสร้างและการบริหารจะมีการกำหนดไว้แต่ยังมีช่องว่างในการปฏิบัติจริง ดังนี้

• ช่องว่างแรก ความพร้อมของความรู้และการส่งต่อความรู้ ระบบที่มีอยู่สร้างความพร้อมให้กับผู้ปฏิบัติงานจำนวนมาก ทั้งอาสาสมัคร ผู้นำชุมชน และเจ้าหน้าที่ แต่ความรู้ด้านการเตรียมความพร้อมยังส่งต่อไปไม่ถึงครัวเรือนอย่างเป็นระบบ อีกทั้งประชาชนที่อยู่คอนโดกลางเมืองมาหลายปีอาจไม่รู้ว่า อปพร. ในเขตของตนคือใคร และไม่เคยเห็นแผนที่เสี่ยงภัยของซอยที่ตัวเองอยู่ แสดงให้เห็นถึงช่องว่างการส่งต่อข้อมูล และความรู้ด้านความปลอดภัย
• ช่องว่างที่สอง ความต่อเนื่องของการส่งต่อความรู้ที่ต้องการ การรณรงค์เรื่องเตรียมพร้อมมักผูกกับฤดูกาลหรือเหตุการณ์ ก่อนหน้าฝนมีคำแนะนำออกมามาก แล้วก็ค่อย ๆ เงียบลงเมื่อฝนผ่านไป ความรู้ที่ไม่ถูกย้ำ ไม่ถูกฝึก และไม่ปฏิบัติอย่างต่อเนื่องก็ยากที่จะกลายเป็นทักษะประจำบ้านได้
• ช่องว่างที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน คนไทยคุ้นกับการที่รัฐในฐานะผู้ช่วยเหลือและผู้เยียวยาหลังภัยผ่านไป ความคาดหวังจึงไปอยู่ที่ “หลังเกิดเหตุ รัฐจะช่วยอะไร” มากกว่า “ก่อนเกิดเหตุ รัฐทำให้ประชาชนพร้อมแค่ไหน” ทั้งที่ช่วงก่อนเกิดภัยและชั่วโมงวิกฤติแรกของภัยนั้นสัมพันธ์กับสิ่งที่รัฐและชุมชนเตรียมไว้ในช่วงวันปกติก่อนที่จะเกิดภัย

ขณะเดียวกัน ความก้าวหน้าของระบบเตือนภัยยังไม่เท่ากับความพร้อมของประชาชน ต่อให้ข้อความเตือนเดินทางถึงโทรศัพท์ได้รวดเร็ว ผู้รับสารก็อาจไม่รู้ว่าจะต้องไปที่ใด หรือจะช่วยคนในบ้านที่เคลื่อนย้ายลำบากอย่างไร ช่องว่างนี้สะท้อนว่าการแจ้งเตือนและการเตรียมพร้อมเป็นงานคนละส่วนที่ต้องเชื่อมกัน

จากการรับมือภัย สู่การลดความเสี่ยง

แนวคิดเรื่อง วัฒนธรรมความปลอดภัย มีที่มาจากการเปลี่ยนวิธีจัดการภัยพิบัติในระดับสากล กรอบปฏิบัติการเฮียวโกะ พ.ศ. 2548–2558 กำหนดลำดับความสำคัญข้อที่สามไว้ว่า รัฐต้องใช้ความรู้ นวัตกรรม และการศึกษา เพื่อสร้าง culture of safety and resilience ในทุกระดับเพื่อทำให้ประชาชนรู้ความเสี่ยงและเตรียมความพร้อมก่อนเกิดภัย (United Nations International Strategy for Disaster Reduction [UNISDR], 2005)

ประการต่อมาคือ การสร้างวัฒนธรรมความปลอดภัยไม่เกิดจากการรณรงค์เพียงครั้งเดียว แต่เกิดจากการทำซ้ำจนกลายเป็นเรื่องปกติ เช่น เด็กที่ซ้อมหลบใต้โต๊ะทุกเทอมมีโอกาสปฏิบัติได้เมื่อพื้นสั่นจริง เพราะเคยฝึกมาก่อน การเตรียมพร้อมของสังคมก็ใช้หลักเดียวกัน ความรู้ต้องถูกสอน ฝึก และส่งต่ออย่างต่อเนื่อง ต่อมากรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ พ.ศ. 2558–2573 ขยายแนวทางนี้ต่อ โดยกำหนดลำดับความสำคัญสี่ข้อ ได้แก่ การเข้าใจความเสี่ยง การเสริมธรรมาภิบาลในการจัดการความเสี่ยง การลงทุนเพื่อลดความเสี่ยง และการเตรียมพร้อมเพื่อรับมืออย่างมีประสิทธิภาพควบคู่กับการฟื้นฟูให้ดีกว่าเดิม

ทั้งสี่ข้อทำให้เห็นว่า การเตรียมพร้อมของประชาชนต้องมีทั้งความรู้ ระบบบริหารจัดการ และการสนับสนุนจากรัฐ ไม่ใช่การขอให้แต่ละครัวเรือนเตรียมของเองเท่านั้น (UNISDR, 2015) ซึ่งแสดงให้เห็นว่า หากประชาชนที่มีน้ำดื่มสำรองและรู้เส้นทางอพยพย่อมมีเครื่องมือรับมือก่อนเกิดภัยและช่วงแรกของการเกิดภัยมากกว่าครัวเรือนที่ไม่เคยได้รับข้อมูล และเมื่อผู้ที่ดูแลตนเองได้มีความพร้อม เจ้าหน้าที่ก็มีโอกาสจัดสรรเวลาไปช่วยบ้านที่เดือดร้อนหนักกว่า ความพร้อมระดับครัวเรือนจึงเชื่อมกับความสามารถของระบบช่วยเหลือส่วนรวมอีกด้วย

ประเทศญี่ปุ่นแปลหลักคิดนี้เป็นภาษาที่ประชาชนเข้าใจง่าย โดยแบ่งการรับมือภัยเป็นสามชั้น ชั้นแรกคือการช่วยตนเอง ได้แก่ การปกป้องชีวิตตนเองและครอบครัว ชั้นที่สองคือการช่วยกันเอง  ได้แก่ การที่เพื่อนบ้านและชุมชนช่วยเหลือกัน ชั้นที่สามคือการช่วยจากรัฐ ได้แก่ งานของหน่วยกู้ภัย ตำรวจ และหน่วยงานรัฐ (Cabinet Office, Government of Japan, 2025)

บทบาททั้งสามชั้นไม่ได้แข่งขันกันว่าใครควรรับผิดชอบมากกว่าใคร การช่วยตนเองตอบโจทย์ช่วงที่คนอยู่ใกล้ภัยที่สุด การช่วยกันเองใช้ความสัมพันธ์ในชุมชน ส่วนการช่วยจากรัฐอาศัยอำนาจ หน้าที่ และทรัพยากรของหน่วยงานสาธารณะ ทั้งสามชั้นต้องทำงานต่อเนื่องกัน รัฐอาจไม่ใช่ผู้ไปถึงทุกบ้านเป็นคนแรก แต่รัฐยังมีหน้าที่เตรียมระบบให้การช่วยเหลือแต่ละชั้นทำงานได้

ทุนทางสังคม: สิ่งที่ต้องสร้างก่อนเกิดภัย

นักวิชาการอย่าง Daniel Aldrich ศึกษาการฟื้นตัวหลังภัยพิบัติพบว่าความเร็วในการฟื้นตัวไม่ได้ขึ้นกับความรุนแรงของภัยหรือจำนวนเงินช่วยเหลือเพียงอย่างเดียว ชุมชนที่มีเครือข่ายความสัมพันธ์เข้มแข็งประสานการฟื้นตัวได้ดีกว่า (Aldrich, 2012) โดยอธิบาย เครือข่ายความสัมพันธ์นี้ผ่านคำว่า “ทุนทางสังคม” ทุนดังกล่าวไม่ใช่เงินหรือสิ่งของ แต่เป็นความสัมพันธ์ที่ทำให้คนติดต่อถึงกัน แลกเปลี่ยนข้อมูล และช่วยเหลือกันในสิ่งที่คนคนเดียวทำไม่ได้ Aldrich และ Meyer (2015) แบ่งทุนทางสังคมเป็นสามแบบ

• แบบแรกคือทุนแบบยึดเหนี่ยว (bonding) ได้แก่ ความใกล้ชิดของญาติ เพื่อน และเพื่อนบ้าน
• แบบที่สองคือทุนแบบเชื่อมข้ามกลุ่ม (bridging) ได้แก่ สายสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มที่ต่างกัน เช่น ชุมชนกับวัด โรงเรียน ร้านค้า หรือนิติบุคคลอาคารชุด
• แบบที่สามคือทุนแบบเชื่อมโยงแนวดิ่ง (linking) ได้แก่ ช่องทางที่เชื่อมประชาชนกับผู้มีอำนาจและทรัพยากร เช่น สำนักงานเขตหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ทั้งสามรูปแบบแสดงว่าความสัมพันธ์ระหว่างคนใกล้ชิดช่วยให้เกิดการช่วยเหลือในช่วงแรกของการเกิดภัย เครือข่ายข้ามกลุ่มช่วยให้ข้อมูลและทรัพยากรไปได้ไกลกว่าวงคนที่รู้จักกัน ส่วนความสัมพันธ์กับหน่วยงานรัฐช่วยให้ปัญหาของชุมชนไปถึงผู้ตัดสินใจ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องงบประมาณและกำลังคน (Aldrich & Meyer, 2015) ความสัมพันธ์ในชุมชนไม่ได้ให้ประโยชน์กับทุกคนโดยอัตโนมัติ Aldrich (2012) ชี้ว่าทุนทางสังคมมีได้ทั้งด้านที่ช่วยเหลือและด้านที่กีดกัน ชุมชนที่ดูแลสมาชิกใกล้ชิดกันอาจมองไม่เห็นคนที่อยู่นอกเครือข่าย ในบริบทไทย คนเช่าห้องรายเดือน แรงงานข้ามชาติ และผู้ย้ายเข้ามาใหม่จึงเป็นกลุ่มที่ต้องคำนึงถึงเป็นพิเศษ ลักษณะเครือข่ายยังแตกต่างตามพื้นที่ ชุมชนชนบทจำนวนมากมีความสัมพันธ์ระหว่างคนใกล้ชิด แต่ช่องทางติดต่อผู้มีอำนาจอาจไม่เข้มแข็งเท่ากัน ส่วนชุมชนเมือง โดยเฉพาะอาคารสูง อาจมีข้อจำกัดทั้งด้านความสัมพันธ์ระหว่างเพื่อนบ้านและการเชื่อมต่อกับกลุ่มอื่น คนที่อยู่ชั้นเดียวกันมาหลายปีอาจไม่รู้ว่าห้องข้าง ๆ มีผู้สูงอายุติดเตียงอยู่ การอยู่ใกล้กันจึงไม่เท่ากับการมีเครือข่ายช่วยเหลือกัน

ประเทศไทยมีประสบการณ์จัดการความเสี่ยงโดยชุมชนเป็นฐานในหมู่บ้านชนบทจำนวนมาก แนวทางนี้ควรขยายไปยังชุมชนเมือง ทั้งชุมชนแออัด หมู่บ้านจัดสรร และอาคารชุด ทีมอาสาสมัครในพื้นที่ควรประสานกับนิติบุคคลอาคารชุด ร้านค้า วัด และโรงเรียนตั้งแต่วันปกติ เพื่อให้ความสัมพันธ์เหล่านี้ใช้การได้ในวันที่เกิดภัย นิติบุคคลอาคารชุดเป็นตัวอย่างของหน่วยงานใกล้ตัวที่เชื่อมคนในเมืองเข้ากับระบบสาธารณะได้ คอนโดมิเนียมมีเงื่อนไขการอพยพต่างจากบ้านเดี่ยว นิติบุคคลจึงควรร่วมจัดซ้อมอพยพ รับรู้ว่าห้องใดมีผู้ต้องการความช่วยเหลือพิเศษ และมีช่องทางประสานกับสำนักงานเขตอย่างชัดเจน

เครือข่ายความปลอดภัยต้องรวมคนที่อาจถูกมองข้ามด้วย คนเช่าห้อง แรงงานข้ามชาติ และผู้ย้ายเข้ามาใหม่ควรได้รับข้อมูลเตรียมพร้อมในภาษาที่เข้าใจ การสร้างความสัมพันธ์เฉพาะกับคนในกลุ่มเดิมอาจทำให้ความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่ในวันปกติส่งผลต่อโอกาสได้รับความช่วยเหลือเมื่อเกิดภัย เครือข่ายเหล่านี้ไม่อาจเริ่มสร้างในระยะสั้น ความสัมพันธ์ระหว่างเพื่อนบ้าน ชุมชน และท้องถิ่นจึงต้องเป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมพร้อม ไม่ใช่สิ่งที่เพิ่งนึกถึงหลังเกิดภัย

บทเรียนจากญี่ปุ่น สวีเดน สิงคโปร์ และไต้หวัน

ญี่ปุ่น สวีเดน สิงคโปร์ และไต้หวันต่างมีวิธีเชื่อมการช่วยตนเอง การช่วยกันเอง และการช่วยจากรัฐเข้าด้วยกัน แต่เงื่อนไขของแต่ละประเทศไม่เหมือนกัน ญี่ปุ่นเผชิญภัยธรรมชาติเป็นแรงผลักดันสำคัญ ขณะที่สวีเดน สิงคโปร์ และไต้หวันมีประเด็นความมั่นคงร่วมอยู่ด้วย สิ่งที่ไทยควรเรียนรู้คือวิธีทำให้ความพร้อมของประชาชนเชื่อมกับการทำงานของรัฐและชุมชน

ตารางที่ 1 การเตรียมพร้อมในต่างประเทศ

ที่มา: เรียบเรียงจาก Cabinet Office, Government of Japan (2025); Tokyo Metropolitan Government (2015, n.d.); Swedish Civil Contingencies Agency (2024); Ministry of Home Affairs, Singapore (2019); All-Out Defense Mobilization Agency (2025)

ญี่ปุ่นทำให้การเตรียมพร้อมมีที่ทางในปฏิทินของสังคม วันที่ 1 กันยายนของทุกปีเป็นวันป้องกันภัยพิบัติ ซึ่งรำลึกถึงแผ่นดินไหวคันโตเมื่อปี พ.ศ. 2466 ทั่วประเทศจัดฝึกซ้อมในวันนี้ ในระดับเมือง รัฐบาลกรุงโตเกียวเริ่มส่งคู่มือ Tokyo Bousai ถึงทุกครัวเรือนตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน พ.ศ. 2558 คู่มือนี้มาพร้อมแผนที่ป้องกันภัยที่ครอบครัวเขียนข้อมูลของตนลงไปได้ และรัฐจัดอบรมที่สถานีดับเพลิงทุกแห่ง (Tokyo Metropolitan Government, 2015)

ญี่ปุ่นยังทำให้การช่วยตนเองทำได้จริงในชีวิตประจำวัน รัฐบาลกรุงโตเกียวไม่ได้ขอให้ทุกบ้านซื้อของชุดใหญ่เก็บแยกไว้ รัฐบาลแนะนำ “การสำรองในชีวิตประจำวัน” คือซื้อของที่กินใช้เป็นประจำเผื่อไว้มากกว่าปกติเล็กน้อย แล้วหมุนเวียนใช้ไปเรื่อย ๆ เป้าหมายแรกคืออย่างน้อยสามวัน และวางแผนต่อไปที่หนึ่งสัปดาห์ขึ้นไปของสำรองจึงไม่กลายเป็นภาระพิเศษ และไม่หมดอายุทิ้งไว้ในตู้

สวีเดนเลือกสื่อสารกับทุกบ้านโดยตรง หน่วยงานป้องกันพลเรือนของสวีเดนส่งคู่มือ In case of crisis or war ถึงครัวเรือนราว 5.2 ล้านหลัง เมื่อปี พ.ศ. 2567 คู่มือนี้เป็นฉบับที่ห้านับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง และวางเป้าให้ทุกบ้านพึ่งตนเองได้อย่างน้อยหนึ่งสัปดาห์

คู่มือยังบอกประชาชนว่าความพร้อมสร้างได้ทุกวันร่วมกับครอบครัว เพื่อน และเพื่อนบ้าน และความพร้อมของแต่ละบ้านเป็นส่วนหนึ่งของความพร้อมของประเทศ (Swedish Civil Contingencies Agency, 2024) กรณีสวีเดนต้องพิจารณาพร้อมบริบทความมั่นคงของยุโรปเหนือ คู่มือฉบับล่าสุดมีการเน้นถึงการเตรียมรับสงครามมากขึ้น สิ่งที่ไทยนำมาปรับใช้ได้ คือ การสื่อสารที่ต่อเนื่องของรัฐ ซึ่งทำให้การเตรียมพร้อมเป็นเรื่องที่กลับมาอยู่ในความสนใจของทุกครัวเรือนอย่างสม่ำเสมอ

สิงคโปร์ใช้คนเป็นช่องทาง SGSecure ที่เริ่มเมื่อปี พ.ศ. 2559 รัฐส่งตำรวจและเจ้าหน้าที่หน่วยป้องกันพลเรือนไปเคาะประตูบ้าน จนถึงต้นปี พ.ศ. 2562 เจ้าหน้าที่สื่อสารกับครัวเรือนไปแล้วมากกว่า 430,000 หลัง หรือราวหนึ่งในสามของครัวเรือนทั้งประเทศ รัฐจัดวันเตรียมพร้อมครบทั้ง 89 เขตเลือกตั้ง และผู้นำชุมชนหนึ่งในสี่คนผ่านการฝึกทักษะอย่างน้อยหนึ่งทักษะ เช่น การปฐมพยาบาล (Ministry of Home Affairs, Singapore, 2019)

สิ่งที่น่าสนใจของสิงคโปร์คือรัฐใช้การทำงานเชิงรุกเพื่อสร้างเครือข่ายช่วยเหลือกันในชุมชน เจ้าหน้าที่ไม่ได้รอให้ประชาชนเข้ามาหา แต่ลงพื้นที่ไปพบครัวเรือนและฝึกผู้นำชุมชนให้มีทักษะรับมือวิกฤต อย่างไรก็ดี SGSecure ออกแบบมาสำหรับภัยก่อการร้าย และดำเนินงานในรัฐขนาดเล็กที่รวมศูนย์และมีทรัพยากรสูง ไทยจึงต้องปรับวิธีดำเนินงานให้เข้ากับโครงสร้างท้องถิ่นของตน

กรณีของไต้หวัน คือ การรวบรวมความรู้หลายภัยไว้ในคู่มือเล่มเดียว สำนักงานระดมพลเพื่อการป้องกันประเทศ กระทรวงกลาโหม เผยแพร่คู่มือ In Case of Crisis: Taiwan’s National Public Safety Guide เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2568 คู่มือนี้ครอบคลุมทั้งภัยธรรมชาติและภาวะสงคราม ตั้งแต่การเตรียมกระเป๋าฉุกเฉินไปจนถึงการช่วยเหลือกันในชุมชน (All-Out Defense Mobilization Agency, 2025) แรงผลักหลักมาจากภัยคุกคามทางทหาร แต่ไต้หวันเลือกเขียนคู่มือฉบับเดียวให้ใช้ได้กับทุกภัย

แม้ว่าทั้งสี่ประเทศจะมีบริบทแตกต่างกัน แต่สิ่งที่คล้ายคลึงกันคือ รัฐส่งข้อมูลไปถึงครัวเรือนโดยตรง ไม่ฝากความรับผิดชอบไว้กับข่าวหรือโซเชียลมีเดียเพียงอย่างเดียว รัฐสื่อสารและจัดกิจกรรมเตรียมพร้อมอย่างสม่ำเสมอ และรัฐเชื่อมการเตรียมตัวของแต่ละบ้านเข้ากับความช่วยเหลือของชุมชน นั่นคือวิธีทำให้การเตรียมพร้อมเป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายรับผิดชอบร่วมกัน

พึ่งตนเองได้ แต่ต้องไม่ผลักภาระจากรัฐไปสู่ประชาชน

แนวคิดให้ประชาชนดูแลตนเองใน 72 ชั่วโมงแรกนั้น เป็นแนวทางที่ได้รับการยอมรับและมีหลักการที่น่าเชื่อถือ กล่าวคือ ในช่วงเริ่มต้นของภัย ความช่วยเหลืออาจเข้าไม่ถึงทุกครัวเรือนพร้อมกัน บ้านที่รู้วิธีรับมือและมีของจำเป็นย่อมมีทรัพยากรที่ประคองชีวิตระหว่างรอความช่วยเหลือ ประเทศไทยจึงควรส่งเสริมความสามารถนี้ แต่ข้อควรระวังคือ อย่าทำให้เวลา 72 ชั่วโมงกลายเป็นเส้นแบ่งว่าก่อนหน้านั้นเป็นหน้าที่ของประชาชน และหลังจากนั้นจึงค่อยเป็นหน้าที่รัฐ

สิ่งสำคัญอยู่ที่ความรับผิดชอบของทุกฝ่าย ไม่เช่นนั้นแล้วการสนับสนุนให้พึ่งตนเองอาจกลายเป็นการผลักภาระ หากรัฐขอให้ทุกบ้านเตรียมพร้อมโดยไม่จัดระบบรองรับ กรอบเซนไดยืนยันว่ารัฐมีความรับผิดชอบหลักในการป้องกันและลดความเสี่ยงนั้นด้วย แม้ว่าภาคส่วนอื่นต้องมีส่วนร่วมด้วย ความพร้อมของประชาชนจึงต้องเพิ่มขึ้นพร้อมกับความรับผิดชอบของรัฐ ไม่ใช่เพิ่มขึ้นแทนความรับผิดชอบของรัฐ (UNISDR, 2015) เช่น ในวันเกิดภัย คนในบ้านและเพื่อนบ้านมักเป็นผู้ที่อยู่ใกล้เหตุการณ์ก่อนเจ้าหน้าที่ แต่ในวันปกติ รัฐต้องเป็นฝ่ายสร้างเงื่อนไขให้การช่วยเหลือดังกล่าวเป็นไปได้ ทั้งการให้ความรู้ การเชื่อมเครือข่ายชุมชน และการดูแลครัวเรือนที่ไม่สามารถเตรียมตัวได้ด้วยตนเอง

การเตรียมพร้อม 72 ชั่วโมงจะเกิดขึ้นได้จริงเมื่อรัฐจัดระบบรองรับอย่างน้อยสี่ด้าน ด้านแรกคือความรู้ ประชาชนต้องรู้ว่าพื้นที่ของตนเสี่ยงภัยอะไรและควรทำอย่างไร ด้านที่สองคือทรัพยากร ครัวเรือนที่เตรียมเองไม่ได้ต้องเข้าถึงของที่จำเป็นต้องมี ด้านที่สามคือการเตือนภัย ประชาชนต้องได้รับข้อมูลชัดเจนและทันเวลา ด้านที่สี่คือการเข้าถึงความช่วยเหลือ ทุกบ้านต้องรู้ว่าจะติดต่อใครและไปที่ใดเมื่อเกิดเหตุ ทั้งสี่ด้านเชื่อมกัน เพราะการรู้ว่าควรเตรียมอะไรไม่มีประโยชน์เต็มที่หากขาดทรัพยากร และการได้รับคำเตือนก็ไม่เพียงพอหากไม่รู้ว่าจะเข้าถึงความช่วยเหลืออย่างไร

ความสามารถการเตรียมพร้อมที่ไม่เท่ากัน

แท้จริงแล้วความรับผิดชอบที่ดูเหมือนเท่ากันอาจสร้างภาระไม่เท่ากัน คำว่า “ทุกบ้านต้องพร้อม” ใช้กับประชาชนทุกคนได้ แต่ครัวเรือนไม่ได้เริ่มต้นจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและสังคมเดียวกัน การสำรองน้ำดื่มทำให้เห็นความแตกต่างนี้ หากใช้เกณฑ์คนละ 3 ลิตรต่อวันแบบที่ญี่ปุ่นใช้ ครอบครัวสี่คนต้องมีน้ำ 36 ลิตรสำหรับสามวัน ครอบครัวที่มีรายได้มั่นคงและพื้นที่เก็บของอาจจัดเตรียมน้ำไม่กี่แพ็คได้ไม่ยาก แต่ครอบครัวที่มีรายได้รายวันและอาศัยอยู่ในห้องเช่าขนาดเล็กอาจต้องเลือกระหว่างค่าใช้จ่ายวันนี้กับของสำรองสำหรับวันข้างหน้า ตัวเลขที่รัฐแนะนำเท่ากันจึงไม่ได้หมายความว่าต้นทุนของแต่ละบ้านเท่ากัน

ความแตกต่างนี้ไม่ควรมองให้เป็นเรื่องของความขยันหรือความใส่ใจเพียงอย่างเดียว ครัวเรือนที่มีรายได้ประจำอาจทยอยซื้อของสำรองได้ ขณะที่ครัวเรือนรายได้วันต่อวันต้องจัดสรรเงินให้พอกับค่าใช้จ่ายตรงหน้า บ้านที่มีห้องเก็บของย่อมมีทางเลือกต่างจากห้องเช่าเล็ก ๆ ผู้สูงอายุที่อยู่ลำพังหรือผู้พิการอาจรู้ว่าต้องเตรียมอะไร แต่มีข้อจำกัดในการซื้อหรือขนย้ายสิ่งของ ความพร้อมจึงสัมพันธ์กับเงื่อนไขชีวิต ไม่ใช่ความตั้งใจส่วนบุคคลเท่านั้น

ประเด็นนี้ทำให้การออกแบบนโยบายต้องมองไกลกว่าการสร้างความตระหนักรู้ รายได้ ที่อยู่อาศัย เวลา และสภาพร่างกายเป็นเงื่อนไขที่กำหนดว่าคำแนะนำเดียวกันจะทำได้มากน้อยเพียงใด หากรัฐกำหนดความคาดหวังเท่ากันโดยไม่สนับสนุนตามความจำเป็น นโยบายที่ตั้งใจลดความเสี่ยงอาจกลับทำให้ความเหลื่อมล้ำเดิมชัดเจนขึ้นในวันเกิดภัย

นโยบายจึงควรมีวิธีสนับสนุนอย่างน้อยสองระดับ สำหรับครัวเรือนที่มีความพร้อมอยู่แล้ว รัฐควรให้ข้อมูลที่ชัดและแนะนำวิธีเตรียมของโดยไม่เพิ่มภาระเกินจำเป็น ส่วนครัวเรือนที่ไม่สามารถเตรียมเองได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรรู้ว่าครัวเรือนเหล่านี้อยู่ที่ใดและเตรียมของจำเป็นพื้นฐานรองรับไว้ก่อนเกิดภัย การปฏิบัติต่อทุกคนอย่างเป็นธรรมจึงอาจต้องใช้วิธีช่วยเหลือที่ต่างกัน

เครื่องมือหนึ่งที่ท้องถิ่นเริ่มทำได้คือบัญชีผู้ต้องได้รับความช่วยเหลือก่อนในแต่ละชุมชน โดยครอบคลุมผู้สูงอายุติดเตียง ผู้พิการ และผู้ป่วยที่ต้องใช้เครื่องมือแพทย์ บัญชีดังกล่าวต้องเชื่อมกับแผนอพยพและปรับปรุงทุกปี เพื่อให้การจัดกำลังช่วยเหลือไม่ได้เริ่มจากการค้นหาว่าใครต้องการความช่วยเหลือในวันที่เกิดภัยแล้ว เมื่อบ้านที่พอช่วยตนเองได้มีความพร้อม เจ้าหน้าที่ก็มีโอกาสเข้าถึงบ้านที่ต้องการความช่วยเหลือก่อนเร็วขึ้น

ความพร้อมในการรับมือไม่ได้ตัดสินที่การเตือนภัยได้

ระบบเตือนภัยกับการสร้างความพร้อมเป็นภารกิจหรืองานที่มีลักษณะแตกต่างกัน  กล่าวคือ การเตือนภัยจะบอกว่ามีอันตรายกำลังจะมาถึงและประชาชนควรรับรู้โดยเร็ว ส่วนการสร้างความพร้อมทำให้ประชาชนมีความรู้ ทักษะ และของจำเป็นตั้งแต่วันที่ยังไม่มีเหตุ การส่งข้อความเตือนเป็นงานที่ต้องทำให้ทันภายในไม่กี่นาที แต่การสร้างความสามารถในการรับมือเป็นงานที่ต้องทำต่อเนื่องหลายปี ความสำเร็จของงานแรกจึงไม่ได้ยืนยันความสำเร็จของงานที่สอง

ประเทศไทยพัฒนาระบบเตือนภัยผ่าน Cell Broadcast ซึ่งส่งข้อความไปยังโทรศัพท์ในพื้นที่เสี่ยงได้โดยตรง ทว่าเทคโนโลยีที่ส่งข้อความถึงมือประชาชนไม่ได้ตอบคำถามว่าประชาชนพร้อมทำตามคำเตือนหรือไม่ ข้อความ “ให้อพยพ” อาจช่วยได้จำกัดเพราะหากคนไม่รู้ว่าจุดอพยพอยู่ที่ใด หรือหากผู้สูงอายุไม่มีคนช่วยพาออกจากบ้าน ทำให้รัฐต้องเชื่อมการแจ้งเตือนเข้ากับความรู้เรื่องเส้นทางอพยพ การฝึกซ้อม และระบบช่วยเหลือในพื้นที่

การเชื่อมงานสองด้านนี้เป็นโจทย์การบริหารภาครัฐโดยตรง การส่งคำเตือนหนึ่งครั้งเกี่ยวข้องกับหน่วยงานด้านข้อมูลที่ประเมินภัย หน่วยงานด้านสาธารณภัยที่กำหนดข้อความและพื้นที่ ผู้ให้บริการเครือข่ายที่ส่งข้อความ และท้องถิ่นที่ต้องรองรับการปฏิบัติของประชาชนหลังได้รับคำเตือน หากแต่ละฝ่ายทำงานเฉพาะช่วงของตนโดยไม่เชื่อมกัน ข้อความอาจไปถึงประชาชนโดยไม่มีระบบรองรับสิ่งที่ต้องทำต่อ รัฐจึงควรกำหนดล่วงหน้าว่าใครมีอำนาจตัดสินใจ ใครรับผิดชอบการสื่อสารความเสี่ยง และใครรับช่วงเมื่อประชาชนต้องขอความช่วยเหลือ

ท้องถิ่น เจ้าภาพ และตัวชี้วัดที่วัดผลได้

ความพร้อมระดับครัวเรือนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานหลายระดับ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยรับผิดชอบภาพรวมระดับชาติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นด่านแรกในพื้นที่ หน่วยงานกำกับกิจการโทรคมนาคมและผู้ให้บริการเครือข่ายเกี่ยวข้องกับระบบแจ้งเตือน กระทรวงศึกษาธิการดูแลโรงเรียน และระบบสาธารณสุขมีเครือข่ายอาสาสมัครที่เข้าถึงครัวเรือน การทำงานเหล่านี้จะส่งผลต่อความพร้อมของประชาชนได้มากขึ้นเมื่อใช้เป้าหมายร่วมกัน

การติดตามผลเฉพาะงานของแต่ละหน่วยอาจยังตอบคำถามร่วมว่า “ครัวเรือนไทยพร้อมในการรับมือแค่ไหน” ได้ไม่ชัดเจน รัฐจึงควรกำหนดเจ้าภาพและตัวชี้วัดผลลัพธ์ร่วมที่สะท้อนความพร้อมของประชาชนโดยตรง แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติฉบับปัจจุบันสิ้นสุดในปี พ.ศ. 2570 แผนฉบับถัดไปจึงเป็นโอกาสที่จะยกระดับ “การเตรียมพร้อมของประชาชน” ให้มีตัวชี้วัดผลลัพธ์ของตนเอง และกำหนดให้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นเจ้าภาพหลัก ผลที่ต้องติดตามไม่ควรหยุดที่การดำเนินงานของหน่วยงาน แต่ต้องกลับไปดูว่าประชาชนสามารถนำความรู้และระบบสนับสนุนไปใช้ได้จริงหรือไม่

ข้อเสนอหนึ่งคือการจัดทำคู่มือเตรียมพร้อมที่ใช้ได้กับภัยหลายประเภท และสอดคล้องกับภัยที่คนไทยเผชิญ น้ำท่วมต้องรู้วิธียกของสำคัญขึ้นที่สูง คลื่นความร้อนต้องมีผงเกลือแร่และรู้จุดพักร้อนใกล้บ้าน ฤดูฝุ่นต้องมีหน้ากากกรองฝุ่น ส่วนพาวเวอร์แบงก์และเอกสารสำคัญในถุงกันน้ำใช้ได้กับทุกภัย คู่มือไม่จำเป็นต้องหนา แต่ต้องทำให้ผู้อ่านรู้ว่าควรทำอะไรในบริบทของตนเอง คู่มือระดับชาติจะมีประโยชน์มากขึ้นเมื่อท้องถิ่นเติมข้อมูลที่ใช้ได้จริงในพื้นที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ใกล้ประชาชนและมีบทบาทเชื่อมนโยบายกับความเสี่ยงเฉพาะชุมชน หลักการกลางควรมาพร้อมแผนที่เสี่ยงภัยของตำบล จุดอพยพที่ใกล้บ้าน และเบอร์ติดต่อ อปพร. ในหมู่บ้าน วิธีคิดนี้สอดคล้องกับคู่มือโตเกียวที่แนบแผนที่ให้ครอบครัวกรอกข้อมูลของตนเอง ความรู้ระดับชาติจึงต้องแปลเป็นข้อมูลที่แต่ละบ้านนำไปใช้ได้

ภารกิจหรืองานเตรียมพร้อมจึงไม่ควรจบพร้อมฤดูกาลให้ข้อมูลเฝ้าระวังอย่างเดียว ท้องถิ่นควรทำให้เป็นงานประจำ ทั้งการทบทวนแผนที่เสี่ยงภัยและบัญชีผู้ต้องได้รับความช่วยเหลือก่อนทุกปี การซ้อมรับมือภัยในชุมชนอย่างสม่ำเสมอ และการเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลความเสี่ยงของพื้นที่ตนเอง ความต่อเนื่องนี้ทำให้ความรู้ไม่อยู่เฉพาะในเอกสารหรือในวันอบรม สิ่งที่ต้องเปลี่ยนควบคู่กันคือวิธีวัดความสำเร็จ จำนวนครั้งที่อบรมหรือจำนวนแผ่นพับที่แจกบอกได้ว่ารัฐทำกิจกรรมมากเพียงใด แต่ไม่สามารถบอกได้ว่าประชาชนรับมือภัยได้มากขึ้นหรือไม่

ตัวชี้วัดจึงควรเป็นสัดส่วนครัวเรือนที่รู้เส้นทางและจุดอพยพใกล้บ้าน สัดส่วนประชาชนที่ได้รับข้อความเตือนและเข้าใจว่าต้องทำอะไรต่อ สัดส่วนครัวเรือนที่รู้วิธีดูแลตนเองในช่วงแรกของเหตุฉุกเฉิน และสัดส่วนกลุ่มเปราะบางที่อยู่ในบัญชีพร้อมมีแผนรองรับ ท้องถิ่นสามารถเก็บข้อมูลเหล่านี้ผ่านการสำรวจประจำปี ผลลัพธ์ดังกล่าวจะทำให้มองเห็นว่าแผนและงบประมาณไปถึงชีวิตของประชาชนจริงเพียงใด

รัฐไทยควรสร้างกิจกรรมในการร่วมกันของการเตรียมพร้อมด้วย เช่น การกำหนดวันเตรียมพร้อมแห่งชาติที่จัดต่อเนื่องทุกปี และใช้วันดังกล่าวทดสอบระบบแจ้งเตือนผ่านโทรศัพท์มือถือทั่วประเทศ ประชาชนจะได้คุ้นกับเสียงและข้อความ พร้อมเรียนรู้ว่าควรทำอะไรหลังได้รับคำเตือน โรงเรียน หน่วยงาน และสถานที่ทำงานสามารถใช้โอกาสเดียวกันฝึกซ้อมแผนของตน

โรงเรียนเป็นช่องทางสำคัญในการทำให้ความรู้เรื่องภัยพิบัติเข้าถึงครอบครัว เด็กที่ได้เรียนเรื่องถุงยังชีพอาจกลับไปถามพ่อแม่ว่า “บ้านเรามีหรือยัง” หากโรงเรียนฝึกเรื่องนี้อย่างต่อเนื่อง ความรู้ก็มีโอกาสถูกส่งต่อออกจากห้องเรียนสู่ชีวิตประจำวัน แนวทางนี้สอดคล้องกับการให้ความสำคัญกับความรู้และการศึกษาของกรอบเฮียวโกะ (UNISDR, 2005) ความต่อเนื่องยังหมายถึงการเปิดช่องทางให้ชุมชนติดต่อรัฐได้ในวันปกติ ผู้นำชุมชนควรประสานกับสำนักงานเขตหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างสม่ำเสมอ ไม่ใช่เพิ่งตั้งกลุ่มสื่อสารในวันที่น้ำท่วม ความสัมพันธ์แบบเชื่อมโยงแนวดิ่งจึงไม่ใช่เพียงแนวคิดในงานวิจัย แต่เป็นช่องทางให้ข้อมูล ความต้องการ และความช่วยเหลือเดินทางถึงกันได้

บทสรุป

วัฒนธรรมความปลอดภัยไม่ได้เริ่มจากการทำให้คนกลัวภัยจนต้องซื้อของสะสมมากขึ้น แต่เริ่มจากความรู้ว่าบ้านของตนเสี่ยงภัยอะไร ควรทำอย่างไรในสามวันแรก และจะขอความช่วยเหลือจากใคร เพื่อนบ้านควรรู้ว่ามีใครต้องการความช่วยเหลือเป็นพิเศษ ส่วนรัฐต้องทำให้ความรู้และทรัพยากรเหล่านี้เข้าถึงทุกครัวเรือน ไม่ใช่เฉพาะบ้านที่พร้อมอยู่แล้ว

ประเทศไทยมีกฎหมาย แผน อาสาสมัคร และระบบแจ้งเตือนเป็นฐานอยู่แล้ว โจทย์ต่อไปคือทำให้ระบบเหล่านี้ทำงานเชื่อมถึงกันโดยมีครัวเรือนเป็นจุดหมายร่วม การประเมินผลของรัฐจึงต้องเปลี่ยนจากคำถามว่า “หน่วยงานทำอะไรไปบ้าง” เป็น “ประชาชนแต่ละบ้านพร้อมแค่ไหน” โดยเฉพาะบ้านที่มีข้อจำกัดด้านรายได้ ที่อยู่อาศัย หรือการเคลื่อนย้าย

การช่วยตนเอง การช่วยกันเอง และการช่วยจากรัฐต้องเดินไปพร้อมกัน ประชาชนควรมีความสามารถดูแลตนเองในช่วงแรกของภัยพิบัติ แต่ความสามารถนั้นไม่ควรขึ้นอยู่กับว่าบ้านใดมีเงิน มีพื้นที่ หรือมีคนช่วยมากกว่า ประเทศที่พร้อมรับมือภัยจึงไม่ใช่ประเทศที่ปล่อยให้ประชาชนรับผิดชอบความปลอดภัยทั้งหมด แต่เป็นประเทศที่รัฐทำให้ทุกกลุ่มมีโอกาสเตรียมพร้อมอย่างทั่วถึง ในสังคมเช่นนั้น ประชาชนจะไม่ต้องเริ่มเรียนรู้วิธีเอาตัวรอดเป็นครั้งแรกในวันที่ภัยมาถึงหน้าบ้าน

วัฒนธรรมความปลอดภัยจะเกิดขึ้นได้จริง ไม่ใช่เพียงเพราะประชาชนรู้วิธีเอาตัวรอดเมื่อภัยมาถึง แต่เพราะรัฐและชุมชนร่วมกันทำให้ทุกครัวเรือนสามารถเตรียมพร้อมได้ตั้งแต่วันปกติ โดยไม่ปล่อยให้ต้นทุนชีวิตที่แตกต่างกันเป็นตัวกำหนดว่าใครมีโอกาสรับมือกับภัยพิบัติได้มากกว่ากัน

เอกสารอ้างอิง

กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2564). แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570. กระทรวงมหาดไทย.

พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550. (2550, 7 กันยายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 124 ตอนที่ 52 ก.

Aldrich, D. P. (2012). Building resilience: Social capital in post-disaster recovery. University of Chicago Press.

Aldrich, D. P., & Meyer, M. A. (2015). Social capital and community resilience. American Behavioral Scientist, 59(2), 254–269. https://doi.org/10.1177/0002764214550299

All-Out Defense Mobilization Agency, Ministry of National Defense. (2025). In case of crisis: Taiwan’s national public safety guide. https://adma.mnd.gov.tw/uniten/100004/7230

Cabinet Office, Government of Japan. (2025). White paper on disaster management 2025. https://www.bousai.go.jp/en/documentation/white_paper/pdf/2025/02_chap_01.pdf

Ministry of Home Affairs, Singapore. (2019, January 26). SGSecure Community Conference 2019 – Speech by Ms Sun Xueling, Senior Parliamentary Secretary, Ministry for Home Affairs and Ministry for National Development. https://www.mha.gov.sg/mediaroom/speeches/sgsecure-community-conference-2019-speech-by-ms-sun-xueling-senior-parliamentary-secretary-ministry-for-home-affairs-and-ministry-for-national-development

Swedish Civil Contingencies Agency. (2024). In case of crisis or war. https://www.mcf.se/en/advice-for-individuals/the-brochure-in-case-of-crisis-or-war

Tokyo Metropolitan Government. (2015, August 31). Publication of “Tokyo Bousai”. https://www.metro.tokyo.lg.jp/english/topics/2015/150831.html

Tokyo Metropolitan Government. (n.d.). Why stockpiling matters. Tokyo Stockpiling Navi. https://www.bichiku.metro.tokyo.lg.jp/en/why/

United Nations International Strategy for Disaster Reduction. (2005). Hyogo framework for action 2005–2015: Building the resilience of nations and communities to disasters.

United Nations International Strategy for Disaster Reduction. (2015). Sendai framework for disaster risk reduction 2015–2030. https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030

บทความที่เกี่ยวข้อง:

• โจทย์เปลี่ยนเพราะโลกร้อน ต้องยกเครื่อง “บริหารจัดการน้ำ”
• อพยพแนวตั้ง: เมื่อคนกรุงเทพฯ หนีน้ำขึ้นข้างบน และการช่วยเหลือต้องตามขึ้นไปให้ถึง
• รู้ความเสี่ยง แต่รับมือไม่ทัน? วิเคราะห์ช่องว่างจัดการภัยพิบัติ ผ่านบทเรียนต่างแดน