รู้ความเสี่ยง แต่รับมือไม่ทัน? วิเคราะห์ช่องว่างจัดการภัยพิบัติ ผ่านบทเรียนต่างแดน

เช้าวันที่ 19 สิงหาคม 2569 ภาพเหตุการณ์น้ำป่าไหลหลากเข้าสู่พื้นที่ตอนเหนือของจังหวัดน่าน เหมือนเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งจนทุกคนต่างคุ้นชิน ทว่าเหตุการณ์ครั้งนี้อาจต่างจากที่คุ้นเคยและพบเจอมาจากครั้งก่อน ๆ เพราะน้ำป่าในครั้งนี้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว น้ำไหลเชี่ยวและหนักกว่าหลาย ๆ ครั้ง

เมื่อเข้าสู่สองวันต่อมา กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย มีรายงานว่าสถานการณ์อุทกภัยที่เกิดขึ้น ส่งกระทบไปถึง 6 จังหวัด รวม 16 อำเภอ 61 ตำบล 363 หมู่บ้าน โดยมีประชาชน 23,823 ครัวเรือน รวม 73,797 คนได้รับผลกระทบ ซ้ำร้ายยังมีผู้เสียชีวิตอีก 2 คน โดยทั้งสองรายอยู่ที่อำเภอปัวหนึ่งราย และอำเภอท่าวังผาหนึ่งราย

ความเสียหายที่เกิดขึ้นนี้ ถูกฉายซ้ำผ่านการรายงานหน้าสื่อทุกช่องทางตลอดสัปดาห์ แม้วิกฤติครั้งนี้ ดูเหมือนจะเป็นอีกหนึ่งในบทเรียนที่ประเทศไทยจะต้องจดจำ และเป็นสิ่งที่ควรบันทึกไว้ ซึ่งจากเหตุการณ์นี้ไม่ใช่ขนาดของความเสียหาย แต่คือการตัดสินใจในการดำเนินงานและการปฏิบัติงาน เพราะในการประชุมติดตามสถานการณ์ของกองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยกลาง

เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม หน่วยงานส่วนกลางได้กำชับให้จังหวัดเร่งใช้ระบบ Cell Broadcast เตือนล่วงหน้า และอพยพกลุ่มเปราะบางก่อนเกิดเหตุ ข้อสั่งการนี้ถูกต้องทุกประการในทางหลักวิชา เป็นสิ่งที่ตำราการจัดการภัยพิบัติทุกเล่มระบุไว้ตรงกัน และเป็นสิ่งที่แผนระดับชาติกำหนดไว้อยู่แล้ว

ปัญหาเดียวของเรื่องนี้คือ ข้อสั่งการดังกล่าวออกมาหลังจากที่มีผู้เสียชีวิตไปแล้วสองราย คำสั่งที่ถูกต้องแต่มาช้าเพียงหนึ่งวันในบริบทของน้ำป่าไหลหลาก ไม่ต่างจากคำสั่งที่ไม่เคยออกเลย คำถามที่ควรถามต่อจากเหตุการณ์นี้จึงไม่ใช่ “ทำไมเราไม่รู้” แต่เป็น “รู้แล้วทำไมทำไม่ทัน” เมื่อกล่าวเช่นนั้น บทเรียนครั้งนี้จะเป็นบทเรียนที่ถูกลืมภายในไม่กี่สัปดาห์ถัดมา เฉกเช่นเดียวกับรายงานของปีที่แล้วและปีก่อนหน้านั้นหรือไม่

คำถามเดียวกันนี้ถูกถามดังขึ้นในอีกซีกหนึ่งของทวีปในสัปดาห์ถัดมา เมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2569 มวลน้ำจากหุบเขา Bhote Koshi บริเวณรอยต่อระหว่างทิเบตกับเนปาลไหลลงมากวาดด่านชายแดน สะพาน โรงไฟฟ้า และเส้นทางคมนาคมสายหลักที่เชื่อมกรุงกาฐมาณฑุกับชายแดนจีน โดยที่แม่น้ำสายเดียวกันนี้เพิ่งเกิดน้ำท่วมฉับพลันจากการระบายตัวของแหล่งน้ำเหนือธารน้ำแข็งเมื่อปีก่อนหน้า เป็นการเกิดซ้ำในลำน้ำเดิมที่ห่างกันเพียงหนึ่งปี

เหตุผลที่เนปาลรับมือไม่ทันมีสองประเด็น คือ ประเด็นแรกคือธรรมชาติของภัยเอง เพราะต้นเหตุก่อตัวจากจุดสูงที่ห่างไกลและเข้าถึงยากในฝั่งทิเบต แล้วไหลลงมาตามหุบเขาชันภายในเวลาไม่กี่นาที ประเด็นที่สองคือต้นเหตุอยู่คนละประเทศกับผู้รับผลกระทบ เมื่อไม่มีระบบแบ่งปันข้อมูลอุทกวิทยาข้ามพรมแดนแบบทันเวลา ช่วงเวลาสำคัญที่จะใช้อพยพจึงหมดลงก่อนที่ข้อมูลจะเดินทางไปถึงผู้ที่ต้องตัดสินใจ

ในทางตรงกันข้าม เมื่อเดือนพฤษภาคม 2568 หมู่บ้านบลัทเทิน (Blatten) ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ถูกมวลหินและธารน้ำแข็งปริมาณกว่าสิบล้านลูกบาศก์เมตรถล่มทับจนเสียหายเกือบทั้งหมู่บ้าน แต่ไม่มีผู้เสียชีวิต เพราะประชากรกว่าสามร้อยคนถูกอพยพออกไปก่อนหน้านั้นหลายวัน สิ่งที่ทำให้สวิตเซอร์แลนด์ทันไม่ได้อยู่ที่ความโชคดี แต่อยู่ที่การที่ทุกท่อนของห่วงโซ่ถูกวางไว้ล่วงหน้า มีเซนเซอร์ตรวจวัดการเคลื่อนตัวของมวลหินที่จับสัญญาณผิดปกติได้ตั้งแต่ยังไม่ถล่ม มีเกณฑ์ที่ตกลงกันไว้แล้วว่าค่าการเคลื่อนตัวระดับใดคือจุดที่ต้องสั่งอพยพ มีผู้มีอำนาจที่สั่งได้ทันทีเมื่อถึงเกณฑ์นั้น และมีประชาชนที่ซ้อมแผนมาแล้วจึงเคลื่อนย้ายได้จริงในเวลาที่กำหนด เช่นเดียวกับหมู่บ้านบรีเอนซ์ (Brienz) เมื่อปี 2566 ที่อพยพล่วงหน้า 48 ชั่วโมงก่อนหน้าผาถล่ม ทั้งสองกรณีสูญเสียหมู่บ้านไป แต่รักษาชีวิตคนไว้ได้ทั้งหมด

เมื่อนำทุกกรณีนี้มาวางเทียบกับจังหวัดน่าน จะเห็นว่าไทยไม่ได้อยู่ในสถานะเดียวกับเนปาล เพราะน้ำป่าที่น่านไม่ได้เกิดขึ้นโดยไม่มีสัญญาณ ไม่ได้มีต้นเหตุอยู่นอกเขตอำนาจรัฐ และไม่ได้ให้เวลาตั้งตัวเพียงไม่กี่นาที ไทยมีทั้งข้อมูลพยากรณ์ ระบบแจ้งเตือน หน่วยงานที่รับผิดชอบ และเวลาที่มากพอในระดับชั่วโมง แต่สิ่งที่ขาดคือสิ่งที่สวิตเซอร์แลนด์มีครบ นั่นคือเกณฑ์ที่ตกลงกันไว้ล่วงหน้าว่าเมื่อใดต้องลงมือ และอำนาจที่เคลื่อนได้ทันทีเมื่อถึงเกณฑ์นั้น ผลลัพธ์จึงกลายเป็นว่าคำสั่งให้เตือนล่วงหน้าและอพยพกลุ่มเปราะบางเดินทางมาถึงหลังจากมีผู้เสียชีวิตแล้ว หากเนปาลรับมือไม่ทันเพราะธรรมชาติให้เวลามาน้อยเกินไป ไทยรับมือไม่ทันทั้งที่เวลามีอยู่ในมือ

หากเราเปรียบเทียบกรณีของประเทศไทย ทิเบต-เนปาล และสวิตเซอร์แลนด์ว่าเป็นเพียงเรื่องของประเทศรวยกับประเทศจน หรือประเทศที่มีเทคโนโลยีกับประเทศที่ไม่มี น่าจะเป็นการด่วนสรุปและดูผิวเผินเกินไป เพราะสิ่งที่ทำงานจริงไม่ใช่ตัวอุปกรณ์ แต่คือกระบวนการตัดสินใจที่ต่อกันครบตั้งแต่การตรวจวัดไปจนถึงการที่ประชาชนเคลื่อนย้ายได้จริง และในกระบวนการนั้นท่อนที่ราคาถูกที่สุดกลับเป็นท่อนที่ขาดบ่อยที่สุด นั่นคือการตกลงกันไว้ล่วงหน้าว่าใครจะสั่งอะไรเมื่อใด ความแตกต่างระหว่างกรณีเหล่านี้จึงไม่ได้อยู่ที่ว่าใครรู้หรือไม่รู้ว่าภัยกำลังจะมา แต่อยู่ที่ว่าความรู้นั้นถูกแปลงเป็นข้อสั่งการที่มีผลบังคับได้หรือไม่ และทันเวลาหรือไม่

ไทยรู้ความเสี่ยงอยู่แล้ว แล้วช่องว่างอยู่ตรงไหน

เมื่อหันกลับมามองประเทศไทยด้วยหลักเกณฑ์เดียวกัน การกล่าวว่ารัฐไทย “ไม่รู้” นั้นไม่ตรงกับข้อเท็จจริงเลย ไทยเป็นภาคีของกรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติมาตั้งแต่ปี 2558 (UNDRR, 2015) มีพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มีแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570 (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2565) พร้อมแผนระดับจังหวัดและระดับอำเภอครบทุกฉบับ มีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบโดยตรง มีระบบเตือนภัยที่ลงทุนไปแล้ว และมีนักวิชาการที่ออกมาเตือนล่วงหน้าทุกฤดูฝนจนแทบจะกลายเป็นพิธีกรรมประจำปี

สิ่งที่ขาดจึงไม่ใช่ความรู้ ไม่ใช่แผน และไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญ แต่คือกลไกที่ทำให้ทั้งหมดนั้นเคลื่อนออกจากกระดาษไปสู่การปฏิบัติได้ทันเวลา และหากไล่ตามเส้นทางจากการรับรู้ความเสี่ยงไปจนถึงการตัดสินใจ จะพบว่าช่องว่างของไทยมี 2 จุด จุดแรกคือการรับรู้ความเสี่ยงที่คลาดเคลื่อน และจุดที่สองคือการรับรู้แล้วแต่ตัดสินใจไม่ได้

ช่องว่างที่หนึ่ง : การรับรู้ความเสี่ยงที่คลาดเคลื่อน

ช่องว่างนี้เกิดจากการที่สิ่งที่เรากำลังเผชิญไม่ใช่ปัญหาเดิมที่มีขนาดใหญ่ขึ้น แต่เป็นปัญหาที่มีลักษณะใหม่ ระบบป้องกันภัยที่ใช้อยู่ทั้งหมด ตั้งแต่ขนาดท่อระบายน้ำไปจนถึงเกณฑ์ปริมาณฝนที่ใช้ตัดสินใจแจ้งเตือน ล้วนออกแบบบนสถิติย้อนหลังหลายสิบปี ภายใต้สมมติฐานว่าอนาคตจะแปรปรวนอยู่ในกรอบเดียวกับอดีต Milly และคณะ (2008) เรียกสมมติฐานนี้ว่า ความคงที่ของระบบอุทกวิทยา (stationarity) และชี้ว่ามันใช้ไม่ได้อีกต่อไปในสภาวะที่ภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง เพราะฝนที่เคยเกิดหนึ่งครั้งในรอบยี่สิบห้าปีอาจกลายเป็นฝนที่เกิดทุกห้าปี ในทางปฏิบัติ เกณฑ์ปริมาณฝนและรอบปีการเกิดซ้ำที่หน่วยงานด้านน้ำใช้ออกแบบโครงสร้างและตัดสินใจแจ้งเตือน ส่วนใหญ่ยังอิงชุดสถิติที่เก็บสะสมไว้ก่อนที่รูปแบบของฝนจะเปลี่ยน ทำให้สิ่งที่เคยถือว่าเป็นฝนที่เกิดยากอย่าง “ฝนรอบร้อยปี” มาถึงบ่อยและเร็วกว่ารอบที่ออกแบบไว้มาก

กล่าวคือ โครงสร้างที่ผ่านมาตรฐานทุกข้อและไม่มีเจ้าหน้าที่คนใดทำผิดระเบียบ อาจกลายเป็นโครงสร้างที่ไม่ปลอดภัยไปแล้วโดยไม่มีใครสังเกต เพราะระบบตรวจสอบถูกออกแบบมาเพื่อจับว่าใครทำผิดกฎ ไม่ได้ออกแบบมาเพื่อจับว่ากฎล้าสมัย การตอบปัญหาใหม่ด้วยเครื่องมือชุดเดิมจึงไม่ใช่ความรอบคอบ แต่เป็นสิ่งที่ Heifetz (1994) เรียกว่า การหยิบวิธีแก้เชิงเทคนิคไปใช้กับปัญหาที่แท้จริงแล้วต้องการการปรับตัวของทั้งระบบ

การรับรู้ที่คลาดเคลื่อนอีกแบบหนึ่งไม่ได้อยู่ที่ตัวเลข แต่อยู่ที่คำอธิบาย ทุกปีที่จังหวัดน่านน้ำท่วม ภาพภูเขาหัวโล้นจะถูกนำกลับมาเผยแพร่ซ้ำพร้อมข้อสรุปว่าเพราะตัดป่าจึงน้ำท่วม ทั้งที่น้ำท่วมในลักษณะนี้เป็นผลซ้อนทับของหลายปัจจัย ทั้งปริมาณฝน ระบบอากาศ ภูมิประเทศ ระบบลำน้ำ การเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

การยกปัจจัยเดียวขึ้นมาเป็นคำอธิบายทั้งหมดจึงไม่ใช่การวิเคราะห์ แต่เป็นการจัดสรรความรับผิดชอบ และเป็นการจัดสรรที่ไปตกอยู่กับเกษตรกรบนพื้นที่สูงซึ่งเป็นกลุ่มที่มีอำนาจต่อรองน้อยที่สุดในสมการ แบบจำลองแรงกดและการปลดปล่อย (Pressure and Release Model) ของ Wisner และคณะ (2004) ชี้ว่าความเปราะบางไม่ได้เกิดขึ้นเองในพื้นที่ประสบภัย แต่ถูกผลิตขึ้นจากสาเหตุต้นตอหลายประการ  ทั้งโครงสร้างการถือครองที่ดิน ระบบเกษตรพันธสัญญา และการเข้าถึงทรัพยากร คำถามที่ควรถามจึงไม่ใช่ “ใครทำให้ป่าหาย” แต่เป็น “นโยบายใดที่ทำให้การปลูกพืชเชิงเดี่ยวบนพื้นที่สูงกลายเป็นทางเลือกเดียวที่เหลืออยู่” คนที่ปลูกข้าวโพดบนดอยจึงไม่ใช่ผู้ผลิตความเสี่ยง แต่เป็นผู้ที่ต้องรับทั้งข้อกล่าวหาและรับทั้งน้ำ

เมื่อสถิติเดิมเชื่อถือไม่ได้เต็มที่และคำอธิบายสาธารณะระบุคลาดเคลื่อน ทางแก้ของช่องว่างที่หนึ่งจึงต้องเริ่มที่การประเมินความเสี่ยงใหม่ร่วมกัน กรอบเซนไดวางเรื่องความเข้าใจความเสี่ยงไว้เป็นลำดับความสำคัญแรกก่อนเรื่องอื่นทั้งหมด (UNDRR, 2015) และการประเมินความเสี่ยงแบบมีส่วนร่วม (participatory risk assessment) คือเครื่องมือที่ตอบโจทย์นี้ตรงที่สุด เพราะความรู้เรื่องเส้นทางน้ำในอดีต บ้านที่น้ำเข้าถึงก่อนเสมอ ครัวเรือนที่ไม่มีรถ หรือผู้สูงอายุที่อยู่ตามลำพัง ล้วนเป็นข้อมูลที่ไม่มีอยู่ในฐานข้อมูลของหน่วยงานราชการใด แต่มีอยู่ในความทรงจำของคนในพื้นที่ การประเมินความเสี่ยงร่วมกันจึงไม่ใช่เวทีรับฟังความคิดเห็นเพื่อให้ครบขั้นตอน แต่เป็นวิธีเดียวที่จะเติมช่องว่างที่แบบจำลองมองไม่เห็น และเป็นเงื่อนไขที่ทำให้คำเตือนถูกเชื่อและถูกปฏิบัติตามในวินาทีที่ต้องตัดสินใจจริง

ช่องว่างที่สอง : รับรู้แล้ว แต่ตัดสินใจไม่ได้

 อาการหรือปรากฏการณ์ที่ประเทศมีแผนครบทุกฉบับแต่การอพยพกลุ่มเปราะบางมาเกิดขึ้นหลังมีผู้เสียชีวิต มีชื่อเรียกว่าการเลียนแบบเชิงรูปแบบ (isomorphic mimicry) คือองค์การรับ “รูปแบบ” ของสถาบันสมัยใหม่มาครบถ้วน ทั้งแผน คณะกรรมการ และตัวชี้วัด แต่ “หน้าที่” ของสิ่งเหล่านั้นไม่ได้ตามมาด้วย (Pritchett, Woolcock, & Andrews, 2013) องค์การจึงดูเหมือนทำงานได้และผ่านการตรวจสอบทุกระบบ โดยที่ความสามารถในการแก้ปัญหาจริงไม่ได้เพิ่มขึ้น การมีแผนครบทุกฉบับจึงไม่ใช่หลักฐานว่าระบบพร้อม แต่อาจเป็นหลักฐานว่าระบบเรียนรู้ที่จะผลิตแผนได้เก่งกว่าที่จะผลิตความปลอดภัย

ข้อพิจารณาต่อมาคือ เหตุใดระบบจึงเลือกผลิตแผนมากกว่าผลิตความปลอดภัย คำตอบอยู่ที่โครงสร้างแรงจูงใจ เพราะการป้องกันที่สำเร็จคือเหตุการณ์ที่ได้รับผลกระทบน้อยที่สุดและกลับเข้าสู่ภาวะปกติได้เร็วที่สุด ตัวเลขผู้ประสบภัยที่ต้องรายงานมีเพียงเล็กน้อย และไม่มีเวทีให้ผู้บริหารลงพื้นที่ ในทางกลับกัน การเยียวยาหลังเกิดเหตุเห็นผลทันที เบิกจ่ายได้ตามระเบียบ มีผู้รับที่ระบุตัวได้ชัดเจน และให้ผลตอบแทนทางการเมืองสูง

ข้อเท็จจริงที่ยืนยันเรื่องนี้ได้ดีที่สุดคือภายในวันที่ 22 สิงหาคม งบประมาณ 100 ล้านบาทถูกอนุมัติให้จังหวัดน่านใช้ฟื้นฟูอย่างรวดเร็ว ทั้งที่ระบบงบประมาณไทยมีกลไกที่เรียกว่าเงินทดรองราชการในเชิงป้องกันหรือยับยั้งภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจอนุมัติให้เงินเคลื่อนออกมาได้ตั้งแต่ก่อนภัยจะมาถึง (ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562) แต่ในเหตุการณ์ครั้งนี้ไม่เกิดการปฏิบัติ กลไกป้องกันที่มีอยู่จริงในระเบียบไม่ถูกใช้ ขณะที่กลไกเยียวยาเคลื่อนตัวเต็มกำลัง นี่คือภาพที่ชัดที่สุดของช่องว่างระหว่างกระดาษกับการปฏิบัติ

เหตุผลที่กลไกป้องกันไม่ถูกใช้ก็ไม่ใช่ความบกพร่องของบุคคล เพราะหากผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งอพยพล่วงหน้าแล้วภัยไม่มาตามคาด ต้องอธิบายค่าใช้จ่ายและความเดือดร้อนที่เกิดกับประชาชน ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไม่สั่งอะไรเลยแล้วเกิดความเสียหาย กลับได้รับความเห็นใจในฐานะผู้เผชิญภัยธรรมชาติที่ไม่มีใครควบคุมได้ ความไม่สมดุลของความรับผิดชอบนี้เองที่ทำให้การไม่ตัดสินใจกลายเป็นทางเลือกที่ปลอดภัยที่สุดสำหรับตัวผู้ตัดสินใจ แม้จะเป็นทางเลือกที่อันตรายที่สุดสำหรับประชาชนก็ตาม ปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่คนในระบบไม่ทำงาน แต่อยู่ที่ระบบไม่ได้ให้คุณค่ากับงานที่ควรทำ

ยิ่งไปกว่านั้น แม้ผู้ว่าราชการจังหวัดจะกล้าใช้เงินทดรองราชการเชิงป้องกัน ก็ยังไม่มีเกณฑ์กลางที่ชัดเจนว่าสถานการณ์ระดับใดจึงจะสั่งการได้ แต่ละจังหวัดจึงต้องตีความเอาเองภายใต้ความไม่แน่นอน ซึ่งยิ่งผลักให้การรอจนภัยปรากฏกลายเป็นทางเลือกที่ปลอดภัยกว่าในเชิงการรับผิด

ทางแก้ของช่องว่างที่สองจึงไม่ใช่การเขียนแผนเพิ่ม แต่คือการย้ายการตัดสินใจจากหลังเหตุการณ์ไปไว้ก่อนเหตุการณ์ ตามแนวคิดการปฏิบัติการล่วงหน้า (Anticipatory action) ซึ่งจะเดินได้จริงต่อเมื่อมีองค์ประกอบสามอย่างครบพร้อมกัน คือ หนึ่ง เกณฑ์สัญญาณเตือน (trigger) กลางที่ระบุชัดว่าค่าพยากรณ์ระดับใดคือจุดที่ต้องลงมือ สอง งบประมาณที่ผูกกับเกณฑ์นั้นให้ปล่อยออกได้ทันทีเมื่อถึงระดับ และสาม หลักประกันแก่ผู้สั่งการว่าจะไม่ถูกเอาผิดย้อนหลังหากภัยไม่มาตามคาด

สิ่งที่ต้องเปลี่ยนไม่ใช่เทคโนโลยี เพราะข้อมูลพยากรณ์และช่องทางแจ้งเตือนมีครบอยู่แล้ว สิ่งที่ต้องเปลี่ยนคือการทำให้เกณฑ์การใช้กลไกที่มีอยู่ชัดเจนจนไม่ต้องพึ่งความกล้าหาญส่วนบุคคลของผู้ตัดสินใจ พร้อมหลักประกันในทางระเบียบว่าการเตรียมการล่วงหน้าที่ไม่ได้ใช้ ไม่ถือเป็นความสูญเปล่าและไม่เป็นความผิด ตราบใดที่เงื่อนไขข้อนี้ยังไม่มี ระบบพยากรณ์ที่แม่นยำที่สุดในโลกก็ไม่อาจทำให้เกิดการอพยพล่วงหน้าได้ เพราะสิ่งที่ขวางอยู่ไม่ใช่ความไม่รู้ แต่คือความกลัวที่จะรับผิดชอบตามลำพัง

เมื่อการเลือกไม่ป้องกัน กลายเป็นความรับผิดชอบ

การปล่อยช่องว่างทั้งสองจุดไว้โดยไม่มีการแก้ไข ปรับปรุง จะสร้างความเสี่ยงและความเสียหายในอนาคตที่มีมูลค่าสูงและสูงขึ้นทุกปี ยิ่งไปกว่านั้น คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศระบุว่าการปรับตัวมีขีดจำกัด ทั้งขีดจำกัดเชิงอ่อน (soft limits) ที่ยังขยายออกได้หากมีทรัพยากรและทางเลือกเชิงนโยบายเพียงพอ และขีดจำกัดเชิงแข็ง (hard limits) ที่ไม่อาจข้ามพ้นได้ด้วยเทคโนโลยีใด (IPCC, 2022)  ดังเช่นกรณีที่กล่าวข้างต้น คือ หมู่บ้านบลัทเทิน (Blatten) ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ รักษาชีวิตคนไว้ได้ทั้งหมู่บ้านแต่รักษาหมู่บ้านไว้ไม่ได้

ขณะที่อำเภอปัวกำลังเข้าสู่ปีที่สามของการท่วมซ้ำที่เดิม คำถามที่สังคมไทยยังไม่กล้าถามคือ มีพื้นที่ใดบ้างที่การป้องกันซ้ำ ๆ เริ่มไม่คุ้มค่า และถึงเวลาหรือยังที่จะเปิดบทสนทนาเรื่องการปรับการใช้ที่ดินและการตั้งถิ่นฐานอย่างมีแผน การไม่กล้าเปิดคำถามไม่ได้ทำให้คำถามหายไป มันเพียงทำให้คำถามนั้นถูกตอบโดยภัยพิบัติแทนที่จะถูกตอบโดยนโยบาย

ในระดับสากล มาตรฐานความคาดหวังต่อรัฐก็กำลังถูกขีดใหม่เช่นกัน ความเห็นแนะนำของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2568 ชี้ว่าพันธกรณีของรัฐต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะสนธิสัญญาด้านภูมิอากาศ แต่มีที่มาจากหน้าที่ตามกฎหมายสิทธิมนุษยชนและกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศด้วย (International Court of Justice, 2025) การปรับตัวต่อภูมิอากาศจึงกำลังเปลี่ยนสถานะจากสิ่งที่รัฐ “ควรทำ” ไปสู่สิ่งที่รัฐ “มีหน้าที่ต้องทำ” และเส้นแบ่งระหว่างสิ่งที่ “ป้องกันไม่ได้” กับสิ่งที่ “เลือกจะไม่ป้องกัน” กำลังถูกขีดใหม่ตามไปด้วย

บทความนี้จึงตั้งใจทิ้งโจทย์ท้าทายเชิงประจักษ์ไว้สามข้อสำหรับการปรับปรุงการจัดการภัยพิบัติไทย คือ

• ข้อแรก หากเทียบสถิติการใช้เงินทดรองราชการในเชิงป้องกันหรือยับยั้งกับงบเยียวยาย้อนหลังรายจังหวัด เราจะพบความไม่สมดุลของแรงจูงใจที่ระบบซ่อนไว้หรือไม่
• ข้อสอง หากสืบลำดับเวลาของเหตุการณ์น่านครั้งนี้ ตั้งแต่ประกาศเตือนภัย ถึงคำสั่งอพยพ ถึงความสูญเสีย การตัดสินใจติดขัดที่จุดใด และ
• ข้อสาม คุณภาพของแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยระดับจังหวัดสัมพันธ์กับผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงหรือไม่ หรือแผนที่ดีกับความเสียหายที่มากกลับอยู่ร่วมจังหวัดเดียวกันได้

ทั้งสามข้อเป็นสิ่งที่สังคมไทยยังไม่เคยเก็บอย่างเป็นระบบ และเป็นข้อมูลที่จะเปลี่ยนดีเบตเรื่องภัยพิบัติจากการกล่าวโทษรายปี ไปสู่การแก้ที่โครงสร้างของการตัดสินใจ

ดังนั้น ปัญหาขององค์การภาครัฐจำนวนมากไม่ได้เกิดจากการไม่มีนโยบาย แต่เกิดจากช่องว่างระหว่างนโยบายกับการปฏิบัติ ในกรณีของการจัดการภัยพิบัติ ช่องว่างนั้นไม่ได้วัดด้วยจำนวนแผนหรือจำนวนคณะกรรมการ แต่วัดด้วยหน่วยที่เรียบง่ายที่สุดคือเวลา

ระยะห่างระหว่างวินาทีที่ระบบรับรู้ความเสี่ยง กับวินาทีที่คนในพื้นที่ได้รับคำสั่งให้ย้ายออก คือระยะทางที่แท้จริงระหว่างกระดาษกับการปฏิบัติ ที่ต่างประเทศระยะนี้ยาวหลายวัน ที่อำเภอปัว ระยะนี้ถูกวัดหลังจากมีผู้เสียชีวิตแล้ว

ตราบใดที่เรายังวัดมันด้วยวิธีนี้ ภัยพิบัติที่เกิดซ้ำที่เดิมทุกปีก็จะไม่ใช่เรื่องที่เรียกได้อีกต่อไปว่าน่าเสียดาย แต่เป็นเรื่องที่ต้องเรียกว่าความรับผิดชอบ

อ้างอิง

• กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2565). แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570. กระทรวงมหาดไทย.
• พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550. (2550). ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 124 (ตอนที่ 52 ก).
• ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562. (2562). กระทรวงการคลัง.
• Heifetz, R. A. (1994). Leadership without easy answers. Belknap Press of Harvard University Press.
• International Court of Justice. (2025). Obligations of states in respect of climate change (Advisory Opinion of 23 July 2025).
• IPCC. (2022). Climate change 2022: Impacts, adaptation and vulnerability. Cambridge University Press.
• Milly, P. C. D., Betancourt, J., Falkenmark, M., Hirsch, R. M., Kundzewicz, Z. W., Lettenmaier, P., & Stouffer, R. J. (2008). Stationarity is dead: Whither water management? Science, 319(5863), 573–574.
• Pritchett, L., Woolcock, M., & Andrews, M. (2013). Looking like a state: Techniques of persistent failure in state capability for implementation. Journal of Development Studies, 49(1), 1–18.
• UNDRR. (2015). Sendai framework for disaster risk reduction 2015–2030. United Nations Office for Disaster Risk Reduction.
• Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., & Davis, I. (2004). At risk: Natural hazards, people’s vulnerability and disasters (2nd ed.). Routledge.