อพยพแนวตั้ง: เมื่อคนกรุงเทพฯ หนีน้ำขึ้นข้างบน และการช่วยเหลือต้องตามขึ้นไปให้ถึง

ในคืนเดียวกัน กลับปรากฏภาพสถานการณ์สองแบบ แบบที่หนึ่งคนต้องออกจากบ้าน อีกแบบหนึ่งคนอยู่ในบ้าน แต่บ้านนั้นไม่มีไฟ ไม่มีลิฟต์ และไม่มีน้ำประปา

เช้าวันต่อมาศูนย์บัญชาการของกรุงเทพมหานครรายงานว่าอุทกภัยครั้งนี้กระทบประชาชนราว 329,000 ครัวเรือน หรือประมาณ 700,000 คน พื้นที่ที่หนักที่สุดคือลาดกระบัง บางกะปิ และคันนายาว ซึ่งเป็นที่ตั้งของโครงการเคหะขนาดใหญ่หลายแห่ง เคหะชุมชนร่มเกล้าอพยพประชาชนออกมาเป็นพันคนจนศูนย์พักพิงในชุมชนรองรับไม่ไหวและต้องย้ายไปยังสถาบันการศึกษาใกล้เคียง

ขณะที่คนอีกหลักหมื่นยังอยู่ในชุมชน และผู้ป่วยติดเตียงถูกนำออกมาแล้ว 40 ถึง 50 คน แต่ยังมีตกค้าง ตัวเลขเหล่านี้มาจากการทำงานที่มีอยู่จริง กรุงเทพมหานครรู้เรื่องนี้ และกำลังทำอยู่ เจ้าหน้าที่เขตและอาสาสมัครพายเรือเข้าไปส่งข้าว ส่งน้ำ และนำผู้ป่วยออกมาจากแฟลตทั้งสองแห่งตั้งแต่วันแรก

คำถามจากภาพสถานการณ์จึงไม่ใช่ “ทำไมรัฐไม่ช่วย” เพราะรัฐกำลังช่วยอยู่ แต่เป็น “ทำไมความช่วยเหลือที่มีอยู่จริงจึงยังไปไม่ถึงคนบนชั้นห้า” และคำตอบเริ่มจากการเรียกสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นให้ถูกชื่อเสียก่อน

สิ่งที่คลองจั่นกำลังเป็น มีชื่อเรียกว่าการอพยพแนวตั้ง

ในศาสตร์ด้านการจัดการภัยพิบัติเรียกการหนีภัยขึ้นสู่ชั้นบนของอาคาร แทนการหนีออกไปนอกพื้นที่ ว่าการอพยพแนวตั้ง (vertical evacuation) แนวคิดนี้ถูกพัฒนาอย่างเป็นระบบจากบทเรียนสึนามิมหาสมุทรอินเดียปี 2547 และสึนามิญี่ปุ่นปี 2554 ซึ่งสำนักงานจัดการภาวะฉุกเฉินแห่งสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกาบันทึกไว้ว่าผู้รอดชีวิตจำนวนมากรอดได้เพราะขึ้นไปหลบบนอาคารคอนกรีตหลายชั้น และคนเหล่านั้นกำลังใช้หลักการอพยพแนวตั้งโดยไม่รู้ตัว (Federal Emergency Management Agency [FEMA], 2019)

หลักการนี้ยอมรับตั้งแต่ต้นว่าในบางสถานการณ์การพาคนออกไปในแนวราบเป็นไปไม่ได้ ไม่ว่าเพราะเวลาไม่พอ เส้นทางถูกตัดขาด หรือจำนวนคนมากเกินกว่าศูนย์พักพิงจะรับได้ อาคารจึงต้องทำหน้าที่เป็นที่หลบภัยในตัวเอง

แนวคิดนี้แตกต่างจากการอพยพแบบเดิมอยู่ที่ทิศทางของความช่วยเหลือ ในการอพยพแนวราบ คนเดินทางไปหาบริการ คือไปยังศูนย์พักพิงที่มีอาหาร น้ำ แพทย์ และไฟฟ้า แต่ในการอพยพแนวตั้ง คนอยู่กับที่ และบริการต้องเดินทางไปหาคน

แนวทางของสหรัฐอเมริกาจึงแยกระหว่างที่หลบภัย (refuge) ซึ่งเป็นที่ปลอดภัยชั่วคราวจากตัวภัย กับที่พักพิง (shelter) ซึ่งต้องมีอาหาร น้ำ และการดูแลต่อเนื่อง และเตือนว่าอาคารที่ใช้หลบภัยได้ไม่ได้แปลว่าอยู่ได้ (FEMA, 2019) แฟลตที่คนขึ้นไปอยู่บนชั้นห้าคือที่หลบภัยที่ดี แต่จะเป็นที่พักพิงได้ก็ต่อเมื่อมีใครนำสิ่งที่จำเป็นขึ้นไปให้ถึง

หากใช้คำอธิบายของ Wisner และคณะ (2004) ที่ว่าความเปราะบางไม่ได้เกิดขึ้นในวันที่ภัยมา แต่ถูกสะสมไว้ก่อนหน้านั้นจากเงื่อนไขทางกายภาพ เศรษฐกิจ และการบริหาร จะเห็นว่าสิ่งที่ทำให้คนบนแฟลตเดือดร้อนไม่ใช่น้ำ เพราะน้ำไม่ถึงชั้นที่เขาอยู่ สิ่งที่ทำให้เดือดร้อนคือระบบไฟฟ้าและปั๊มน้ำที่ติดตั้งอยู่ชั้นล่าง ลิฟต์ที่หยุดเมื่อไฟดับ ผู้สูงอายุที่อยู่ลำพังโดยไม่มีใครรู้ว่าอยู่ห้องไหน และการไม่มีผู้ประสานงานประจำอาคารที่จะบอกคนข้างนอกว่าข้างในต้องการอะไร เงื่อนไขเหล่านี้มีอยู่ก่อนฝนจะตก น้ำเพียงทำให้มันปรากฏ

นิวยอร์กเรียนเรื่องนี้มาแล้วในราคาแพง

เมืองอื่นเคยเดินบนเส้นทางนี้ก่อนกรุงเทพมหานคร เมื่อพายุแซนดี้พัดเข้านครนิวยอร์กในเดือนตุลาคม 2555 น้ำทะเลท่วมโครงการเคหะของการเคหะนครนิวยอร์ก 35 แห่ง ซึ่งเป็นที่อยู่ของประชาชนกว่า 60,000 คน ผู้อยู่อาศัยส่วนใหญ่ไม่สามารถอพยพออกไปก่อนพายุมาถึงได้ และต้องอยู่โดยไม่มีน้ำ ไฟฟ้า ความร้อน น้ำร้อน และลิฟต์ นานเป็นสัปดาห์ บางอาคารไม่มีไฟฟ้านานถึงสามสัปดาห์ (New York City Housing Authority [NYCHA], 2021) ตัวอาคารไม่ได้พังทลาย น้ำไม่ได้ขึ้นถึงห้องพักส่วนใหญ่ แต่คนที่อยู่ข้างในถูกตัดขาดจากทุกสิ่งที่ทำให้อาคารเป็นบ้าน

รายงานสรุปบทเรียนของการเคหะนครนิวยอร์กระบุอย่างตรงไปตรงมาว่าผลกระทบที่รุนแรงที่สุดจากพายุแซนดี้ไม่ได้มาจากน้ำโดยตรง แต่มาจากการที่ระบบสำคัญที่สุดสามอย่างหยุดทำงานพร้อมกัน คือความร้อน น้ำร้อน และไฟฟ้า เพราะอุปกรณ์เครื่องกลและไฟฟ้าส่วนใหญ่ติดตั้งอยู่ในชั้นใต้ดินและชั้นล่างที่น้ำท่วมถึง เมื่อไฟฟ้าดับ ลิฟต์และไฟทางเดินก็ดับตาม ปั๊มน้ำที่จำเป็นสำหรับส่งน้ำประปาขึ้นอาคารสูงก็หยุด และผู้อยู่อาศัยจำนวนมากถูกจำกัดการเคลื่อนไหวและการเข้าถึงการรักษาพยาบาลเพราะออกจากอาคารไม่ได้ (NYCHA, 2021)

สิ่งที่นิวยอร์กทำหลังจากนั้นมีทั้งส่วนที่ถูกและส่วนที่ต้องระวังในการเรียนรู้ ในระยะเร่งด่วน การเคหะติดตั้งหม้อต้มน้ำเคลื่อนที่และเครื่องกำเนิดไฟฟ้าชั่วคราวเพื่อให้คนกลับเข้าอาคารได้

ในระยะยาว โครงการฟื้นฟูมูลค่ากว่าสามพันล้านดอลลาร์ย้ายหม้อต้มน้ำและอุปกรณ์ไฟฟ้าขึ้นไปยังอาคารเสริมที่ยกสูงกว่าระดับน้ำท่วม ติดตั้งเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรองแบบถาวรในอาคารกว่า 200 หลัง โดยวางบนดาดฟ้าใน 21 โครงการ และสรุปเป็นแนวปฏิบัติว่าวิธีที่ปลอดภัยที่สุดคือยกโครงสร้างพื้นฐานสำคัญขึ้นพ้นระดับน้ำท่วมโดยไม่ต้องพึ่งการติดตั้งกำแพงกั้นน้ำในวันเกิดเหตุ (NYCHA, 2021)

ทว่ารายงานฉบับเดียวกันเตือนไว้สองเรื่องที่ไทยควรฟัง เรื่องแรกคือผู้อยู่อาศัยบางส่วนเข้าใจว่าเมื่อมีไฟสำรองแล้วก็ไม่ต้องอพยพ ซึ่งไม่เป็นความจริง เพราะไฟสำรองมีไว้ให้กลับเข้าอาคารได้เร็ว ไม่ได้มีไว้ให้อยู่ท่ามกลางน้ำท่วม เรื่องที่สองคือแม้แต่ผู้ที่เคยติดอยู่ในห้องที่น้ำท่วมตอนพายุแซนดี้ ก็ยังไม่ยอมย้ายออกจากห้องเดิมเมื่อโครงการเสนอที่อยู่ใหม่ให้ ความผูกพันกับที่อยู่แข็งแรงกว่าความกลัวน้ำ และการวางแผนจึงต้องคำนึงถึงวัฒนธรรมการอยู่อาศัยด้วย

ที่หลบภัยแนวตั้งไม่ได้มีแค่แฟลต และศูนย์พักพิงไม่ได้มีแค่วัดกับโรงเรียน

การอพยพแนวตั้งไม่ได้เกิดเฉพาะกับคนที่อยู่ในอาคารสูงอยู่แล้ว แต่เป็นทางเลือกสำหรับคนในบ้านชั้นเดียวด้วย หากมีอาคารสูงอยู่ใกล้พอ แนวทางของสหรัฐอเมริกาจัดอาคารจอดรถหลายชั้น อาคารพาณิชย์ อาคารที่พักอาศัย และอาคารที่มีอยู่แล้วในชุมชน เป็นทางเลือกของที่หลบภัยแนวตั้งที่ควรสำรวจไว้ล่วงหน้า เพราะการสร้างอาคารหลบภัยโดยเฉพาะมีต้นทุนสูงและใช้เวลานาน ขณะที่อาคารเหล่านี้มีอยู่แล้วและรับน้ำหนักคนจำนวนมากได้ (FEMA, 2019)

เมื่อหันมามองการจัดศูนย์พักพิงของไทย จะเห็นความเคยชินอย่างหนึ่งที่สืบทอดมาจากน้ำท่วมในชนบท คือหน่วยงานมักเปิดศูนย์ที่วัดและโรงเรียนเป็นลำดับแรก ซึ่งถูกต้องสำหรับพื้นที่ที่วัดและโรงเรียนอยู่บนที่สูงและมีลานกว้าง แต่ในกรุงเทพมหานคร โรงเรียนหลายแห่งเป็นอาคารชั้นเดียวหรือสองชั้นที่ตั้งอยู่ในระดับเดียวกับชุมชน

ในน้ำท่วมครั้งนี้ ศูนย์พักพิงในชุมชนร่มเกล้าล้นจนต้องย้ายไปยังสถาบันอุดมศึกษาที่มีอาคารสูง ทั้งที่ในรัศมีไม่กี่กิโลเมตรจากลาดกระบัง บางกะปิ และคันนายาว มีอาคารจอดรถของโรงพยาบาล ห้างสรรพสินค้า และสถานีรถไฟฟ้า ซึ่งชั้นบนว่างเปล่าในวันที่รถออกไปไม่ได้ อาคารเหล่านี้มีพื้นที่กว้าง ทางลาดที่รถพยาบาลและรถขนของขึ้นได้ ห้องน้ำ ไฟฟ้าสำรองของอาคาร และเจ้าของที่พร้อมให้ความร่วมมือ

การใช้อาคารจอดรถของโรงพยาบาลเป็นที่หลบภัยแนวตั้งมีข้อได้เปรียบเป็นพิเศษสำหรับผู้ป่วยติดเตียงและผู้สูงอายุ เพราะการนำผู้ป่วยออกจากแฟลตด้วยเรือแล้วส่งไปยังศูนย์พักพิงที่โรงเรียน จากนั้นจึงส่งต่อไปโรงพยาบาลอีกครั้งเมื่ออาการทรุด คือการเดินทางสามทอดในวันที่ทุกทอดยากลำบาก ขณะที่การนำผู้ป่วยไปยังอาคารจอดรถของโรงพยาบาลโดยตรง คือการเดินทางทอดเดียวไปยังจุดที่แพทย์อยู่ห่างเพียงลิฟต์ตัวเดียว

ห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่ก็มีข้อได้เปรียบคล้ายกันสำหรับครอบครัวทั่วไป เพราะมีน้ำ ห้องน้ำ ร้านอาหาร และพื้นที่ที่แยกครอบครัวออกจากกันได้ อาคารเหล่านี้เป็นของเอกชน แต่กฎหมายไม่ได้เป็นอุปสรรค เพราะพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ให้อำนาจผู้อำนวยการใช้อาคาร สถานที่ และยานพาหนะของเอกชนในเขตที่เกิดภัยได้เท่าที่จำเป็น และให้นำมาใช้ในเขตกรุงเทพมหานครด้วย (พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550, 2550, มาตรา 21 และ 37) สิ่งที่ยังไม่มีคือข้อตกลงล่วงหน้าว่าจะเปิดอาคารไหน เมื่อใด ใครรับผิดชอบความปลอดภัย และใครจ่ายค่าไฟ ซึ่งเป็นข้อตกลงที่ควรทำในวันที่ฟ้าใส ไม่ใช่ในคืนที่น้ำขึ้น

ช่องว่างของไทยไม่ใช่เรื่องทรัพยากร แต่คือบัญชีสองเล่ม

เมื่อหันกลับมามองกรุงเทพมหานครด้วยหลักเกณฑ์เดียวกัน การกล่าวว่ารัฐไม่มีทรัพยากรนั้นไม่ตรงกับข้อเท็จจริง กองทัพบกจัดหน่วยรับผิดชอบครบทั้ง 50 เขตพร้อมหมายเลขประสานงาน ผู้ให้บริการแอปพลิเคชันเรียกรถส่งมอบเรือให้กรุงเทพมหานคร แพลตฟอร์มส่งอาหารส่งมอบถุงยังชีพ มูลนิธิกู้ภัยส่งทีมสาธารณภัยและอาสาสมัครลงพื้นที่ กรุงเทพมหานครมีศูนย์บัญชาการของตนเองที่ประชุมทุกเช้า และรัฐบาลจัดตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารร่วมเพื่อให้การสื่อสารเป็นเอกภาพ ทุกฝ่ายทำงานหนัก และทุกฝ่ายประสานกัน

สิ่งที่ขาดจึงไม่ใช่เรือ ไม่ใช่กำลังพล และไม่ใช่ถุงยังชีพ แต่คือเอกสารสองเล่มที่ทุกฝ่ายใช้ร่วมกัน

• เล่มแรก คือ บัญชีความต้องการ หรือบัญชีตึก ที่ระบุรายอาคารรายชั้นว่าห้องไหนมีใคร ใครติดเตียง ใครใช้ออกซิเจน ใครฟอกไต ใครอยู่ลำพัง
• เล่มที่สอง คือบัญชีทรัพยากร ที่ระบุว่าเรือมีกี่ลำ อยู่ที่ไหน ใครขับ เครื่องกำเนิดไฟฟ้ามีกี่เครื่อง อาคารจอดรถแห่งใดเปิดรับได้กี่คน และรถพยาบาลว่างกี่คัน

เอกสารสองเล่มนี้ไม่ใช่ข้อเสนอใหม่ แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570 ระบุการจัดทำฐานข้อมูลบัญชีทรัพยากรและการวางระบบการจัดสรรทรัพยากรไว้เป็นงานเตรียมความพร้อมอยู่แล้ว และกำหนดให้ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีผู้อำนวยการกรุงเทพมหานครเป็นผู้บัญชาการ เป็นศูนย์กลางในการระดมสรรพกำลังและทรัพยากรจากทุกหน่วยงาน ทั้งฝ่ายพลเรือน ฝ่ายทหาร และองค์การสาธารณกุศล (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2565, น. 82, 104)

หลักนี้ฟังดูเป็นระบบราชการ แต่ความหมายที่แท้จริงเรียบง่ายมาก คือเรือทุกลำต้องรู้ว่าตัวเองอยู่ในบัญชีเล่มที่สอง และต้องออกไปตามชื่อในบัญชีเล่มที่หนึ่ง ไม่ใช่ตามภาพที่เห็นในสื่อ

เมื่อบัญชีสองเล่มนี้ไม่มี หรือมีแต่แยกกันอยู่คนละหน่วยงาน ปัญหาที่เรียกกันว่าเข้าไม่ถึงทรัพยากรก็ปรากฏขึ้นทั้งที่ทรัพยากรมีเหลือ เรือสิบลำที่ไม่มีบัญชีตึกจะแล่นไปยังจุดที่มองเห็นได้ง่ายที่สุด ถุงยังชีพห้าร้อยถุงที่ไม่มีรายชื่อจะไปกองที่จุดรับบริจาค อาสาสมัครที่ไม่มีภารกิจจะเลือกพื้นที่เอง อาคารจอดรถที่ไม่มีใครลงทะเบียนไว้จะว่างอยู่ตลอดเหตุการณ์ และผู้สูงอายุที่นั่งเงียบอยู่ชั้นห้าโดยไม่ได้โทรออกจะเป็นคนสุดท้ายที่มีใครพบ

ผลลัพธ์คือความช่วยเหลือกระจุกตัวในแนวราบ ขณะที่ความเดือดร้อนกระจุกตัวในแนวตั้ง และในทางกลับกัน เมื่อบัญชีสองเล่มนี้มีและอยู่ในมือผู้บัญชาการคนเดียว ปัญหาการเข้าไม่ถึงทรัพยากรก็หมดไปเกือบทั้งหมดโดยไม่ต้องซื้อเรือเพิ่มแม้แต่ลำเดียว เพราะสิ่งที่ขาดไม่เคยใช่ทรัพยากร แต่คือการรู้ว่าทรัพยากรอยู่ตรงไหนและต้องไปตรงไหน

ตามโครงสร้างความรับผิดชอบ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มาตรา 32 กำหนดให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้อำนวยการกรุงเทพมหานคร และมาตรา 36 ให้ผู้อำนวยการเขตเป็นผู้ช่วยผู้อำนวยการกรุงเทพมหานคร รับผิดชอบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตของตน (พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550, 2550) อำนาจสั่งการภัยพิบัติจึงอยู่ที่ท้องถิ่น แต่แฟลตการเคหะเป็นทรัพย์สินของการเคหะแห่งชาติ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ทะเบียนผู้อยู่อาศัยอยู่ในมือหน่วยงานหนึ่ง อำนาจตัดสินใจอยู่ในมืออีกหน่วยงานหนึ่ง และอาคารจอดรถอยู่ในมือเอกชนที่ไม่มีใครเคยขอ บัญชีทั้งสองเล่มจึงเป็นเอกสารที่ไม่มีใครเป็นเจ้าของอย่างชัดเจน และเอกสารที่ไม่มีเจ้าของมักไม่ถูกทำจนกว่าจะมีภัย

การที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับมอบหมายให้เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์หลัก จึงเป็นสิ่งถูกต้องตามหลักหนึ่งเหตุการณ์หนึ่งผู้บัญชาการ แต่การมีผู้บัญชาการคนเดียวจะมีความหมายก็ต่อเมื่อบัญชีทั้งสองเล่มอยู่บนโต๊ะเดียวกัน คำสั่งที่เป็นเอกภาพแต่ไม่มีบัญชี ก็ยังต้องเดินทางผ่านหลายมือกว่าจะถึงชั้นห้า

เคาะ ส่ง ต่อ แยก

การอพยพแนวตั้งในระยะที่น้ำยังไม่ลดมีลำดับการทำงานที่สรุปได้เป็นสี่ขั้น และลำดับนี้สำคัญกว่าปริมาณ

ขั้นแรก คือ เคาะ หมายถึงเคาะประตูทุกห้องเพื่อทำบัญชีตึก ไม่ใช่รอให้คนโทรออก เพราะคนที่เดือดร้อนที่สุดมักเป็นคนที่โทรออกไม่ได้ ผู้ที่ทำได้เร็วที่สุดคือสำนักงานเขตร่วมกับสำนักงานโครงการของการเคหะแห่งชาติและอาสาสมัครสาธารณสุข ซึ่งรู้จักคนในตึกอยู่แล้ว การเคาะครั้งแรกใช้เวลาไม่เกินหนึ่งวันต่ออาคาร และผลของมันคือเอกสารที่ทุกขั้นถัดไปต้องพึ่ง

ขั้นที่สอง คือ ส่ง หมายถึงส่งสิ่งที่จำเป็นขึ้นไปหาคน ไม่ใช่รอให้คนลงมารับ ทุกอาคารควรมีจุดรับของประจำตึกที่ชั้นล่างหรือชั้นที่น้ำไม่ถึง เรือหรือรถทหารรับภารกิจเป็นรายตึกตามบัญชี วิ่งเป็นรอบตามเวลา และมีคนของตึกรับของขึ้นไปตามรายชื่อ สิ่งที่ส่งควรเรียงตามความจำเป็นของคนบนตึก คือน้ำดื่ม ยาประจำตัว ไฟฉายและแบตเตอรี่สำรอง ก่อนอาหารแห้ง

ขั้นที่สาม คือ ต่อ หมายถึงต่อไฟฟ้าเฉพาะจุดด้วยเครื่องกำเนิดไฟฟ้าขนาดเล็กสำหรับปั๊มน้ำ ไฟทางเดิน และลิฟต์หนึ่งตัวถ้าทำได้ โดยไม่ต้องรอจ่ายไฟทั้งระบบ ซึ่งต้องรอน้ำลดและตรวจสอบความปลอดภัยก่อน นิวยอร์กสรุปว่าเครื่องกำเนิดไฟฟ้าคือสิ่งที่คืนชีวิตให้อาคารได้เร็วกว่าสิ่งอื่นใด และเป็นสิ่งที่เอกชนซึ่งมีเครื่องและมีช่างไฟฟ้าช่วยได้ตรงจุดกว่าถุงยังชีพ

ขั้นที่สี่ คือ แยก หมายถึงแยกเฉพาะคนที่อยู่ในตึกไม่ได้จริงออกไปยังที่ที่เหมาะกับเขา ผู้ป่วยที่ต้องใช้เครื่องมือแพทย์ไปยังอาคารจอดรถหรือพื้นที่ของโรงพยาบาลโดยตรง ครอบครัวที่มีเด็กเล็กไปยังที่หลบภัยแนวตั้งที่มีน้ำและห้องน้ำ ส่วนคนที่อยู่ได้ให้อยู่ต่อ การอพยพทั้งตึกไปยังศูนย์ที่รองรับไม่ไหวคือการย้ายปัญหาจากที่หนึ่งไปอีกที่หนึ่ง ไม่ใช่การแก้

สิ่งที่ทำได้ทันที เรียงตามคนที่จะทำ

ประการแรก คือสิ่งที่คนในแฟลตทำได้เอง และทำได้ตั้งแต่วันนี้ โดยไม่ต้องรอใคร แต่ละอาคารควรมีคนหนึ่งคนที่รู้ว่าชั้นไหนมีใครที่ออกจากห้องเองไม่ได้ อาจเป็นประธานอาคาร อาสาสมัครสาธารณสุข หรือเพียงคนที่อยู่มานานพอจะรู้จักเพื่อนบ้าน รายชื่อนี้ไม่ต้องเป็นทางการ เขียนลงกระดาษแล้วติดไว้ที่ชั้นล่างก็เพียงพอ เพราะสิ่งที่ทหารและเรืออาสาสมัครต้องการเมื่อมาถึงหน้าตึกไม่ใช่ถุงยังชีพเพิ่ม

แต่คือคำตอบว่าต้องขึ้นไปชั้นไหนก่อน ผู้ที่พอช่วยตัวเองได้ควรดูแลตัวเองและเพื่อนบ้านในชั้นเดียวกัน เพื่อให้ทรัพยากรที่มีจำกัดไปถึงคนที่ช่วยตัวเองไม่ได้เร็วที่สุด และในทางกลับกัน คนที่ติดอยู่ในห้องที่ไฟดับโดยมีผู้ป่วยติดเตียง ไม่ควรถูกคาดหวังให้ช่วยตัวเอง

ประการที่สอง คือสิ่งที่เอกชน มูลนิธิ และอาสาสมัครควรทำเพื่อให้ความช่วยเหลือถึงคนบนตึกโดยไม่ซ้ำซ้อน หลักคือเข้าบัญชีก่อนออกเรือ บริษัทที่มีเรือ รถยกสูง เครื่องกำเนิดไฟฟ้า ช่างไฟฟ้า หรืออาคารจอดรถหลายชั้น ควรแจ้งทรัพยากรของตนเข้าศูนย์บัญชาการของกรุงเทพมหานครเพื่อให้ถูกลงบัญชีทรัพยากร แล้วรับภารกิจเป็นรายตึกจากบัญชีความต้องการ วิธีนี้ทำให้เรือของบริษัทหนึ่งไม่ไปซ้ำกับเรือของมูลนิธิหนึ่งที่ตึกเดียวกัน และทำให้อาคารจอดรถของห้างซึ่งว่างอยู่ถูกใช้เป็นที่หลบภัยแนวตั้งได้จริง สำหรับผู้ที่อยากบริจาคสิ่งของ สิ่งที่มีค่าที่สุดสำหรับคนบนตึกไม่ใช่อาหารแห้ง แต่คือน้ำดื่ม ยาประจำตัว ไฟฉาย แบตเตอรี่สำรอง และเครื่องกำเนิดไฟฟ้าขนาดเล็ก

วิธีนี้ไม่ใช่การขอให้เอกชนยอมอยู่ใต้ราชการ แต่คือสิ่งที่กฎหมายออกแบบไว้ เพราะพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ให้ผู้อำนวยการมีอำนาจมอบหมายภารกิจและจัดสถานที่ให้องค์การสาธารณกุศลและบุคคลที่เข้ามาช่วยเหลือ และให้แจ้งแนวทางปฏิบัติตามแผนและวิธีการประสานงานให้ผู้ที่มาช่วยทราบ (พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550, 2550, มาตรา 42)

การช่วยที่ถูกต้องที่สุดในการอพยพแนวตั้งจึงไม่ใช่การไปให้ถึงก่อนใคร แต่คือการไปให้ถึงคนที่ยังไม่มีใครไปถึง ซึ่งรู้ได้จากบัญชีเท่านั้น

ประการที่สาม คือสิ่งที่หน่วยงานควรเติมเข้าไปในระบบที่มีอยู่ ในระยะเร่งด่วน ศูนย์บัญชาการของกรุงเทพมหานครควรกำหนดให้การอพยพแนวตั้งเป็นภารกิจเฉพาะที่มีผู้รับผิดชอบชัดเจน มีบัญชีตึกและบัญชีทรัพยากรอยู่บนโต๊ะเดียวกัน และจ่ายภารกิจให้ทหาร เรือเอกชน และมูลนิธิจากบัญชีนั้นตามขั้นเคาะ ส่ง ต่อ แยก ในระยะหลังน้ำลด โครงการที่อยู่อาศัยขนาดใหญ่ทุกแห่งควรมีแผนภัยพิบัติระดับอาคาร มีผู้ประสานงานประจำอาคาร มีทะเบียนกลุ่มเปราะบางที่ปรับปรุงทุกหกเดือน และมีข้อตกลงล่วงหน้าระหว่างการเคหะแห่งชาติ สำนักงานเขต การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง และศูนย์บริการสาธารณสุข ว่าเมื่อเกิดเหตุใครทำอะไรกับตึกไหน

ขณะเดียวกัน กรุงเทพมหานครควรสำรวจและทำข้อตกลงกับโรงพยาบาล ห้างสรรพสินค้า และเจ้าของอาคารจอดรถหลายชั้นในทุกเขต เพื่อขึ้นทะเบียนเป็นที่หลบภัยแนวตั้งที่เปิดได้ทันทีเมื่อผู้บัญชาการเหตุการณ์สั่ง ส่วนในระยะยาว การเคหะแห่งชาติควรทยอยย้ายระบบไฟฟ้า หม้อแปลง และปั๊มน้ำของโครงการในพื้นที่เสี่ยงขึ้นเหนือระดับน้ำท่วมที่คาดการณ์ และติดตั้งเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรองอย่างน้อยพอสำหรับลิฟต์หนึ่งตัว ปั๊มน้ำ และไฟทางเดิน

ข้อเสนอทั้งสามประการมีลักษณะร่วมกันอย่างหนึ่ง คือไม่มีข้อใดต้องรองบประมาณก้อนใหม่ ประการแรกใช้กระดาษหนึ่งแผ่น ประการที่สองใช้เรือ เครื่องกำเนิดไฟฟ้า และอาคารจอดรถที่เอกชนมีอยู่แล้ว ประการที่สามใช้อำนาจสั่งการที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับมอบหมาย สิ่งที่ต้องเปลี่ยนไม่ใช่ทรัพยากร แต่คือการยอมรับว่าเมืองที่คนอยู่แนวตั้ง ต้องช่วยกันในแนวตั้งด้วย

เมืองที่คนอยู่บนชั้นห้าขึ้นไป

น้ำท่วมครั้งนี้เป็นน้ำฝนในเมือง ไม่ใช่น้ำเหนือหลากแบบปี 2554 เขื่อนหลักยังรับน้ำได้ และน้ำจะลดในไม่กี่วัน แต่สิ่งที่มันเปิดเผยจะอยู่ต่อไปนานกว่านั้น กรุงเทพมหานครกำลังกลายเป็นเมืองแนวตั้งมากขึ้นทุกปี แฟลตการเคหะ อาคารชุด และหอพักคือบ้านของแรงงานและผู้มีรายได้น้อยที่เข้ามาสร้างเมืองนี้

ขณะที่ฝนที่ตกหนักในเวลาสั้นกำลังกลายเป็นเรื่องปกติของภูมิอากาศเมือง เมืองแบบนี้จะเจอน้ำท่วมแบบนี้อีก และคนบนตึกจะเป็นคนกลุ่มเดิมที่ถูกพบเป็นกลุ่มสุดท้าย เว้นแต่จะมีใครรู้ล่วงหน้าว่าเขาอยู่ตรงนั้น ผู้สูงอายุที่นั่งอยู่ในความมืดบนชั้นห้าของเคหะชุมชนคลองจั่นไม่ได้ต้องการเรือลำใหญ่ขึ้น หรือศูนย์พักพิงเพิ่มขึ้น เขาต้องการให้ใครสักคนรู้ว่าเขาอยู่ห้องไหน และเดินขึ้นไปหา

เรารู้วิธีหนีน้ำขึ้นข้างบนมาตลอด สิ่งที่เมืองยังไม่รู้คือวิธีตามขึ้นไปให้ทัน

อ้างอิง

• กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2565). แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570. กระทรวงมหาดไทย.
• พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550. (2550, 7 กันยายน). ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 124 (ตอนที่ 52 ก), หน้า 1–23.
• Federal Emergency Management Agency. (2019). Guidelines for design of structures for vertical evacuation from tsunamis (3rd ed., FEMA P-646). U.S. Department of Homeland Security.
• New York City Housing Authority. (2021). Flood resilience at NYCHA: Memorializing lessons learned through the Hurricane Sandy Disaster Recovery Program. City of New York.
• Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., & Davis, I. (2004). At risk: Natural hazards, people’s vulnerability and disasters (2nd ed.). Routledge.