ปฏิรูปกฎหมาย คืนสิทธิที่อยู่อาศัยให้คนจนเมือง

เนื่องจากวิกฤตความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อยและกลุ่มเปราะบางนั้น รัฐมักมองเป็นการสงเคราะห์ และการช่วยเหลือเฉพาะหน้า จึงทำให้การแก้ไขปัญหาไม่ยั่งยืน ไม่รอบด้าน

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่กำหนดให้สิทธิที่อยู่อาศัยของประชาชน เป็นเรื่องที่รัฐต้องสงเคราะห์ให้ผู้ยากไร้และผู้ที่ไร้ที่อยู่อาศัย ตามมาตรา 71 และ 55 มากกว่าจะมองว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานและสิทธิมนุษยชน

ทั้ง ๆ ที่ปัญหานี้เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างและสิทธิขั้นพื้นฐาน ทั้งการจัดการ งบประมาณ นโยบายพัฒนาเมือง ไปจนถึงกลไกตลาดอสังหาริมทรัพย์  ที่ทิ้งผู้มีรายได้น้อยไว้ข้างหลัง บีบให้คนต้องอพยพออกจากเมืองไปจนถึงไล่รื้อที่ดิน

เครือข่ายองค์กรชุมชน นักวิชาการ และคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน สิทธิ เสรีภาพ และการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา ไปจนถึงกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ จึงร่วมระดมข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและหาทางออกร่วมกันเพื่อแก้ไขปัญหาการเข้าไม่ถึงสิทธิที่อยู่อาศัย ในงาน “Policy Forum : Unlock เมืองเหลื่อมล้ำ คืนสิทธิที่อยู่อาศัยคนจนเมือง” ที่สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) เมื่อวันที่ 18 ส.ค. 69

ทิศทางในการออกแบบนโยบายนั้น สมสุข บุญญะบัญชา ที่ปรึกษาคณะกรรมการสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน กล่าวว่า ต้องให้คนจนเมืองมีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบาย เพราะเป็นเจ้าของปัญหา

ทั้งนี้ สิทธิที่อยู่อาศัยที่มั่นคง ถือเป็นจุดเริ่มต้นขอองสิทธิต่าง ๆ เป็นความจำเป็นและพื้นฐานชีวิตและครอบครัว  รับรองการมีอยู่และการเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนและท้องถิ่น เข้าถึงบริการของรัฐได้อย่างมีศักดิ์ศรี

ปฏิรูปกฎหมายที่ดินและแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐ ข้อเสนอภาคประชาสังคม

นพพรรณ พรหมศรี เลขาธิการมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย กล่าวถึงนโยบายพยายามแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยที่ผ่านมาว่า ยังคงเป็นการแก้ปัญหาแบบตั้งรับและแยกส่วน นอกจากนี้โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ โดยไม่มีมาตรการรองรับและเยียวยาด้านที่อยู่อาศัยอย่างเป็นธรรม ยิ่งเพิ่มคนจนเมืองและปัญหาคนไร้บ้านให้ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น เท่ากับว่ารัฐเอง นอกจากไม่แก้ปัญหาอย่างจริงจังแล้ว ยังเป็นผู้ผลิตคนไร้บ้านรายใหม่เพิ่มขึ้นด้วย

เห็นได้จากโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็น EEC รถไฟความเร็วสูง รถไฟทางคู่ หรือ ร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาพื้นที่ในและโดยรอบโครงสร้างพื้นฐานทางราง (ร่าง พ.ร.บ. TOD) ที่เร่งขับไล่เบียดขับชุมชนดั้งเดิมออกจากพื้นที่เมือง ตัดขาดความสัมพันธ์และกลไกการพึ่งพาอาศัยกันในชุมชน

มากไปกว่านั้น วิกฤตที่อยู่อาศัยในปัจจุบันได้ขยายวงกว้างจนไม่ได้จำกัดอยู่เพียงกลุ่มคนจนดั้งเดิมอีกต่อไป แต่ลามไปถึงกลุ่มคนทำงานรุ่นใหม่และกลุ่มแรงงานรับจ้างทั่วไป เนื่องจากโครงสร้างค่าครองชีพและราคาสินค้าอุปโภคบริโภคพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง สวนทางกับรายได้ที่หยุดนิ่งหรือสูญหายจากการตกงาน

ภาระค่าใช้จ่ายหลักของคนเมืองตกอยู่ที่ค่าที่อยู่อาศัยและค่าเดินทาง เมื่อรายได้ไม่เพียงพอ ทางออกสุดท้ายของคนเมืองจึงกลายเป็นการลดระดับคุณภาพชีวิตลงไปเรื่อยๆ จากการเช่าห้องราคาถูก ขยับลงไปสู่ห้องเช่าที่สภาพแวดล้อมแย่ลง และท้ายที่สุดคือการกลายเป็นคนไร้บ้านที่หมดสิ้นความหวัง

แต่สิ่งที่ตอกย้ำความล้มเหลวมากที่สุดคือภาครัฐไม่เคยตระหนักว่าสถานการณ์นี้คือวิกฤต ส่งผลให้ไม่มีนโยบายรองรับอย่างจริงจัง ซ้ำร้ายยังตัดงบประมาณสนับสนุน เช่น โครงการช่วยสมทบค่าเช่าห้องของกลุ่มคนไร้บ้าน ในเมื่อไม่สามารถหวังพึ่งพากลไกรัฐได้ ภาคประชาสังคม เครือข่ายชุมชน และองค์กรพัฒนาเอกชน จึงจำเป็นต้องรวมตัวกันเพื่อต่อรอง เช่าที่ดิน พัฒนารูปแบบที่อยู่อาศัย และคิดค้นนวัตกรรมเชิงนโยบายเพื่อฝ่าวิกฤตนี้ด้วยศักยภาพของตนเอง

เช่นเดียวกับ เฉลิมศรี ระดากูล  รักษาการแทนผู้อำนวยการสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ในฐานะหน่วยงานรัฐที่มีบทบาทประสานงานและขับเคลื่อนโครงการบ้านมั่นคง ยอมรับว่าสถานการณ์ที่อยู่อาศัยของคนจนเมืองในปัจจุบันเข้าขั้นวิกฤตและมีความซับซ้อนสูง

เนื่องจากที่ดินในเมืองมีมูลค่าทางเศรษฐกิจพุ่งสูงขึ้น ทำให้เกิดการแย่งชิงพื้นที่ระหว่างทุน รัฐ และชุมชน อย่างไรก็ตาม พอช. มองเห็นทางออกผ่านโมเดลความร่วมมือที่ชุมชนลุกขึ้นมาจัดการตนเอง โดยภาครัฐต้องทำหน้าที่เป็น “ผู้หนุนเสริม” ไม่ใช่ผู้ชี้นำ

ข้อเสนอเชิงยุทธศาสตร์คือการปฏิรูปกฎหมายที่ดินและแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐ (เช่น ที่ดินราชพัสดุ ที่ดินรถไฟ หรือที่ดินทรัพย์สินฯ) โดยเปลี่ยนดัชนีชี้วัดจากการมอง “มูลค่าเป็นตัวเงิน (Commercial Value)” มาเป็นการมอง “มูลค่าทางสังคม (Social Value)” เพื่อแบ่งปันที่ดินเหล่านั้นมาทำเป็นที่อยู่อาศัยราคาประหยัดสำหรับผู้มีรายได้น้อย

ถ้าเรายังวัดความคุ้มค่าของการใช้ที่ดินในเมืองด้วยมูลค่าทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว คนจนจะไม่มีวันมีที่อยู่อาศัยในเมืองได้เลย หน่วยงานรัฐเจ้าของที่ดินต้องเปลี่ยนวิธีคิด หันมามองประโยชน์เชิงสังคมและการพัฒนาคุณภาพชีวิตคนเป็นหลัก

“พ.ร.บ. พัฒนาที่อยู่อาศัย” ข้อเสนอจากภาครัฐ

ทางด้าน นรเศรษฐ์ ปรัชญากร ประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพ และการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา ได้ชวนให้คิดถึงการใช้ชีวิตในกรุงเทพ ว่าหากมีรายได้ 15,000 บาท ต่อเดือน จะใช้ชีวิตอย่างไร เพราะค่าเช่าบ้านก็ประมาณ 4,000 – 5,000 บาทต่อเดือน ค่าเดินทางราว ๆ  2,000 – 3,000 บาท ขณะเดียวกันค่าครองชีพก็แพงขึ้นเรื่อย ๆ จึงยากที่จะทำให้คนรายได้น้อยใช้ชีวิตในกรุงเทพได้ หรือมีที่อยู่อาศัยในเมืองได้ ทำให้ต้องย้ายไปอยู่นอกเมือง

และยิ่งเมืองเติบโตมากขึ้น มีสิ่งปลูกสร้าง มีรถไฟฟ้า ค่าที่อยู่อาศัยก็ยิ่งแพงขึ้น ค่าครองชีพในพื้นที่ก็แพงขึ้น จากที่เคยมีชีวิตอยู่ในเมืองก็ถูกผลักออกจากเมืองไกลออกไปเรื่อย ๆ  ยิ่งเพิ่มเวลาและค่าใช้จ่าย ในการเดินทางเข้าเมืองเพื่อมาทำมาหากิน

ทั้งๆที่กลุ่มคนกลุ่มนี้ทำให้เมืองขับเคลื่อน หลายคนเป็นแม่บ้าน ไรเดอร์ พ่อค้าแม่ขาย พนักงานบริการอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ซึ่งต้องเดินทางไกล ออกจากบ้านก่อน เดินทางไกลกว่า เพื่อให้คนในเมืองเพื่อให้คนในเมืองสะดวกสบาย

นรเศรษฐ ปรัชญากร ยังชวนให้พิจารณาประเด็นสิทธิที่อยู่อาศัย ว่าไม่ใช่การมองเฉพาะเรื่องการมีบ้าน-ไม่มีบ้าน แต่ต้องคำนึงถึงการอยู่อาศัยอย่างมีคุณภาพ ดังนั้นทางด้าน กมธ. จึงได้เสนอให้ที่ดินของหน่วยงานภาครัฐนำพื้นที่ของตน ทำการเคหะเพื่อให้คนในเมืองสามารถเช่าอยู่ได้ในราคาที่เข้าถึงได้

ทางด้าน พิจิตรกฤต พยัคโส ผู้อำนวยการสำนักพัฒนาที่อยู่อาศัย กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีเป็นจังหวัดที่มีชุมชนแออัดมากกว่า 2,000 แห่ง โดยมีประชากรในชุมชนแออัดกว่า 2 ล้านคนชี้ว่า กทม. ไม่ได้มองปัญหาคนจนเมืองเป็นเพียงเรื่องของชุมชนแออัดแบบเดิม แต่ครอบคลุมถึงกลุ่มแรงงาน ผู้มีรายได้น้อย และคนรุ่นใหม่ที่เข้ามาขับเคลื่อนเศรษฐกิจเมืองหลวง

เช่นในกรุงเทพเอง ผู้ประกอบอาชีพครูในโรงเรียนในเมืองก็กำลังเผชิญปัญหาที่อยู่อาศัย เพราะแบกรับค่าเช่าที่ไม่ไหว ซึ่งเป็นอีกนโยบายหนึ่งของกทม. ที่พยายามแก้ไขปัญหาครูอาจารย์ ที่รายได้น้อย แต่ค่าเช่าที่อยู่อาศัยสูง

นอกจากนี้ กทม. ยังปรับยุทธศาสตร์จากการเป็นผู้กำกับดูแลมาเป็นผู้สนับสนุนเชิงรุก โดยการสำรวจพื้นที่ว่าง อาคารร้าง หรือทรัพย์สินของ กทม. เพื่อนำมาพัฒนาเป็นที่อยู่อาศัยชั่วคราวและบ้านเช่าราคาประหยัด (Affordable Housing) พร้อมทั้งผลักดันการปรับปรุงเทศบัญญัติและผังเมืองรวม เพื่อเปิดช่องให้เกิดการจัดสรรสิทธิการใช้ที่ดินและพัฒนาที่อยู่อาศัยที่คนจนเมืองสามารถจ่ายได้จริงในทำเลที่ใกล้แหล่งงาน

วีระศักดิ์ วิจิตร์แสงศรี ประธานคณะอนุกรรมธิการสิทธิมนุษยชนฯ วุฒิสภา ได้เสนอรายงานการศึกษา “แนวทางการพัฒนานโยบายที่อยู่อาศัยคนจนเมือง” ว่า

ปัญหาที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง ไม่ใช่เพียงปัญหาความขาดแคลนรายบุคคล แต่เป็นปัญหาเชิงที่เกิดจากระบบโครงสร้างการจัดการและการบริหารระบบ ทั้งในมิติด้านกฎหมาย งบประมาณ กลไกตลาดอสังหาริมทรัพย์ และข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญ

ปัจจุบัน ประเทศไทยมีครัวเรือนที่ยังไม่มีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเองประมาณ 6–7 ล้านครัวเรือน ตามข้อมูล พม. และ การเคหะแห่งชาติ ปี 68 มีผู้ไร้ที่อยู่อาศัยราว 5.9 ล้านคน เป็นกลุ่มคนไร้บ้านและผู้สุ่มเสี่ยงหลุดออกจาก ระบบที่อยู่อาศัยซึ่งมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

กลไกภาครัฐจากอดีตจนถึงปัจจุบันยังคงเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้างอย่างรุนแรง อาทิ การเคหะ แห่งชาติซึ่งแบกรับภาระขาดทุนสะสมสูงถึงประมาณ 9 หมื่นล้านบาท ขณะที่สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ต้องเผชิญกับการถูกตัดลดงบประมาณในปี 70 ลงจาก 1,800 ล้านบาท เหลือเพียงประมาณ 1,300 ล้านบาทในปีนี้

งบประมาณที่ลดลงส่งผลให้เป้าหมายการพัฒนาบ้านมั่นคงปรับลดลงจาก 3,300 กว่าเรือน เหลือเพียงราว 2,400 เรือนต่อปี ซึ่งจากรายงานประเมินของ PBO อัตราการดำเนินงานในปัจจุบันอาจต้องใช้เวลานานถึง 150–200 ปี จึงจะสามารถแก้ไขปัญหาให้แก่คนจนไร้บ้านทุกคนได้สำเร็จ

สาเหตุสำคัญเกิดจากการเปลี่ยนแปลงบริบทเมือง ที่ดินกลายเป็นสินค้าเพื่อการเก็งกำไร นโยบายการ พัฒนาเมืองและการขนส่งมวลชนทางราง (TOD) ที่เบียดขับคนจนเมืองออกไปอยู่นอกพื้นที่ ประกอบกับกรอบ กฎหมายและรัฐธรรมนูญ มาตรา 55 และ 71 ที่ยังติดอยู่ในโหมด “รัฐสงเคราะห์”

ทางออกก็คือรัฐต้องเร่งปรับเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบรรจุ “สิทธิในการมีที่อยู่อาศัยอย่างเพียงพอและมั่นคง” เป็น สิทธิขั้นพื้นฐาน พร้อมทั้งผลักดันให้เกิดร่าง “พ.ร.บ. พัฒนาที่อยู่อาศัย” รวมถึงการปรับเกณฑ์สินเชื่อทางการเงิน และการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรม

สิทธิในที่อยู่อาศัยที่เพียงพอ คือ สิทธิมนุษยชน

ทั้งนี้ สิทธิในที่อยู่อาศัยที่เพียงพอ (Right to Adequate Housing) ถือเป็นอีกสิทธิมนุษยชนสากล ที่ได้รับการรับรองไว้ในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (UDHR) โดยระบุไว้ในมาตรา 25 ที่ทุกคนย่อมมีสิทธิในการอาศัยอยู่ในบ้านหรือชุมชนอย่างปลอดภัย มั่นคง และมีศักดิ์ศรี

ดังนั้นที่อยู่อาศัยที่เพียงพอไม่ใช่แค่คุ้มแดดคุ้มฝน แต่ต้องประกอบไปด้วย

• ความมั่นคงในการครอบครอง: มีกฎหมายคุ้มครอง ไม่ให้ถูกไล่รื้อ หรือขับไล่ออกจากที่อยู่อาศัยโดยไม่เป็นธรรม
• ความพร้อมของบริการพื้นฐาน: มีน้ำดื่มสะอาด ไฟฟ้า ระบบระบายน้ำ มีความปลอดภัย และห้องน้ำที่ถูกสุขลักษณะ
• ภาระค่าใช้จ่าย: ค่าเช่าหรือค่าใช้จ่ายในการซ่อมแซมต้องไม่สูงเกินไปจนกระทบต่อการดำรงชีวิตหรือปัจจัยในการดำรงชีวิตอื่น ๆ
• ความเหมาะสมต่อการอยู่อาศัย: โครงสร้างแข็งแรง ปลอดภัยจากภัยธรรมชาติ และไม่แออัดจนเกินไป
• การเข้าถึงได้: กลุ่มเปราะบาง ผู้สูงอายุ หรือคนพิการต้องสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้สอดคล้องกับเงื่อนไขในการดำรงชีวิต และเป็นธรรม
• สถานที่ตั้ง: ใกล้แหล่งประกอบอาชีพ ใกล้ที่ทำงาน สถานศึกษา โรงพยาบาล และเดินทางสะดวกปลอดภัย
• ความเหมาะสมทางวัฒนธรรม: การออกแบบและสภาพแวดล้อมเคารพวิถีชีวิตและอัตลักษณ์ของผู้อยู่อาศัย

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• สิทธิมนุษยชน ‘คนจนเมือง’ ความท้าทายของนโยบายเมือง
• เฉดที่แตกต่างของ “เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง”
• Policy Forum : Unlock เมืองเหลื่อมล้ำ คืนสิทธิที่อยู่อาศัยคนจนเมือง