ส่องมาตรการโลก รับมือ “สังคมสูงวัย”

สัญญาณเตือนดังขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อจำนวนเด็กเกิดใหม่ลดลงอย่างต่อเนื่อง  ขณะที่อัตราการเสียชีวิตของผู้สูงอายุลดลง ทำให้ในอีก 5-10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจะเผชิญกับ “สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอด”

ปรากฏการณ์นี้ไม่ใช่แค่เรื่องของตัวเลขของผู้สูงอายุที่มากขึ้น แต่หมายถึงความท้าทายครั้งใหญ่ต่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และสังคม เพราะเมื่อวัยแรงงานลดลง นั่นหมายความว่าโอกาสในการพัฒนาประเทศจะลดน้อยถอยลงตามมาด้วย

การเตรียมความพร้อมรับมือจึงจำเป็น ทว่านโยบายรับมือสังคมสูงวัยที่ผ่านมา ส่วนใหญ่มุ่งเน้นเพียงการ “สงเคราะห์” หรือ “การจัดสรรให้เท่าเทียม” ซึ่งอาจไม่เพียงพอที่จะต้านทานคลื่นแห่งความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ครั้งนี้

Policy Watch พูดคุยกับ ผศ.ศุภชัย ศรีสุชาติ รักษาการแทนในตำแหน่งคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ที่จะมาฉายภาพการรับมือสังคมสูงวัยของต่างประเทศ ให้เราทุกคนมองเห็น “เส้นทาง” และร่วมกันวาด “แผนที่นำทาง” พาประเทศไทยฝ่าวิกฤตสังคมสูงวัยนี้ไปให้ได้

หลังอายุ 60 ชีวิตคนเราไม่เท่ากัน

ใครว่าหลังอายุ 60 ปี ชีวิตบั้นปลายคนเราจะเหมือนกัน  ความจริงแล้วผู้สูงอายุในสังคมไทยมีความหลากหลาย และสิทธิประโยชน์ที่ได้รับก็แตกต่างกันอย่างชัดเจน

ข้าราชการบำนาญ

• สิทธิการรักษาพยาบาล (รวม บิดามารดา คู่สมรส บุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ)
• เงินก้อนจาก “กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ” ประมาณ 1 ล้านบาท
• บำนาญ จะได้รับประมาณ 70% ของเงินเดือนเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย แต่ถ้ารับบำเหน็จสิทธิด้านสุขภาพจะหายไป
• บำเหน็จตกทอด 30 เท่าของเงินเดือน กรณีที่เสียชีวิต

ระบบประกันสังคม

• เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ประมาณ 600 บาทต่อเดือน ปรับขึ้นตามอายุจนถึง 1,000 บาท (มีแนวคิดที่จะปรับเพิ่มเป็นขั้นบันได เริ่มที่ 700 บาท ไปจนถึง 1,250 บาท)
• สิทธิประโยชน์ ชราภาพ ประมาณ 3,000 บาท
  • กรณีเลือกจ่ายเป็นเงินบำนาญชราภาพ : อัตราเริ่มต้นคือ 20% ของค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย (สำหรับมาตรา 33 ค่าจ้างเฉลี่ยคิดจากฐานค่าจ้างจริงแต่ไม่เกิน 15,000 บาท ส่วนมาตรา 39 ใช้ฐานค่าจ้างคงที่ 4,800 บาท) หากจ่ายเงินสมทบเกิน 180 เดือน จะมีการปรับเพิ่มบำนาญอีก 5% ต่อการจ่ายสมทบทุก 12 เดือนที่เกินมา
  • กรณีเลือกจ่ายเป็นเงินบำเหน็จชราภาพ : จะได้รับเป็นเงินก้อนเดียว แต่หากจ่ายเงินสมทบไม่ครบ 12 เดือน จะได้รับเฉพาะส่วนของผู้ประกันตน และ ถ้าจ่ายเงินสมทบตั้งแต่ 12 เดือนขึ้นไป แต่ไม่ครบ 18 เดือน จะได้รับทั้งส่วนของผู้ประกันตน นายจ้าง (สำหรับมาตรา 33) และผลประโยชน์ตอบแทน
• การเข้าถึงการรักษาพยาบาล สปสช.
• เงิน จากกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Provident fund) ซึ่งไม่ได้เป็นภาคบังคับ และค่าชดเชย
• การเลิกจ้าง ทำงาน 20 ปี ได้รับค่าชดเชยเท่ากับค่าจ้างอัตราสุดท้าย 400 วัน

 แรงงานนอกระบบ

• เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ประมาณ 600 บาทต่อเดือน ปรับขึ้นตามอายุจนถึง 1,000 บาท (มีแนวคิดที่จะปรับเพิ่มเป็นขั้นบันได เริ่มที่ 700 บาท ไปจนถึง 1,250 บาท)
• การเข้าถึงการรักษาพยาบาล สปสช.
• กองทุนประกันสังคมตามมาตรา 40 และกองทุนการออมแห่งชาติ (ไม่ได้เป็นภาคบังคับ)
• หวยบำนาญ

ดังนั้นแล้วการที่รัฐใช้นโยบายแบบสงเคราะห์ หรือจัดสรรให้เท่าเทียมกัน  “ผศ.ศุภชัย” มองว่าอาจไม่ใช่นโยบายที่ถูกต้องทั้งหมด เพราะคนในแต่ละกลุ่มมีตาข่ายรองรับทางสังคมที่ไม่เท่ากัน อย่าง “ข้าราชการ” อาจไม่จำเป็นต้องทำงาน แต่ก็สามารถอยู่ได้

ขณะที่ “พนักงานเกษียณในระบบประกันสังคม” แม้จะได้รับสิทธิโยชน์น้อยกว่าข้าราชการ แต่ยังมีแต้มต่อจากความรู้และทักษะที่องค์กรเคยสนับสนุนให้ไปเรียน ส่งผลให้พวกเขามีโอกาสสร้างรายได้ในชีวิตบั้นปลายได้ดีกว่า

ส่วน “แรงงานนอกระบบ” แม้จะทำงานได้ตลอดชีวิต แต่หากขาดการวางแผนที่ดี ชีวิตหลัง 60 ปีก็อาจเผชิญความยากลำบากได้ เพราะแทบจะไม่มีเบาะรองรับใด ๆ สำหรับคนกลุ่มนี้

“จ้างงานผู้สูงอายุ” ทางรอดที่ยังไปไม่ถึง

“การจ้างงานผู้สูงอายุ” จึงไม่ใช่แค่ทางเลือกที่ควรจะทำ หากแต่เป็นทางรอดที่จะช่วยให้ประเทศไทยก้าวข้ามวิกฤตสังคมสูงวัย และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างยั่งยืน

ในวันนี้แม้กฎหมายจะเปิดทาง แต่ในความเป็นจริง กลับมีเพียงไม่กี่คนที่ยังโลดแล่นอยู่ในตลาดแรงงาน อย่างไรก็ตามเราไม่ได้เผชิญกับความท้าทายนี้เพียงลำพัง ทั่วโลกก็กำลังอยู่ในสถานการณ์ที่คล้ายคลึงกัน

โดยสาเหตุสำคัญที่หลายองค์กรทั่วโลกลังเลที่จะจ้างงานผู้สูงอายุ ได้แก่

• ผลิตภาพการผลิตของแรงงานผู้สูงอายุ กลัวผู้สูงอายุทำงานได้ไม่เท่าคนหนุ่มสาว
• ทัศนคติในแง่ลบของนายจ้างต่อการปรับตัวของแรงงานผู้สูงอายุ
• การเลือกปฏิบัติด้านอายุ เช่น การเลือกจ้างคนรุ่นใหม่ ทั้งที่งานนั้นผู้สูงอายุสามารถทำได้
• กังวลต่อการขาดความพร้อมด้านเทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่รวดเร็ว อาจทำให้ทักษะของผู้สูงอายุบางส่วนไม่สอดคล้องกับความต้องการของตลาด

กลยุทธ์ทั่วโลก แก้เกม “จ้างงานผู้สูงอายุ”

ประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ต่างออกมาตรการเพื่อแก้เกมปัญหาการจ้างงาน และมีแนวทางที่สนใจ ดังนี้

• มาตรการต่อต้านการเลือกปฏิบัติ : การบังคับใช้กฎหมาย ในการ “กำหนดสัดส่วนในการเติมผู้สูงอายุ” ในแต่ละองค์กร
• มาตรการด้านค่าจ้าง : การจัดโครงสร้างค่าจ้างตามอายุใหม่ คือจ่ายตามโครงสร้าง ส่งผลให้อุปสงค์แรงงานสูงวัยเพิ่มขึ้น ขณะที่ประเทศไทยส่วนใหญ่ยังใช้ “ค่าจ้างขั้นต่ำ”
• มาตรการบริหารจัดการเชิงรุก : นโยบายด้านการบริหารจัดการด้านอายุเชิงรุก ช่วยให้แรงงานสูงวัยมีประสิทธิภาพการผลิต และส่งเสริมการจ้างงานต่อ
• มาตรการด้านเงินอุดหนุน :
  • เงินอุดหนุนช่วยเหลือค่าจ้าง สามารถส่งเสริมการจ้างงานใหม่แก่แรงงานที่ไม่มีงานทำ หากมีการกำหนดเป้าหมายที่ดี และดำเนินการอย่างรอบคอบ
  • เงินอุดหนุนเพื่อช่วยเหลือผู้ว่างงานที่มีอายุมากเริ่มต้นทำธุรกิจ
  • การเพิ่มเงินพิเศษ เพื่อให้ผู้สูงอายุยังคงทำงานต่อ
• การปฏิรูปเงินบำนาญ นับเป็นโยบายสำคัญที่ส่งเสริมให้ช่วงชีวิตการทำงานยาวนานขึ้น การจำกัดการเกษียณอายุก่อนวัย การเพิ่มอายุที่ได้รับเงินบำนาญ และการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรายได้และเงินบำนาญ
• ความยืดหยุ่นของงานพาร์ทไทม์และการรับเงินบำนาญร่วม สามารถส่งเสริมให้อายุการทำงานมากขึ้น

สำหรับประเทศไทยยังใช้มาตรการให้เงินอุดหนุนด้านภาษี คือให้ลดหย่อนภาษีนิติบุคคลในกลุ่มผู้สูงอายุเงินเดือนไม่เกิน 15,000 บาท และให้ใช้ได้ไม่เกิน 10% ของจำนวนแรงงาน ซึ่งยังไม่ค่อยจูงใจมากนัก แถมเงื่อนไขเยอะ หลายบริษัทจึงไม่ค่อยอยากขยับ

• มาตรการส่งเสริมการทำงานตลอดชีวิต:
  • การส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการฝึกอบรมของแรงงานตลอดชีวิตการทำงาน
  • ให้ความช่วยเหลือด้านการจ้างานที่มีประสิทธิภาพแก่ผู้ที่กำลังทำงานโดยไม่คำนึงถึงอายุ
  • ปรับปรุงสภาพการทำงานผ่านกลยุทธ์ที่เพิ่มคุณภาพของงานสำหรับแรงงานทุกช่วงอายุ
  • การสร้างความมั่นใจว่าแรงงานสูงวัยจะยังคงได้รับการจ้างงาน และผลิตภาพการผลิตตาม แนวทางวงจรชีวิตเพื่อป้องกันไม่ให้ทักษะที่มีอยู่ล้าสมัย และลดช่องว่างความสามารถด้านเทคโนโลยีระหว่างวัย
  • การเรียนรู้ของใหญ่เป็นสิ่งสำคัญในการปรับปรุง และพัฒนาทักษะใหม่ ๆ
  • การพัฒนาทักษะแรงงานสูงวัยด้าน ICT เพื่อพัฒนาทักษะติจิทัล และเตรียมความพร้อมแรงงานสูงวัยสู่การทำงานรูปแบบใหม่ ๆ
  • การระบุความต้องการในการฝึกอบรม และการรับรองทักษะมีความสำคัญอย่างมากสำหรับแรงงานสูงอายุ
  • ส่งเสริมการเริ่มต้นชีวิตการทำงานที่ดีเพื่อเพิ่มระดับการจ้างงาน
  • การปรับสภาพแวดล้อมในการทำงาน
  • การผสมผสานนโยบายสูงวัยอย่างมีสุขภาพดีเข้ากับภาคส่วนที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ
• มาตรการ Active Labour Market Policies (ALMPs) : การขยายอายุการทำงาน โดยช่วยเหลือให้ผู้สูงอายุสามารถย้ายงานหรือทำงานได้อย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตามนโยบายนี้มีประสิทธิภาพสำหรับคนบางกลุ่มและบางบริษัทเท่านั้น และต้องจัดสรรเงินทุนสำหรับ ALMPs เพื่อให้การแทรกแซงมีประสิทธิภาพ

ไฮไลต์รอบโลก ส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุ

หลายประเทศทั่วโลกมีแนวทางที่น่าสนใจในการส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุ โดยมีสิ่งที่ประเทศไทยควรจับตามองดังนี้

• ญี่ปุ่น : เน้นความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยกำหนดให้ผู้ประกอบการ “แจ้งสถานการณ์การเลิกจ้างพนักงานสูงวัย” ต่อหน่วยงานภาครัฐ เพื่อร่วมกันหาทางออก นอกจากนี้ภาคเอกชนและภาคการศึกษายัง “ร่วมกันวางแผนออกแบบนโยบายแรงงานผู้สูงอายุ” อย่างจริงจัง
• สิงคโปร์ : ให้ความสำคัญกับการ “ปฏิรูประบบสวัสดิการ” โดยคำนึงถึงระบบบำนาญที่สอดคล้องกับลักษณะงาน และมีการ “ขยายอายุเกษียณ” พร้อมจัดตั้ง “กองทุน Central Provident Fund” เป็นหลักประกันทางการเงินให้ผู้สูงอายุ
• เยอรมนี ฝรั่งเศส และแคนาดา : มีแนวทางการ “ปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการขยายอายุการทำงาน” โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนและแรงงานได้แสดงความคิดเห็นต่อกรรมการ นอกจากนี้ยังให้ความสำคัญกับการ “ปรับปรุงระบบบำนาญ” ให้สอดคล้องกับกลุ่มอาชีพต่างๆ
• ฝรั่งเศส และ ฟินแลนด์ : โดดเด่นในเรื่อง “ความยืดหยุ่นของชั่วโมงการทำงาน” ที่อนุญาตให้ผู้สูงอายุสามารถทำงานในชั่วโมงที่น้อยกว่าวัยแรงงานปกติได้
• ฟินแลนด์ และ อังกฤษ: มุ่งเน้นไปที่ “การปฏิรูประบบสวัสดิการ” โดยเฉพาะการปรับระบบบำนาญให้เหมาะสมกับกลุ่มอาชีพและการขยายอายุเกษียณ
• เกาหลีใต้ : มีมาตรการที่น่าสนใจหลากหลายอย่าง เช่น Wage Peak System ระบบลดอัตราเงินเดือนผู้สูงอายุ เพื่อรักษาการจ้างงาน, มีระบบแรงจูงใจทางการเงิน สำหรับนายจ้างที่จ้างงานผู้สูงอายุ, ส่งเสริมการประกอบอาชีพอิสระ, และจัดทำ ฐานข้อมูลคลังสมองอาวุโส เพื่อสนับสนุนการจ้างงานอย่างครบวงจร

นโยบายของไทยที่ควรคำนึงถึง

ในมุมมองของ “ผศ.ศุภชัย” พบว่า “ข้าราชการ” และ “พนักงานในระบบประกันสังคม” เป็นสองกลุ่มศักยภาพ ที่มักถูกมองข้าม ด้วยเหตุผลที่ “ผู้บริหาร” มักเลือกแค่ “คนเก่ง” และ “คนทำประโยชน์” สูงสุดให้กับองค์กรเท่านั้น ทำให้ผู้เกษียณอายุจำนวนมากพลาดโอกาสในการทำงานต่อ โจทย์สำคัญจึงอยู่ที่การผลักดันให้เกิด “การขยายอายุงาน” ที่เปิดกว้างสำหรับทุกคน ในสองกลุ่มนี้

ส่วน แรงงานนอกระบบ อย่างไรเดอร์ หรือ ฟรีแลนซ์ แม้ไม่มีเกษียณอายุก็จริง ทว่าสิ่งที่พวกเขาต้องการคือ “ตาข่ายรองรับ” ดังนั้นสิ่งที่จะต้องคิดต่อคือ จะทำอย่างไรให้คนกลุ่มนี้อยู่ใน “สภาวะการทำงานที่ดี” และมี “การจ้างงานที่เหมาะสม”

โดยรูปแบบการจ้างงาน ที่สามารถทำได้มีดังนี้ 

• การจ้างงานใหม่หลังเกษียณ (Re – Employment) คือการตัดจบสิทธิประโยชน์ของแรงงานที่เคยได้รับ แล้วเซ็นสัญญาการจ้างงานใหม่ ข้อดีคือจะได้รับสิทธิประโยชน์ของ “ผู้สูงอายุ” ทั้งหมด เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และค่าชดเชยการจ้างกลับเข้ามาทำงานใหม่
• การขยายอายุเกษียณ คือการจ้างงานผู้สูงอายุต่อ โดยไม่ตัดสิทธิประโยชน์ของแรงงานที่มีอยู่ แต่สิทธิประโยชน์ของผู้สูงอายุที่อยากได้ อาจไม่ได้ เพราะจะถือว่ายังอยู่ในการทำงาน
• การจ้างงานแบบยืดหยุ่น คือการจ้างงานที่ปรับระยะเวลาการทำงานได้ หรือเปลี่ยนสภาพการทำงานของผู้สูงอายุไปจากเดิม เช่น การรับจ้างห่อของขวัญ
• การจ้างงานใหม่แบบไม่จำกัดประวัติหรือประสบการณ์ เช่น คาเฟ่อเมซอน ที่เปิดรับผู้สูงอายุเข้ามาเป็น “บาริสต้า” โดยไม่จำกัดว่าต้องมีประสบการณ์มาก่อน
• แรงงานนอกระบบ หรือการจ้างเหมา เช่น ฟรีแลนซ์, พนักงานทำความสะอาด หรือ รปภ.

“การจ้างงานผู้สูงอายุ สามารถทำได้หลากหลายแบบ แต่คำถามสำคัญคือ จะทำอย่างไรให้การจ้างงานเหล่านี้มาพร้อมกับ ‘ความคุ้มครอง’ ที่ครอบคลุมและเป็นธรรมสำหรับผู้สูงอายุ โดยเฉพาะกลุ่มที่ทำงานอิสระ หรือรับจ้างทั่วไป ที่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงและภาระทางกฎหมายที่แตกต่างออกไป

ยกตัวอย่างการจ้างเหมาบริการส่งของ เช่น ไรเดอร์ พวกเขาจะไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายแรงงาน แต่จะอยู่ภายใต้กฎหมายรับจ้างทำของ หากส่งของไม่ได้ มีสิทธิโดนฟ้อง และโดนปรับอีก”

ผศ.ศุภชัย ศรีสุชาติ รักษาการแทนในตำแหน่งคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เพื่อรับมือกับสังคมสูงวัย ประเทศไทยอาจต้องเริ่มต้นที่การ “เปิดใจรับมุมมองใหม่” เกี่ยวกับการทำงานของผู้สูงอายุ “สร้างระบบเกื้อหนุน” ที่มั่นคง “ปรับปรุงกฎหมายและสิทธิประโยชน์” ให้เปิดโอกาสการจ้างงาน  ที่เหมาะสมกับศักยภาพ พร้อม “เติมเต็มทักษะ” ให้ผู้สูงอายุพร้อมรับทุกความเปลี่ยนแปลง ตอบโจทย์ความต้องการของตลาดแรงงาน และสุดท้าย “เชื่อมโยงข้อมูลผู้สูงอายุ” อย่างเป็นระบบ เพื่อนำไปสู่การสร้างสรรค์นโยบายการจ้างงานผู้สูงอายุที่เป็นรูปธรรมและยั่งยืน

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• สังคมสูงวัยไม่น่ากลัว ถ้า “วัยเก๋า” มีที่ยืนในตลาดแรงงาน
• ความท้าทายสังคมสูงอายุ “จน-โดดเดี่ยว-เข้าไม่ถึงสวัสดิการ”
• หวยเกษียณ โอกาสปฏิรูประบบออมเกษียณทั้งระบบ
• ปลูกดอกไม้สีเลาในตลาดทุน ทางเลือกการออมเพื่อเกษียณ