เศรษฐกิจ
รถไฟฟ้าในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กำลังจะปรับโฉมครั้งใหญ่หรือไม่ หลังคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบให้ การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) เป็นหน่วยงานหลักในการบริหารจัดการรถไฟฟ้าทุกสายในกรุงเทพฯ และปริมณฑล เพื่อปูทางสู่ระบบ “ตั๋วร่วม” ที่กำหนดเพดานค่าโดยสารข้ามสายไว้ที่ 17-45 บาท และเตรียมเริ่มใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2570
ค่าโดยสารอัตราเดียว และการกำหนดเพดานค่าโดยสาร มีความพยายามมาหลายรัฐบาล แต่ไม่สามารถทำได้ และอย่างดีที่สุดที่เคยทำมา คือ “รถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย” ทำเฉพาะหน่วยงานที่รัฐบาลดูแลอย่างการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) หรือ ค่าโดยสารฟรีบางช่วง แต่ต้องมีเงินเข้าไปอุดหนุน
ดังนั้น ตามมติครม.ข้างต้น ในมุมของประชาชน นี่อาจเป็นข่าวดี เพราะสะท้อนความพยายามลดภาระค่าเดินทางและทำให้การเดินทางข้ามสายสะดวกขึ้น แต่ในอีกด้านหนึ่ง การรวมศูนย์การบริหารรถไฟฟ้าทั้งหมดไว้ที่หน่วยงานเดียว กลับเป็นโจทย์ที่ซับซ้อนกว่าที่หลายคนคิด
Policy Watch Thai PBS พูดคุยกับ ประมวล สุธีจารุวัฒน สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน อดีตอาจารย์ประจำภาควิชาวิศวกรรมอุตสาหการ คณะวิศวกรรมศาสตร์ และ อดีตรองผู้อำนวยการสถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เพื่อหาคำตอบว่า เหตุใดการรวมรถไฟฟ้าทั้งหมดไว้ภายใต้หน่วยงานเดียวจึง “ไม่ง่าย”
ความซับซ้อน รถไฟฟ้า “พัฒนาคนละยุค คนละเจ้าของ”
หากย้อนกลับไปเมื่อกว่า 30 ปีก่อน รถไฟฟ้าสมัยใหม่ของไทยเริ่มต้นขึ้นในปี 2535 สมัย พล.ต.จำลอง ศรีเมือง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครโดยกรุงเทพมหานครเป็นผู้ริเริ่มโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว และทำสัญญากับ บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หรือ BTSC เพื่อก่อสร้างและเดินรถสายสุขุมวิทและสายสีลม โดยมี บริษัท กรุงเทพธนาคม จำกัด เป็นคู่สัญญาระหว่างกรุงเทพมหานครกับ BTSC
ในเวลานั้น ระบบทั้งหมดอยู่ภายใต้การกำกับของกรุงเทพมหานคร จึงแทบไม่มีปัญหาเรื่องการแบ่งอำนาจการบริหาร แต่เมื่อประเทศไทยขยายโครงข่ายรถไฟฟ้า สถานการณ์ก็เริ่มเปลี่ยนไป
- ปี 2547 รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินเปิดให้บริการภายใต้การดำเนินงานของ รฟม.
- ปี 2553 รถไฟฟ้า Airport Rail Link เปิดให้บริการภายใต้บริษัท รถไฟฟ้า รฟท. จำกัด ซึ่งเป็นบริษัทลูกของการรถไฟแห่งประเทศไทย
จากนั้น ระบบรถไฟฟ้า กทม.ก็มีจำนวนเพิ่มมากขึ้น จึงไม่ได้มี “เจ้าของ” เพียงรายเดียวอีกต่อไป แต่ประกอบด้วยหลายหน่วยงาน หลายรูปแบบการลงทุน และหลายสัญญาระหว่างภาครัฐกับเอกชน
มีแผนแม่บทเดียว แต่พัฒนาแบบแยกส่วน
แม้ประเทศไทยจะมี Mass Rapid Transit Master Plan (MMAP) ซึ่งเป็นแผนแม่บทพัฒนาโครงข่ายรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ และปริมณฑลมาตั้งแต่ปี 2553 แต่การดำเนินงานจริงกลับเกิดขึ้นแบบ “ทีละสาย ทีละช่วง” แต่ละโครงการเปิดประมูลแยกกัน ใช้รูปแบบการลงทุนต่างกัน และมีหน่วยงานรับผิดชอบต่างกัน
ผลลัพธ์คือ รถไฟฟ้าแต่ละสายเติบโตภายใต้ “โมเดล” ของตัวเอง ทั้งด้านกฎหมาย การเงิน เทคโนโลยี และการบริหาร
เมื่อแต่ละสายมี “กติกา” ของตัวเอง ความยุ่งยากก็ตามมา
การพัฒนาแบบแยกนำไปสู่ข้อเสนอให้รวมการบริหารทั้งหมดไว้ที่ รฟม. เพราะความแตกต่างกันทำให้เกิดปัญหาดังนี้
- ค่าโดยสารแต่ละสายไม่เท่ากัน
- ระบบตั๋วร่วมเชื่อมต่อกันได้ไม่สมบูรณ์
- เทคโนโลยีและมาตรฐานระบบแตกต่างกัน
- หน่วยงานเจ้าของโครงการและผู้เดินรถไม่เหมือนกัน
ประมวล เห็นว่า การรวมศูนย์มีข้อดี เพราะจะช่วยให้การกำหนดนโยบาย เทคโนโลยี มาตรฐานระบบ และการบริหารค่าโดยสารเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
แต่ในทางปฏิบัติ สิ่งที่ต้องจัดการไม่ใช่เพียงโครงสร้างองค์กร หากแต่เป็น “สัญญาเดิม” ที่มีอยู่จำนวนมาก ทั้งสัมปทาน สิทธิในทรัพย์สิน และข้อตกลงระหว่างรัฐกับเอกชนและตัวอย่างที่สะท้อนปัญหานี้ได้ชัดที่สุด คือ รถไฟฟ้าสายสีเขียว
ทำไม “สายสีเขียว” จึงเป็นปมใหญ่ที่สุด
ประมวล อธิบายว่า รถไฟฟ้าสายสีเขียวไม่ได้เกิดจากโครงการเดียว แต่แบ่งการพัฒนาออกเป็น 3 ระยะ ซึ่งแต่ละช่วงมีผู้ลงทุนและรูปแบบสัญญาแตกต่างกัน
- เฟสแรกไข่แดง (หมอชิต-อ่อนนุช / สนามกีฬาฯ-สะพานตากสิน)
เป็นสัญญาสัมปทาน 30 ปีที่ BTSC ลงทุนเอง 100% สัญญาจะสิ้นสุดในปี 2572 (เหลือเวลาอีกเพียง 3 ปี) นั่นหมายความว่า ณ ปี 2569 เหลือเวลาอีกเพียงประมาณ 3 ปี ก่อนสัญญาจะหมดอายุ
ตลอดระยะเวลาของสัมปทาน เงื่อนไขสำคัญต่าง ๆ เช่น ค่าโดยสาร จำนวนขบวนรถ และมาตรฐานการให้บริการ ถูกกำหนดไว้ในสัญญาตั้งแต่ต้น ดังนั้น การเข้าไปเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขระหว่างที่สัญญายังมีผล อาจกระทบต่อความเป็นธรรมของคู่สัญญา และอาจก่อให้เกิดข้อพิพาททางกฎหมายได้
“ต้องไม่ลืมว่าในช่วงเริ่มต้น BTSC เป็นผู้รับความเสี่ยงทั้งหมด เพราะจำนวนผู้โดยสารต่ำกว่าที่คาดไว้มาก จนบริษัทต้องเผชิญวิกฤตทางการเงินและปรับโครงสร้างหนี้หลายครั้ง กว่าธุรกิจจะเติบโตและมีเสถียรภาพอย่างที่เห็นในปัจจุบัน”
ด้วยเหตุนี้ หากภาครัฐจะเข้าไปแก้ไขเงื่อนไขสัมปทานในช่วงท้ายของสัญญา ก็ต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมต่อผู้ลงทุนด้วย
- เฟสที่สอง “ส่วนต่อขยายที่ 1 (อ่อนนุช-แบริ่ง / ตากสิน-วงเวียนใหญ่)
กทม.ลงทุนเอง แต่จ้าง BTS เดินรถ โดยในส่วนนี้แตกต่างจากเฟสแรกอย่างสิ้นเชิง เพราะ ไม่ได้เป็นสัมปทาน แต่เป็นโครงการที่กรุงเทพมหานครลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเองทั้งหมด โดย รูปแบบสัญญาในส่วนนี้แตกต่างจากสัมปทานเดิมอย่างชัดเจน โดยในโครงการ “ไข่แดง” BTSC มีสิทธิ์จัดเก็บค่าโดยสารตามเงื่อนไขสัมปทาน แต่เมื่อครบ 30 ปีหรือปี 2572 ทรัพย์สินทั้งหมดจะตกเป็นของกรุงเทพมหานคร
แต่ในส่วนต่อขยายที่ 1 กรุงเทพมหานครเป็นผู้ลงทุนเองทั้งหมด ส่วน BTSC ทำหน้าที่เพียงผู้รับจ้างเดินรถ ค่าโดยสารส่วนต่อขยาย ซึ่งเคยกำหนดไว้ที่ 15 บาท เป็นรายได้ของกรุงเทพมหานคร ไม่ใช่ของผู้เดินรถ
- เฟสที่สาม “ส่วนต่อขยายที่ 2” รฟม.ลงทุน แต่สุดท้ายโอนให้ กทม.
การขยายโครงข่ายระยะที่สามทำให้ความซับซ้อนเพิ่มขึ้นอีกระดับ โดยด้านทิศใต้ มีการขยายเส้นทางจากสถานีแบริ่งไปยังสถานีเคหะสมุทรปราการ ขณะที่ด้านทิศเหนือ ขยายจากหมอชิตไปจนถึงสถานีคูคต จังหวัดปทุมธานี
แต่ทั้งสองเส้นทางออกนอกเขตกรุงเทพมหานคร จึงไม่ใช่อำนาจของกรุงเทพมหานครโดยตรง แต่เป็นโครงการของ รฟม. ซึ่งเป็นผู้ลงทุนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด
ในช่วงปี 2562 จึงมีคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้โอนทรัพย์สินของส่วนต่อขยายดังกล่าวจาก รฟม. มาอยู่ในความดูแลของกรุงเทพมหานคร หลังการโอน กรุงเทพมหานครได้ทำสัญญาว่าจ้าง BTSC ให้เป็นผู้เดินรถในส่วนต่อขยายเหนือและใต้ต่อไป
รถไฟฟ้าสายสีเขียว ปี 2572 คือจุดเปลี่ยนสำคัญ
เมื่อสัมปทานโครงการหลักสิ้นสุดลงในปี 2572 ทรัพย์สินทั้งหมดของส่วน “ไข่แดง” จะโอนกลับมาเป็นของกรุงเทพมหานคร จากนั้น กรุงเทพมหานครจะต้องตัดสินใจว่าจะดำเนินการอย่างไรต่อ ไม่ว่าจะเปิดประมูลหาผู้เดินรถรายใหม่ หรือให้ผู้ประกอบการเดิมดำเนินงานต่อ
แต่ในขณะเดียวกัน สัญญาเดินรถของส่วนต่อขยายทั้งสองช่วงยังคงมีผลบังคับใช้ จึงทำให้การบริหารทั้งเส้นทางยังต้องอาศัยการประสานกันระหว่างหลายสัญญา
ดังนั้นหากรัฐบาลต้องการรวมการบริหารรถไฟฟ้าทั้งหมดไว้ภายใต้หน่วยงานเดียว เช่น รฟม. อุปสรรคสำคัญไม่ได้อยู่ที่แนวคิด แต่เป็นข้อจำกัดของสัญญาเดิม
รวมศูนย์บริหารทำได้ ต้องแลกกับโจทย์ที่ซับซ้อน
สำหรับมติคณะรัฐมนตรีที่ให้การบริหารจัดการรถไฟฟ้าให้เป็นระบบเดียว โดยมให้ รฟม.เป็นหน่วยงานดูแลทั้งหมด รศ.ดร.ประมวลระบุว่า ในเชิงหลักการไม่มีข้อคัดค้าน เพราะการรวมศูนย์อาจช่วยให้การกำหนดนโยบายเป็นไปในทิศทางเดียวกัน แต่การดำเนินการจริงจะต้องเผชิญข้อจำกัดหลายด้าน โดยเฉพาะเรื่องสิทธิในทรัพย์สิน สัญญาสัมปทานเดิม และรูปแบบการบริหารที่จะเลือกใช้
ประเด็นสำคัญคือ ต้องตอบให้ได้ว่า ระบบใหม่จะมีหน้าตาอย่างไร เช่น
- ให้หน่วยงานเดียวเป็นผู้ถือครองทรัพย์สินและบริหารทุกสาย
- แยกผู้ดูแลโครงสร้างพื้นฐานกับผู้เดินรถ
- ใช้ระบบ Open Access ที่หลายประเทศนำมาใช้
Open Access ทางเลือก ที่ท้าทาย
แนวคิด Open Access คือ การให้โครงสร้างพื้นฐาน เช่น ราง สถานี และระบบอาณัติสัญญาณ เป็นทรัพย์สินส่วนกลาง ขณะที่เอกชนสามารถแข่งขันประมูลสิทธิเดินรถในแต่ละเส้นทางได้
โมเดลนี้เปิดโอกาสให้เกิดการแข่งขัน แต่ก็ต้องมีองค์กรกลางที่มีศักยภาพในการกำกับมาตรฐานและประสานการทำงานของผู้ประกอบการหลายราย
หากออกแบบระบบไม่ดี ก็อาจเกิดปัญหาใหม่ เช่น
- การบำรุงรักษารางไม่เป็นมาตรฐาน
- การดูแลขบวนรถแตกต่างกัน
- การบริหารบุคลากรผู้ควบคุมรถไม่สอดคล้องกัน
- ระบบซ่อมบำรุงไม่มีมาตรฐานเดียว
- การประสานงานระหว่างผู้ให้บริการหลายรายไม่มีประสิทธิภาพ
ดังนั้น ไม่ว่าจะเลือกโมเดลใด ก็ล้วนมีข้อดีและข้อจำกัดที่ต้องออกแบบอย่างรอบคอบ เนื่องจากความยากของการรวมระบบรถไฟฟ้าไม่ได้เกิดจากจำนวนหน่วยงานเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากการที่แต่ละสายถูกพัฒนาคนละช่วงเวลา ภายใต้เทคโนโลยีและรูปแบบสัญญาที่แตกต่างกัน ดังนั้นสิ่งเหล่านี้จึงถือเป็นโจทยที่ท้าทายของ รฟม.
เห็นด้วยกับตั๋วร่วม แต่ต้องตอบเงินอุดหนุนจากไหน?
ระบบ “ตั๋วร่วม” จัดเก็บค่าโดยสารข้ามสายสูงสุดไม่เกิน 17 – 45 บาท ที่มีกำหนดดีเดย์ในวันที่ 1 มกราคม 2570 รศ.ดร.ประมวลระบุว่า ไม่ได้คัดค้านแนวคิดดังกล่าว แต่คำถามสำคัญคือ หากต้นทุนการเดินรถสูงกว่าค่าโดยสารที่รัฐกำหนด ส่วนต่างดังกล่าวจะนำเงินจากที่ใดมาชดเชยให้ผู้ประกอบการ
หากรัฐบาลต้องใช้งบประมาณอุดหนุนค่าโดยสารทุกปี จำเป็นต้องตอบให้ได้ว่า
- แหล่งเงินจะมาจากไหน
- มีความมั่นคงและยั่งยืนเพียงใด
หากรัฐบาลเปลี่ยน จะยังสามารถจัดสรรงบประมาณได้ต่อเนื่องหรือไม่
ทางออกที่ยั่งยืน คือ ลดต้นทุนของทั้งระบบ ในมุมมองของ ประมวล การช่วยเหลือประชาชนผ่านการอุดหนุนค่าโดยสารเป็นเพียงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุสิ่งที่ควรทำควบคู่กัน คือ การลดต้นทุนของระบบรถไฟฟ้าทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนการก่อสร้าง การจัดซื้ออุปกรณ์ การซ่อมบำรุง การพัฒนาอุตสาหกรรมภายในประเทศ และการบริหารจัดการ
หากสามารถลดต้นทุนของระบบได้จริง ค่าโดยสารก็จะลดลงอย่างยั่งยืน โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากภาครัฐในระยะยาว
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
