เศรษฐกิจ
สังคมไทยพูดถึงการกระจายมานานมาก ตั้งแต่สมัยผมยังเป็นนักศึกษาคือ ปี 2535 เพราะครบรอบ 100 ปี ของการปฏิรูปการกระจายอำนาจ ในสมัยรัชกาลที่ 5 นักวิชาการหลายท่าน กล่าวไปในทิศทางเดียวกันว่า การปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่มีการรวบรวมหัวเมืองต่าง ๆ เข้ามาอยู่ในอำนาจส่วนกลาง นั้นมีความเหมาะสมในบริบทของภัยคุกคามล่าอาณานิคมจากประเทศตะวันตก หากแต่เมื่อกาลเวลาผ่านไปถึง 100 ปี สมควรมีการปรับปรุงปฏิรูปเพื่อให้สอดคล้องกับยุคสมัย ความซับซ้อนและความหลากหลายของสังคม แต่ละพื้นที่
กระแสการปฏิรูปราชการการกระจายอำนาจให้กังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้มข้นขึ้น ทั้งถูกบรรจุดในรัฐธรรมนูญปี 2540 มีการแก้ไขพระราชบัญญัติเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลอืกตั้ง เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์กรการบริหารส่วนตำบล (อบต.)
อย่างไรก็ดี เราก็มักได้ยินประชาชนที่อยู่นอกกรุงเทพมหานครสะท้อนกันอย่างเนือง ๆ ว่า ความเจริญส่วนใหญ่กระจุกอยู่ในกรุงเทพมหานคร ส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ กับไม่มีสิ่งอำนวยความสะดวกเหมือนที่กรุงเทพมหานครมี
รูปธรรมตัวอย่างหนึ่งที่เห็นได้ชัดคือ ขนส่งสาธารณะ
ประเทศไทยเป็นประเทศที่แปลกประหลาดมากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารขนส่งสาธารณะจำกัดมาก จึงทำให้เป็นหน้าที่ขององค์กรส่วนกลางบริหาร เช่น ในกรุงเทพมหานครที่เห็นมีรถโดยสารสาธารณะ ก็ดำนินการโดยองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพฯ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับท้องถิ่น รถไฟใต้ดิน ก็บริหารโดยองค์การรถไฟฟ้ามหานคร ซึ่งไม่ได้ขึ้นกับกรุงเทพมหานคร จะมีก็เพียงรถไฟฟ้าสายสีเขียว หรือ บีทีเอส ที่กรุงเทพมหานคร เป็นผู้ให้สัมปานและบริหารจัดการ
เมื่อการจัดการขนส่งสาธารณะเป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่สังกัดรัฐบาลกลางคือ กระทรวงและกรมต่าง ๆ ไม่ได้ขึ้นกับท้องถิ่น กรุงเทพมหานคร จึงเป็นท้องถิ่นเดียวที่มีระบบขนส่งสาธารณะใหบริการมาก (แต่ไม่สัมพันธ์กัน) เพราะหน่วยงานส่วนกลางก็ย่อมให้ความสำคัญแต่เมืองหลวง แต่ท้องถิ่นอื่น ๆ ถูกมองข้าม
ในขณะที่เมืองอื่นๆ นอกกรุงเทพมหานคร เราจึงพบว่า ขนส่งสาธารณะมีน้อยมาก และที่มีอยู่ก็ถูกตั้งคำถามเรื่องคุณภาพการให้บริการและราคา เช่น บรรดารถสองแถวที่เราเห็นวิ่งให้บริการ ก็ไมได้อยู่ภายในอำนาจของท้องถิ่นนัก เพราะการให้บริการต้องได้รับอนุญาติจากคณะกรรมการขนส่งจังหวัดที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน กฏระเบียบส่วนใหญ่ก็ถูกกำหนดโดยกรมการขนส่งทางบก ซึ่งเป็นหน่วยงานกลาง แต่ออกกฏบังคับใช้ครอบคลุมทั้งประเทศโดยไม่ได้มีความยืดหยุดให้สอดคล้องกับความหลากหลายของท้องถิ่น
ในรอบปีที่ผ่านมา ผมลงทำวิจัยในพื้นที่เทศบาลนครยะลา ทำให้ผมเห็นประเด็นการรวมศูนย์เรื่องระบบขนส่งสาธารณะ ที่ทำให้ระบบขนส่งสาธารณะที่บริหารจัดการโดยท้องถิ่นเกิดขึ้นยากมาก แม้ในทางหลักการ จะบอกว่าองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ ให้บริการขนส่งสาธารณะได้ก็ตาม
ขนส่งสาธารณะเป็นหนึ่งในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นของเมือง แต่ประเทศไทยขนส่งสาธารณะมีอย่างจำกัด องค์การที่อยู่อาศัยแห่งสหประชาชาติ (UN Habitat 2022) นำเสนอกรอบแนวคิดในการชี้วัดเมือง (Urban Monitoring Framework) 5 ด้าน คือ สังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และการบริหารจัดการ
ใน 5 ด้านนี้ระบบขนส่งสาธารณะเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของดัชนีชี้วัดเมือง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2568) อยู่ระหว่างการทำวิจัย เพื่อสร้างตัวชี้วัดเมืองที่สอดคล้องกับสังคมไทย ซึ่งการมีขนส่งสาธารณะก็เป็นหนึ่งในตัวชี้วัดเช่นกัน
ในการพัฒนาตัวชี้วัดพบว่าเทศบาลนครยะลา ไม่ผ่านตัวชี้วัดนี้ ทั้ง ๆ ที่ เทศบาลยะลามีความตั้งใจที่จะทำนโยบายนี้ในรอบหลายปีที่ผ่านมา แต่ประสบกับอุปสรรคจึงทำให้ไม่อาจจัดบริการขนส่งสาธารณะได้
เทคบาลนครยะลาตระหนักถึงปัญหาการไม่มีระบบขนส่งมวลชนที่มีประสิทธิภาพ ครอบคลุมในราคาที่เข้าถึงได้ ทำให้ประชาชนหันไปใช้รถยนต์ส่วนตัว ซึ่งนำไปสู่ปัญหาต่าง ๆ ตามมา ไม่ว่าจะเป็นการบริโภคพลังงานต่อคนสูงกว่า การใช้พื้นที่ถนนมากกว่าระบบขนส่งสาธารณะ ทำให้เกิดปัญหาจราจรติดขัด ปัญหาอุบัติเหตุทะเลาะวิวาทจากการขับขี่ที่ไม่มีวินัยจราจร ปัญหาการหาที่จอดรถ โดยเฉพาะในสังคมไทยที่เจ้าของรถจำนวนมากใช้พื้นที่สาธารณะ ข้างถนนเป็นที่จอดรถยนต์ส่วนตัว
นอกจากนี้ การไม่มีระบบขนส่งมวลชน ทำให้ ในหลายเมืองผู้คนต้องเดินทางด้วยการเหมารถรับจ้างเป็นเที่ยว แต่ก็มักประสบปัญหาการถูกเรียกค่าใช้บริการในราคาแพง ไม่สมเหตุสมผล เหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นบ่อยทั้งในเมืองท่องเที่ยว เช่น เชียงใหม่ ภูเก็ต รวมถึงจังหวัดยะลา ที่คนท้องถิ่นและนักท่องเที่ยวที่มาร่วมกิจกรรมยะลามาราธอน หรือกิจกรรมอื่นๆ ต่างบ่นถึงปัญหานี้
ด้วยเหตุนี้ การมีระบบขนส่งสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ ครอบคลุม ในราคาที่เข้าถึงได้เพื่อจูงใจให้คนหันมาใช้ขนส่งสาธารณะ แทนรถยนต์ส่วนตัว จะช่วยบรรเทาปัญหาต่างๆที่กล่าวมาข้างต้นได้
แต่ในความเป็นจริง การริเริ่มเดินรถชนส่งมวลชน ไม่อาจเริ่มต้นได้โดยง่าย ทั้ง ๆ ที่เทศบาลนครยะลาก็มีความประสงค์ที่จะทำ โดยก่อนหน้านี้โครงการวิจัย โครงการเมืองแฮคได้: แพลตฟอร์มการเรียนรู้ร่วมกันสำรับการออกแบบสภาพแวดล้อมเมือง ได้เคยมาร่วมสำรวจเส้นทาง ทำวิจัยเชิงปฏิบัติการ และออกแบบเส้นทางที่จะทดลองเดินรถขนส่งสาธารณะแต่ในขั้นตอนที่จะทดลองวิ่ง
เทศบาลนครยะลาต้องการเช่ารถมาทดลองวิ่ง เนื่องจากมีข้อกังวลว่า หากทดลองวิ่งแล้วมีผู้ใช้บริการไม่มาก ต้นทุนรถบัสพลังงานไฟฟ้าที่สูงถึงประมาณคันละ 3 ล้านบาท หากต้องซื้อ 2 คัน มาทดลองวิ่งก็ต้องใช้งบประมาณหลายล้านบาท
ดังนั้นจะใช้วิธีการเช่ารถมาทดลองวิ่ง 6 เดือน แล้วค่อยปรับเปลี่ยนจะเหมาะสมกว่า แต่ไม่อาจทำได้ เพราะเมื่อเทศบาลนครยะลา นำเสนอเรื่องเพื่อขอการเดินรถเข้าสู่คณะกรรมการขนส่งจังหวัด จึงทราบว่าไม่สามารถทำได้ เนื่องจากเป็นการขอสัมปทานเส้นทางเดินรถ ตามระเบียบผู้ขอสัมปทานต้องเป็นเจ้าของรถ จะเป็นผู้เช่ารถมาให้บริการไม่ได้ ดังนั้นโครงการทดลองเดินรถสาธารณะจึงยังไม่ได้ดำเนินการ
อุปสรรคของการเดินรถสาธารณะในท้องถิ่นนี้ สะท้อนให้เห็นการรวมศูนย์อำนาจอย่างชัดเจน กล่าวคือ เส้นทางที่ขอให้บริการเป็นพื้นที่ในเขตเทศบาล แทนที่เทศบาลจะเป็นผู้มีอำนาจหลักในการเดินรถให้บริการสาธารณะ กลับต้องกลายเป็นผู้ขอสัมปทานในการเดินรถ แม้จะพิจารณาในรูปคณะกรรมการ แต่อำนาจหลักในการออกกฏระเบียบอยู่ที่กรมการชนส่งทางบก ระเบียบที่ว่าผู้ขอรับสัมปทานต้องเป็นเจ้าของรถขาดความยืดหยุ่น
แม้จะกล่าวได้ว่า วัตถุประสงค์ของกฏข้อนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้รับสัมปทานไม่สามารถหารถมาวิ่งได้ตามที่รับสัมปทาน แต่ในกรณีนี้ผู้ขอเดินรถเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ใช่ภาคเอกชน ย่อมต้องมีความรับผิดชอบสูงกว่าบริษัทเอกชน จึงไม่ควรถูกจำกัดว่า จะต้องเป็นเจ้าของรถเท่านั้นจึงสามารถรับสัมปทานเดินรถได้
ในขณะที่เมืองต่างๆ ทั่วโลก การจัดการเดินรถสาธารณะในเขตเมือง เป็นเรื่องของท้องถิ่น ไม่ใช่การดำเนินการของหน่วยงานส่วนกลาง สำหรับผู้อ่านที่เคยไปเดินทางไปต่างประเทศ จะพบว่า ขนส่งสาธารณะในเขตเมืองบริหารโดยท้องถิ่น เราจึงซื้อบัตรที่มักมีชื่อเกี่ยวข้องกับคำว่า “METRO” หรือมหานคร ซึ่งเป็นที่ตั้งของเมืองนั้น
ถ้าไปเมืองชิคาโก ก็มีบัตรของชิคาโก ไปเมืองนิวยอร์คก็มีบัตรของเมืองนิวยอร์ค เพราะการขนส่งสาธารณะในท้องถิ่น บริหารจัดการด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ถึงเวลาที่จำเป็นต้องปลดล้อคให้ท้องถิ่นสามารถทดลอง ริเริ่ม และบริการขนส่งสาธารณะได้ง่ายขึ้น ยืดหยุ่นขึ้น ไม่ใช่แค่มีอำนาจหน้าที่แต่ในนาม ไม่ใช่ต้องแค่รอคอย วิจารณญาณของหน่วยงานที่ไมได้สัมพันธืกับคนท้องถิ่นผู้ใช้บริการ
บทความที่เกี่ยวข้อง:
