ปัญหามากมายในระดับต่าง ๆ ที่สังคมกำลังเผชิญ ในระดับบุคคลหนี้ครัวเรือนในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา เพิ่มจาก 50% เป็น 90% ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ซึ่งมาพร้อมกับภาวะการเงินของครัวเรือนไทยที่เปราะบางมากขึ้นเรื่อย ๆ ปัจจุบัน 38% ของคนไทยมีหนี้ในระบบ มีปริมาณหนี้เฉลี่ยคนละ 540,000 บาท และส่วนใหญ่มีหนี้ที่อาจไม่ก่อให้เกิดรายได้ ครัวเรือนบางกลุ่มโดยเฉพาะกลุ่มรายได้น้อย ที่ต้องก่อหนี้ในช่วงที่ขาดรายได้จากวิกฤตโควิด กำลังเริ่มมีปัญหาในการชำระหนี้เนื่องจากรายได้อาจยังไม่ฟื้นตัวดี ในขณะที่มีเพียง 22% ของคนไทยที่มีเงินออมในระดับที่เพียงพอ และเพียง 16% ที่มีการออมเพื่อการเกษียณอายุ
ทั้งนี้ ในระดับประเทศ เราประสบปัญหาการลงทุนที่ต่ำต่อเนื่องมายาวนาน การลงทุนโดยรวมของไทยจากที่เคยโตเฉลี่ย 10% ต่อปีก่อนเกิดวิกฤตปี 2540 เหลือเพียง 2% ต่อปีในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ภาคอุตสาหกรรมไทย มีบริษัทเพียงไม่ถึง 3% เท่านั้นที่ลงทุนใน R&D (การวิจัยและการพัฒนา) ทำให้การลงทุนในด้านนี้ของไทยยังต่ำเพียงประมาณ 1% ของ GDP เทียบกับเกาหลีใต้ที่สูงถึง 5% ของจีดีพี (GDP)
ส่วนในระดับโลก เรากำลังเผชิญกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งส่งผลให้เหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วเกิดขึ้นบ่อย และมีความรุนแรงเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เหตุการณ์เหล่านี้กำลังส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและชีวิตความเป็นอยู่ของคนทั่วโลก ข้อมูลจากองค์การอุตุนิยมวิทยาโลก (WMO: World Meteorological Organization) ชี้ให้เห็นว่าผลกระทบและความเสียหายทางเศรษฐกิจจากเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดขึ้นทั่วโลกได้เพิ่มขึ้นกว่า 8 เท่าตัว ในช่วง 40 ปีที่ผ่านมา
ปัญหาต่าง ๆ ที่ได้กล่าวไปข้างต้นอาจดูแตกต่างกัน แต่กลับมีความเกี่ยวข้องกันโดยตรง แท้จริงแล้ว ปัญหาเหล่านี้มีจุดร่วมที่สำคัญ คือ เป็นปัญหาที่เกิดจากการตัดสินใจโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในระยะสั้นเป็นหลัก และไม่ได้ให้ความสำคัญกับต้นทุนที่เกิดขึ้นในอนาคตมากเท่าที่ควร ซึ่งอาจจะเรียกได้ว่าเป็น “ปัญหาหนี้” ในนิยามกว้าง ๆ ที่ตัวเราเองในอนาคต หรือคนรุ่นหลังจะต้องมาชดใช้ในภายหน้า
ต้นตอ “ปัญหาหนี้”
แบ่งได้เป็น 2 ด้าน คือ จากตัวปัจเจกและจากสภาพแวดล้อมที่อาจส่งผลต่อการตัดสินใจของปัจเจก
ด้านของปัจเจก แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มีสมมติฐานว่าคนเราเป็น rational agent คือตัดสินใจอย่างมีเหตุมีผล ตัดสินใจบนข้อมูลที่ถูกต้อง และเลือกการกระทำที่จะส่งผลให้เรามีความเป็นอยู่ที่ดีที่สุด แต่ก็มีหลักฐานทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมมากมายที่ชี้ให้เห็นว่าคนเรามีอคติเชิงพฤติกรรม (behavioral bias) ที่สร้างข้อจำกัดในการตัดสินใจ
โดยหนึ่งใน behavioral bias ที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง “ปัญหาหนี้” โดยตรง คือ present bias หรือการเลือกให้ความสำคัญกับปัจจุบันมากเกินไป ซึ่งจะได้เห็นในงานสัมมนาวันนี้ว่าเป็นสาเหตุสำคัญของการขาดวินัยและก่อให้เกิดปัญหาหนี้ตามมา เพราะเมื่อเราเห็นว่าปัจจุบันสำคัญที่สุด การตัดสินใจใดที่ทำให้ความสุขในวันนี้ลดลง แต่ช่วยเพิ่มความเป็นอยู่ที่ดีในอนาคต เช่น การออกกำลังกาย การลงทุน ก็มักจะถูกละเลย
นอกจาก behavioral bias แล้ว ยังมีข้อจำกัดอื่น ๆ ในระดับบุคคลที่ทำให้การตัดสินใจไม่ได้นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ดีที่สุดเสมอไป ไม่ว่าจะเป็น การประเมินอนาคตดีเกินควร เช่น ไม่ออมเงินเพื่อการเกษียณ เพราะคิดว่าจะสามารถทำงานและมีรายได้ไปได้เรื่อย ๆ หรือ ไม่ซื้อประกันสุขภาพ เพราะไม่คิดว่าตัวเองจะเจ็บป่วย หรือความไม่รู้ไม่เข้าใจ รวมถึงการไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลที่เพียงพอ เช่น การขาดความรู้ทางการเงินเกี่ยวกับการกู้ยืมหรืออัตราดอกเบี้ย จนนำไปสู่ปัญหาการก่อหนี้ที่เกินตัว นอกจากนี้ ข้อจำกัดในการตัดสินใจต่าง ๆ ข้างต้น ก็ส่งผลต่อการตัดสินใจของธุรกิจด้วยเช่นกัน หากขาดข้อมูลหรือประเมินรายได้และต้นทุนในการดำเนินการในอนาคตคลาดเคลื่อนไป
ด้านสภาพแวดล้อม ต้องยอมรับว่าปัญหาหนี้ ก็เกิดจากการที่กฎ กติกา สภาพแวดล้อม ที่เรียกรวม ๆ ว่า “สถาบัน” ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ที่ไม่เอื้อให้ปัจเจกคำนึงถึงผลประโยชน์ในอนาคตอย่างเพียงพอ โดยยกตัวอย่างปัญหาหนี้ ได้แก่
1. ปัญหา climate change (การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) ที่เกิดจากความล้มเหลวของตลาดที่ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า market failure หรือ externalities ต่าง ๆ (ผลกระทบภายนอก) ซึ่งเกิดจากการกระทำบางอย่างไปกระทบกับความเป็นอยู่ของคนอื่น ทำให้เกิดต้นทุนทางสังคมที่ผู้กระทำอาจไม่ได้คิดมาเป็นต้นทุนของตนเอง โดยในบริบทของปัญหา climate change การที่ธุรกิจไม่ต้องรับผิดชอบหรือแบกรับต้นทุนในการจัดการก๊าซเรือนกระจก ทำให้ต้นทุนของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าที่เป็นจริง ธุรกิจจึงมีแนวโน้มที่จะปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่สูงเกินระดับที่ควรจะเป็น จะเห็นได้ว่า บริษัทเหล่านี้ไม่ได้ทำอะไรที่ผิดในเชิงธุรกิจ หากแต่เพียงตอบสนองต่อกฎ กติกา ที่มีอยู่เท่านั้น
2. ปัญหาหนี้ครัวเรือน ที่ข้อจำกัดด้านพฤติกรรมของปัจเจก เช่น การใช้จ่ายเกินตัว เป็นสาเหตุเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น แต่อีกส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ประชาชนขาดรายได้ที่เพียงพอต่อการเลี้ยงชีพ ขาดระบบโครงข่ายรองรับทางสังคม (social safety net) ที่ดีพอ และสถาบันการเงินไม่มีข้อมูลที่รอบด้านในการประเมินความเสี่ยงของผู้กู้อย่างเหมาะสม ดังนั้น เมื่อขาดรายได้และไม่มี social safety net คนก็ไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากพึ่งพิงสินเชื่อ และอาจจะกู้เกินศักยภาพหากสถาบันการเงินไม่สามารถประเมินความเสี่ยงที่แท้จริงได้
3. ปัญหาการลงทุนต่ำของภาคธุรกิจ ซึ่งไม่เพียงแต่จะเกิดจากตัวธุรกิจเอง แต่ยังรวมไปถึงระบบตลาดที่ไม่แข่งขัน ที่ทำให้ทั้งธุรกิจใหญ่ที่ไม่ต้องแข่งก็ชนะ และธุรกิจเล็กที่ไม่สามารถแข่งได้ขาดแรงจูงใจที่จะลงทุน นอกจากนี้นโยบายของรัฐที่เน้นการช่วยเหลือระยะสั้น แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการสร้างสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการลงทุน เช่น การลดกฎระเบียบที่ไม่จำเป็น (regulatory reform) หรือการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ที่จะช่วยเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจ ตลอดถึงระบบการเงินที่ยังไม่เอื้อให้ธุรกิจเข้าถึงเงินทุนได้ ก็มีส่วนทำให้ธุรกิจไม่ลงทุนเท่าที่ควร
ทางแก้ปัญหาหนี้ของสังคมไทย
ปัญหาหนี้เราทุกคนกำลังประสบอยู่นี้ เกิดได้จากทั้ง behavioral bias หรือ ข้อจำกัดในการตัดสินใจของปัจเจก และจากสถาบันที่ไม่เอื้อให้ปัจเจกคำนึงถึงผลประโยชน์ในอนาคตอย่างเพียงพอ ดังนั้นทางแก้ปัญหาหนี้ จึงจำเป็นต้องประกอบไปด้วยการแก้ในทั้งสองส่วนนี้
ในส่วนของ behavioral bias และข้อจำกัดในการตัดสินใจของปัจเจก มีงานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมที่น่าสนใจมากมายในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการ nudge หรือกลไกในการกระตุกพฤติกรรมที่ช่วยให้คนที่มี behavioral bias สามารถตัดสินใจได้อย่างเหมาะสมขึ้น และมีตัวอย่างที่ประสบผลสำเร็จทั้งในไทยและต่างประเทศ เช่น การกำหนดให้การออมเพื่อการเกษียณภายใต้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพเป็น default option ที่ทำให้คนทำงานในระบบมีเงินออมเพื่อการเกษียณเพิ่มขึ้น
ในส่วนของสถาบันที่ไม่เอื้อให้ปัจเจกคำนึงถึงอนาคตอย่างเพียงพอ จะต้องเร่งปรับแก้กฎ กติกา รวมไปถึงการบังคับใช้กฎกติกาเหล่านั้นในอย่างน้อย 3 ด้าน
- ด้านเศรษฐกิจ ต้องแก้ความล้มเหลวของตลาดในรูปแบบต่าง ๆ ที่นำไปสู่การ “สร้างหนี้” เช่น การทำให้ต้นทุนของธุรกิจสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงต่อสังคมมากขึ้น การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในภาคธุรกิจ และเสริมสร้างให้ระบบการเงินทำงานได้ดีขึ้นเพื่อช่วยให้คนและธุรกิจมีโอกาสเติบโตได้อย่างเท่าเทียม ทั่วถึง และยั่งยืน
- ด้านสังคม ต้องสร้าง social safety net ที่ตอบโจทย์ ลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ เพื่อให้ “คน” ที่เป็นทรัพยากรหลักของประเทศ มีความเป็นอยู่ที่ไม่ต้องกังวลถึงปัญหาเฉพาะหน้า ซึ่งจะนำไปสู่การคำนึงถึงความเป็นอยู่ที่ดีในอนาคตของตัวเองและคนอื่นในสังคม
- ด้านการเมือง ต้องผลักดันให้เกิดระบบถ่วงดุลที่ดี ที่จะทำให้นโยบายสาธารณะในด้านต่าง ๆ เป็นไปโดยคำนึงถึงความสมดุลระหว่างระยะสั้นและระยะยาว แต่เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องง่าย ตัวอย่าง Jean-Claude Juncker อดีตนายกรัฐมนตรีของลักเซมเบิร์ก และอดีตประธานคณะกรรมาธิการยุโรป เคยกล่าวไว้ว่า “นักการเมืองทุกคนรู้ดีว่าควรทำอะไร ที่เราไม่รู้คือเมื่อเราทำสิ่งเหล่านั้นแล้วเราจะได้รับเลือกอีกสมัยได้อย่างไร (We all know what to do, but we don’t know how to get re-elected once we have done it.)” จึงเป็นหน้าที่ของทุกภาคส่วนที่จะต้องช่วยให้การตัดสินใจเป็นไปในทางที่เหมาะสมมากขึ้น
ประเทศไทยก็มีตัวอย่างของนโยบายในอดีตที่ให้น้ำหนักกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้ามากเกินไป ซึ่งมีงานวิจัยที่ชี้ให้เห็นว่านโยบายเหล่านั้นอาจส่งผลต่อประเทศในระยะยาว เช่น งานวิจัยของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ แสดงให้เห็นว่า นโยบายพักหนี้เกษตรกรในอดีตที่ทำในวงกว้าง ทำอย่างต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการรักษาวินัยทางการเงินที่ดี ส่งผลให้ลูกหนี้กว่า 60% มีโอกาสเป็นหนี้เรื้อรัง และกว่า 45% มีโอกาสผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
ในทางกลับกัน นโยบายที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว ที่อาจต้องแลกมาด้วยต้นทุนในวันนี้ ก็เป็นไปได้ยากที่จะเกิดขึ้น เช่น การเพิ่มรายได้ภาษีในรูปแบบต่าง ๆ ที่จะทำให้ฐานะทางการคลังของประเทศยั่งยืนขึ้น หรือการเพิ่มงบประมาณด้านการศึกษา ที่จะทำให้เราสามารถพัฒนาทรัพยากรบุคคลของประเทศให้พร้อมสำหรับวันข้างหน้า สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ กำลังทำให้ประเทศเสียโอกาสที่จะพัฒนาศักยภาพ เสริมสร้างเสถียรภาพในระยะยาว ก่อให้เกิด “ปัญหาหนี้” ที่แม้จะไม่ใช่เรา แต่คนที่อยู่ในประเทศของเราต้องแบกรับในอนาคต
เช่นเดียวกับนโยบายสาธารณะอื่น ๆ นโยบายการเงินมีต้นทุนและผลประโยชน์ที่ผู้ดำเนินนโยบายต้องพยายามรักษาสมดุลทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
ธนาคารกลางต้องเป็นอิสระเพื่อรักษาเสถียรภาพ
ธนาคารกลางทั่วโลก มีพันธกิจที่คล้ายคลึงกันคือ ไม่เพียงต้องการเห็นเศรษฐกิจขยายตัว แต่ต้องเสริมสร้างให้เกิดการเติบโตอย่างยั่งยืนด้วย ซึ่งต้องอาศัยเสถียรภาพด้านราคาและเสถียรภาพระบบการเงินเป็นพื้นฐานสำคัญ ธนาคารกลางจึงถูกออกแบบมาเพื่อรองรับการดำเนินนโยบายการเงินที่ต้องให้น้ำหนักกับเสถียรภาพในระยะยาว ถึงแม้การกระตุ้นเศรษฐกิจจะสามารถทำได้ผ่านการกำหนดอัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับต่ำซึ่งจะสนับสนุนให้เศรษฐกิจขยายตัวได้รวดเร็วในระยะสั้น แต่มักต้องแลกมาด้วยภาวะเงินเฟ้อ และอาจเป็นการสะสมความเปราะบางในระบบเศรษฐกิจจากการก่อหนี้เกินตัวหรือพฤติกรรมเก็งกำไรของนักลงทุน ซึ่งจะฉุดรั้งการเติบโตในระยะยาวหรือนำไปสู่วิกฤตร้ายแรงได้
หน้าที่ในการ “มองยาว” ของธนาคารกลางจึงต้องมาพร้อมกับอิสระในการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุพันธกิจดังกล่าว หลาย ๆ ครั้งในการทำหน้าที่ของธนาคารกลางต้องดำเนินนโยบายในลักษณะที่สวนทางกับวัฏจักรเศรษฐกิจ ซึ่งกระทบต่อทุกภาคส่วนเป็นวงกว้างและย่อมมีทั้งผู้ที่ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์
ดังนั้น หากธนาคารกลางไม่อิสระเพียงพอก็อาจทำให้เสียหลักการของการ “มองยาว” ได้ งานวิจัยจำนวนมากชี้ให้เห็นว่าความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง เป็นปัจจัยสำคัญในการทำให้เกิดเสถียรภาพด้านราคา ตัวอย่างงานวิจัยของ IMF ในปี 2023 พบว่า ประเทศที่ธนาคารกลางมีความเป็นอิสระและน่าเชื่อถือ สามารถยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อได้ดีกว่าและประสบความสำเร็จในการดูแลเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำ
ที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ดำเนินการในหลาย ๆ ด้าน เพื่อช่วยให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพในระยะยาว ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินนโยบายการเงินที่คำนึงถึงเสถียรภาพเป็นสำคัญ โดยใช้ policy mix (นโยบายที่หลากหลาย) ที่เหมาะสม รวมถึงการให้อัตราดอกเบี้ยนโยบายอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับแนวโน้มเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ
ในขณะเดียวกันต้องไม่เอื้อให้เกิดการสะสมความเสี่ยงเชิงระบบ การออกมาตรการการให้สินเชื่ออย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม (Responsible Lending) เพื่อยกระดับมาตรฐานของสถาบันการเงินให้มีความรับผิดชอบต่อลูกหนี้ตลอดวงจรของการเป็นหนี้ และส่งเสริมให้ประชาชนไทยมีวินัยทางการเงิน อันจะเป็นรากฐานสำคัญในการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือนอย่างยั่งยืน และการพัฒนาระบบการเงินที่ตอบสนองความต้องการของผู้ใช้บริการทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมและทั่วถึง เพื่อสนับสนุนครัวเรือนและธุรกิจในการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจในโลกยุคใหม่
สำหรับกลไกการแก้ปัญหาจำเป็นต้องแก้ปัญหาทั้งสองด้านไปด้วยกัน คือ
- การตัดสินใจที่คำนึงถึงผลประโยชน์ระยะสั้นโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบในระยะยาวเท่าที่ควรในทุก ๆ ระดับ ได้สร้าง กำลังสร้าง และจะสร้าง ต้นทุนให้กับประเทศมากมาย
- การตัดสินใจที่ไม่คำนึงถึงอนาคตเหล่านี้ หลายครั้งก็เกิดจากพฤติกรรมของตัวปัจเจกเอง แต่ในหลายครั้งก็เกิดจาก “สถาบัน” ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ที่ “เอื้อ” และสนับสนุนให้คนคำนึงถึงผลประโยชน์ในระยะสั้น ๆ
อย่างไรก็ตามหากปล่อยผ่านปัญหาหนี้เหล่านี้จะสะสมฝังรากลึกขึ้น ทำให้ต้นทุนในการแก้ไขปัญหาสูงขึ้น การเริ่มตั้งแต่การตระหนักรู้ถึงปัญหา เป็นกุญแจสำคัญที่จะนำไปสู่การแก้ไข ซึ่งไม่มีใครหรือหน่วยงานใดสามารถแก้ปัญหาหนี้ได้เพียงลำพัง หากแต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน หรือประชาสังคม
“อาจจะเริ่มจากสิ่งที่เราทำได้ คือการสำรวจและพยายามปรับพฤติกรรมที่ไม่คำนึงถึงอนาคตของตัวเอง ศึกษานโยบายต่าง ๆ และเรียกร้องผ่านกลไกประชาธิปไตยให้ผู้กำหนดนโยบายออกนโยบายที่คิดถึงผลระยะยาวต่อประเทศ”
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
