บริหารงานภาครัฐ
สำหรับ 4 องค์กร และกองทุน ที่มีความพยายามจะแก้ไขแหล่งที่มาของรายได้คือ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส) กองทุนผู้สูงอายุ (กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) และ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ
ด้วยเหตุผลว่า งบประมาณขององค์กรเหล่านี้แยกขาดจากระบบงบประมาณแผ่นดินทั่วไป สส. และ สว. และหน่วยงานจัดสรรงบประมาณไม่มีอำนาจเข้าไปตรวจสอบความเหมาะสมหรือปรับลดงบประมาณรายปีได้
“องค์กรนอกงบประมาณ” หรือหน่วยงานที่มีการบริหารจัดการ “เงินนอกงบประมาณ” คือ หน่วยงานของรัฐหรือองค์กรที่ได้รับยกเว้นหรือมีกฎหมายเฉพาะให้อำนาจจัดเก็บและใช้จ่ายเงินรายได้ของตนเองได้ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารจัดการมากกว่าหน่วยงานราชการทั่วไปที่ต้องพึ่งพางบประมาณแผ่นดินจาก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีเพียงอย่างเดียว โดยรัฐบาลไม่สามารถดึงเงินส่วนนี้ไปใช้ได้โดยตรง
องค์กรหรือหน่วยงานเหล่านี้จึงเป็นหน่วยงานของรัฐแต่แยกตัวเป็นเอกเทศ มีทรัพย์สินและระบบบัญชีของตนเอง เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ (มหาวิทยาลัยนอกระบบ) องค์กรมหาชน องค์กรอิสระ และ รัฐวิสาหกิจ
เหตุผลเบื้องหน้าของการเสนอแก้ไขแหล่งเงินอุดหนุนของ 4 องค์กรนอกงบประมาณนี้คือ เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบทรัพย์สินและระบบบัญชีขององค์กรได้เพื่อความโปร่งใส โยงไปถึงเรื่องวินัยการเงินการคลัง
Policy Watch ThaiPBS จึงชวน รศ.สุปรียา แก้วละเอียด คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายการคลัง มาพูดคุยถึงการสร้างความโปร่งใส ตรวจสอบได้ขององค์กรนอกงบประมาณ
Policy Watch : หน่วยงานเงินนอกงบประมาณ-ในงบประมาณ ต่างกันอย่างไร
รศ.สุปรียา: จำเป็นต้องวิเคราะห์แยกเป็นสองแง่มุมหลัก หากมองในมุมของรัฐบาล กลไกการดึงเงินกลับเข้าคลัง เป็นความพยายามในการจัดระเบียบวินัยทางการคลังตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
เนื่องจากตามหลักการทางการคลังแล้ว เงินทุกบาทควรถูกนำส่งเข้าคลังและเบิกจ่ายผ่านระบบ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อให้รัฐสภา ผู้แทนประชาชนเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ
แต่ในอีกมุมหนึ่งทางวิชาการและหลักกฎหมายก็ยอมรับข้อยกเว้นว่า หน่วยงานบางประเภทจำเป็นต้องมี “เงินนอกงบประมาณ” เพื่อสร้างความคล่องตัวในการบริหารจัดการและเป็นการประกันความเป็นอิสระทางรายได้ เช่น รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรที่มีลักษณะพิเศษ ดังนั้น
กฎหมายจึงเปิดช่องให้ ไทยพีบีเอสและอีก 3 กองทุน คือ กองทุน สสส. กองทุนกีฬา กองทุนผู้สูงอายุ มีกฎหมายพิเศษที่ยกเว้นไม่ต้องนำเงินส่งเข้าคลังได้
Policy Watch : ประเทศไทยมีหน่วยงานเงินนอกงบประมาณจำนวนมาก แต่ทำไมกลุ่มองค์กรที่รับเงินบำรุงพิเศษจากภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ ถึงตกเป็นเป้าหมายแรกของการจัดระเบียบการเงินการคลังครั้งนี้
รศ.สุปรียา: ในความเป็นจริง ประเทศไทยมีหน่วยงานที่มีเงินนอกงบประมาณจำนวนมหาศาล ไม่ได้มีแค่ 4 องค์กรนี้ แต่ยังรวมถึงมหาวิทยาลัย เช่น มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนต่างๆ ที่มีกฎหมายยกเว้นไม่ต้องนำเงินส่งคลัง
แต่สาเหตุที่รัฐบาลพุ่งเป้ามาที่ 4 องค์กรนี้ ต้องขออนุญาตออกตัวว่า อาจจะไม่สามารถเดาใจรัฐบาลได้โดยตรง แต่จากคาดการณ์ อาจเป็นเพราะปัจจุบันรัฐบาลเผชิญความท้าทายในการหารายได้เพื่อมาโปะรายจ่ายประจำที่สูงมาก
กลไกในการแก้ปัญหา การหารายได้ของรัฐ หากจะไปขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ก็จะกระทบประชาชนและเกิดการต่อต้านทางการเมือง รัฐบาลจึงเลือกใช้วิธีตามเก็บเงินแผ่นดินที่อยู่นอกคลังกลับเข้าระบบ
ส่วนที่ต้องเป็น 4 องค์กรนี้ เพราะเงินนอกงบประมาณของพวกเขามาจากภาษีสุราและภาษียาสูบ ซึ่งเป็นเม็ดเงินก้อนใหญ่และมีนัยสำคัญ รัฐบาลจึงมองว่านี่คือเป้าหมายที่จัดการได้เร็วและได้เม็ดเงินเป็นกอบเป็นกำ
อันที่จริง มันก็มี พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 62 ที่รัฐจะสามารถเรียกเก็บเงินได้เอง โดยที่ไม่ต้องไปเปลี่ยน พ.ร.บ. แหล่งที่มาเงินอุดหนุนขององค์กรนอกงบประมาณ ไม่ต้องไปยุ่งกับไทยพีบีเอสกับอีก 3 กองทุนเลย ซึ่งจริง ๆ ภาครัฐสามารถใช้อำนาจตามมาตรา 62 ที่กระทรวงการคลังมีอำนาจเรียกให้หน่วยงานของรัฐ นำเงินนอกงบประมาณส่งคลังได้
หากหน่วยงานนั้นไม่มีความจำเป็นต้องใช้หรือมีจำนวนมากเกินสมควร ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ซึ่งก็สามารถทำได้กับหน่วยงานต่าง ๆ ทั่วไป ไม่ได้หมายความว่าจะต้องเป็น 4 หน่วยงานนี้เท่านั้น เพียงแต่ยกเว้นรัฐวิสาหกิจและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น
Policy Watch : เหตุผลที่พรรคภูมิใจไทย ระบุว่าเป็นไปเพื่อความโปร่งใส ตรวจสอบได้ สร้างความคุ้มค่ามากขึ้น หากทั้ง 4 องค์กร นี้เข้าไปอยู่ในระบบงบประมาณแผ่นดิน จะเป็นเครื่องการันตีเรื่องความโปร่งใสและการใช้เงินที่คุ้มค่ามากขึ้นอย่างไร
รศ.สุปรียา: เราต้องแยกประเด็นระหว่าง “ความโปร่งใส” กับ “ความคุ้มค่า” ออกจากกัน ในเรื่องความโปร่งใส กลไกการตรวจสอบของเงินในงบประมาณจะมีความเข้มข้นมากกว่า เพราะรายรับรายจ่าย โครงการต่าง ๆ จะถูกกางรายละเอียดให้รัฐสภาเห็นและโหวตอนุมัติตั้งแต่ต้นทาง
รัฐสภาจะเป็นผู้อนุมัติร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ดังนั้นมันจะต้องผ่านกลไกหลายอย่างมาก เช่นสภาที่เราต้องของบประมาณต้องผ่านกลไกกรรมาธิการของสำนักงบประมาณ ไปผ่านคณะรัฐมนตรี ไปผ่านรัฐสภา รัฐสภาจะเป็นผู้อนุมัติเงินพวกนี้
ในขณะที่เงินนอกงบประมาณของหน่วยงานที่ไม่ได้ขอรับงบประมาณเพิ่ม อย่างไทยพีบีเอสจะไม่ถูกนำเสนอผ่าน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี รัฐสภาจึงไม่มีอำนาจอนุมัติและไม่ได้เห็นแผนการใช้จ่ายตั้งแต่ต้นน้ำ
แผนการใช้จ่ายงบประมาณไม่ได้ถูกกลั่นกรอง ไม่ได้อนุมัติโดยรัฐสภา ไม่ได้ถูกจ่ายผ่านทางพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี
ตรงนี้คือความต่างอย่างมีนัยสำคัญในเชิงเรื่องการตรวจสอบว่าเงินในงบประมาณนี้ รัฐสภามีอำนาจในการให้ความเห็นชอบ
คราวนี้ความโปร่งใสก็มีความต่างกันเพราะว่าเงินในงบประมาณมันมีกติกากลางของมัน ส่วนเงินนอกงบประมาณ เราสามารถกำหนดกติกาของเราได้เองอยู่ด้วยเหมือนกัน เช่นการเบิกจ่ายไม่ได้ขึ้นอยู่กับกรมบัญชีกลางเลย ความเข้มข้นอาจแตกต่างกัน
แต่ใด ๆ ก็คือ เมื่อมันเป็นเงินแผ่นดินเหมือนกัน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินก็จะเข้ามาทำการตรวจสอบเงินนอกงบประมาณด้วยเหมือนกัน
สำหรับ พ.ร.บ. ไทยพีบีเอส (พ.ร.บ. องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551) กำหนดให้ไทยพีบีเอสรายงานการเงิน หลังการใช้เงินไปแล้วในแต่ละปี มันจึงมีความแตกต่างตรงนี้ ในเรื่องระดับการเปิดเผย แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับกติกา ขึ้นอยู่กับกฎหมาย ที่กฎหมายจะกำหนดเอง ดังนั้นเพื่อที่จะทำให้ไทยพีบีเอสโปร่งใสมากขึ้น ควรจะมีแผนในการใช้จ่ายตั้งแต่ต้นปี
Policy Watch : ในส่วนเรื่องของความคุ้มค่าต่างกันอย่างไร
รศ.สุปรียา: แต่ในส่วนของ “ความคุ้มค่าและประสิทธิภาพ” การใช้เงินไม่ว่าจะอยู่ในหรือนอกงบประมาณ ล้วนขึ้นอยู่กับ “วินัยของผู้ใช้” เป็นหลัก
อันที่จริง เงินในงบประมาณก็ใช้แบบไม่คุ้มค่าได้ ไม่มีประสิทธิภาพได้เหมือนกัน เงินนอกงบประมาณก็เหมือนกัน ดังนั้นประเด็นเรื่องความคุ้มค่าเรื่องความมีประสิทธิภาพอาจจะต้องบอกว่า มันขึ้นอยู่กับวินัยขององค์กรที่ใช้ มันไม่ได้ขึ้นอยู่กับประเภทของเงินนอกหรือเงินใน เงินในงบประมาณที่ใช้แบบไม่คุ้มค่า เราก็เห็นกันเยอะแยะไป
มันไม่ได้หมายความว่าการเป็นเงินนอก แล้วจะได้ไม่คุ้มค่า หรือไม่มีประสิทธิภาพอย่างเดียว
การย้ายองค์กรเข้าไปอยู่ในระบบงบประมาณแผ่นดิน จึงไม่ได้แปลว่าองค์กรนั้นจะใช้เงินได้อย่างมีประสิทธิภาพขึ้นมาทันที และไม่ได้แปลว่าคนที่มีเงินนอกงบประมาณจะใช้เงินไม่คุ้มค่าเสมอไป แต่เราจึงยังเห็นหลายองค์กรในระบบงบประมาณแผ่นดินที่ถูกมองว่ายังใช้เงินไม่คุ้มค่า ยังคงมีปัญหาทุจริต คอร์รัปชันและความไม่โปร่งใส
อย่างไรก็ดี ทุกหน่วยงานทั้งในหรือนอกงบประมาณยังคงถูกตรวจสอบโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เช่นเดียวกัน
Policy Watch : เราจะทำให้องค์กรเงินนอกงบประมาณ โปร่งใสตรวจสอบได้ตั้งแต่ต้นทางได้อย่างไรโดยไม่ต้องเปลี่ยนเป็นองค์กรในงบประมาณ
รศ.สุปรียา: การดึงเงินเฉพาะ 4 องค์กรกลับเข้าคลังเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่รัฐบาลขาดเงิน หากต้องการแก้เชิงระบบ
สเต็ปแรกที่ง่ายที่สุดคือการแก้ไข พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 โดยกำหนดให้ทุกหน่วยงานของรัฐที่มีเงินนอกงบประมาณ ต้องรายงานจำนวนเงินและแผนการใช้จ่ายทั้งหมดแนบเป็นเอกสารประกอบงบประมาณให้รัฐสภาทราบตั้งแต่ต้นทาง เพื่อให้เกิดความโปร่งใส
แม้จะไทยพีบีเอสไม่ต้องรายงานการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณให้กับสำนักงบประมาณ หากได้มีการเปิดเผยตั้งแต่ต้นว่า ตั้งแต่ต้นปีเลยว่ามีแผนการใช้จ่ายงบประมาณแบบนี้แบบนั้น มีเงินจำนวนเท่านี้เท่านั้น แทนที่จากเดิมเป็นการรายงานเมื่อใช้เงินเสร็จไปแล้ว
ตรงนี้ก็จะเป็นการบอกแผนการใช้จ่ายงบประมาณของปีนี้ไป ถึงไม้ว่าจะไม่มีการโหวตในสภา สภาฯ จะไม่ได้เป็นผู้ให้ความเห็นชอบ แต่อย่างน้อยก็คือสภาได้เห็น
แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ข้อจำกัดของกฎหมายตอนนี้ก็คือ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่เขียนว่าการรายงานเอกสารประกอบงบประมาณ เป็นหน้าที่หน่วยรับงบประมาณเท่านั้น
สเต็ปถัดมาที่ยากขึ้น แต่ยั่งยืนก็คือ การทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมบูรณ์ หรือ Consolidated Budget กลไกนี้คือการนำเงินแผ่นดินทั้งหมด ทั้งเงินในคลังและเงินนอกคลัง มาแสดงใน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี
เพื่อให้สภาโหวตเห็นชอบในภาพรวม แม้ระบบหลังบ้านจะเบิกจ่ายแยกบัญชีกันเพื่อรักษาความคล่องตัวก็ตาม วิธีนี้จะตอบโจทย์หลักการประชาธิปไตยที่ให้สภาซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนได้ตรวจสอบเงินแผ่นดินอย่างแท้จริง
เพราะปัจจุบัน บ้านเราเป็นระบบงบประมาณขาเดียวคือแสดงแต่เฉพาะรายจ่าย พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ไม่ได้แสดงรายรับ เราไม่จำเป็นต้องไปถึงระดับที่เป็นงบประมาณสองขาก็ได้
แต่ขอให้มันเป็นงบประมาณขาเดียวที่สมบูรณ์ หมายความว่าในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นเงินที่นำส่งคลังหรือเงินที่ไม่ได้นำส่งคลัง มันควรจะต้องถูกบรรจุอยู่ใน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี
เพื่อให้สภาได้เป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินแผ่นดินทั้งหมด ไม่ว่าเงินแผ่นดินนั้นจะเป็นเงินแผ่นดินที่นำเข้าคลังหรือเป็นเงินแผ่นดินที่ไม่ได้นำเข้าคลัง
ในโอกาสข้างหน้าสภาก็จะได้เห็นและได้โหวตงบประมาณทั้งหมดของประเทศ เช่นถ้าเป็นเงินที่อยู่ในเงินคลังก็ไปเบิกตามกลไกของเงินคลังที่กรมบัญชีกลางเป็นผู้รับผิดชอบในการเบิกจ่าย
แต่ถ้าเป็นเงินที่ไม่ได้นำส่งคลัง อย่างเงินของไทยพีบีเอส เงินของมหาวิทยาลัย เงินของหน่วยงานที่ไม่ได้มีการนำส่งคลังก็ไปเบิกตามระบบปกติของตัวเองเพราะไม่ว่าจะเป็นเงินที่นำส่งคลังหรือเงินที่อยู่นอกคลัง ล้วนแล้วแต่เป็นเงินแผ่นดินด้วยกันทั้งสิ้นซึ่งตามหลักการของประชาธิปไตยที่ดี ก็คือมันควรจะต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน
ในฐานะที่ประชาชนเป็นเจ้าของเงินแผ่นดิน ก็ควรจะให้สภาเป็นผู้โหวตอันนี้จะเป็นความโปร่งใสที่แท้จริงแล้วเป็นไปตามเป็นเป็นไปตามหลักการ
แต่ก็ต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่า มันก็ควรจะต้องมีเงินที่ไม่สามารถเข้าคลังได้ทั้งหมด เราไม่สามารถเอาเงินทุกอย่างเข้าคลังได้ ถึงแม้ว่าหลักการมันจะเป็นเช่นนั้น
แต่ก็เพื่อความคล่องตัวและตอบสนองภารกิจขององค์กรบางประเภทหนึ่ง ในนั้นก็คือไทยพีบีเอสที่เป็นสื่อสาธารณะที่ต้องคงความเป็นอิสระ
Policy Watch : กลไก Earmarked Tax ยังเป็นสิ่งที่ยอมรับได้หรือไม่
รศ.สุปรียา: การทำ Earmarked Tax ไม่ใช่เรื่องผิดและยังเป็นที่ยอมรับ ทั้งในทางสากลและกฎหมาย คือมันช่วยสร้างความยืดหยุ่นและประกันความเป็นอิสระทางรายได้ ซึ่งจำเป็นมากสำหรับสื่อสาธารณะที่มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ
ตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐฯ มีการพูดถึงกลไกนี้ไว้ 2 รูปแบบ คือ
หนึ่ง การกันเงินแบบมีส่วนเพิ่ม หรือ Surcharge Tax ตามมาตรา 26 ซึ่งกฎหมายใหม่ห้ามทำแล้ว เพราะเป็นการผลักภาระให้ผู้บริโภคต้องจ่ายภาษีบวกเพิ่มจากฐานเดิม แต่กรณีไทยพีบีเอสทำได้เพราะเข้าเงื่อนไขบทเฉพาะกาลมาตรา 82 ที่กฎหมายเกิดก่อน พ.ร.บ. ฉบับนี้
สอง การกันเงินแบบ ไม่มีส่วนเพิ่ม ตามมาตรา 35 ซึ่งใช้วิธีหักเปอร์เซ็นต์ออกจากภาษีที่เก็บปกติ คือรัฐรับภาระรายได้ลดลง แต่ประชาชนจ่ายเท่าเดิม ซึ่งกฎหมายยังเปิดช่องให้ทำได้หากมีกฎหมายเฉพาะรองรับ
ดังนั้น Earmarked ยังคงมีประโยชน์ หากใช้ให้ตรงกับวัตถุประสงค์เฉพาะอย่างและมีการทบทวนเพดานเงินอย่างสม่ำเสมอว่าสอดคล้องกับภารกิจจริงหรือไม่ค่ะ
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
ทิศทางปฏิรูปสื่อสาธารณะ ต้อง “อิสระ-ตรวจสอบได้”
ยกเลิก “ภาษีจัดสรรเฉพาะ” ไม่แก้วิกฤตงบประมาณ
ยกเลิก “ภาษีบาป” งานส่งเสริมสุขภาพ “ถอยหลังเข้าคลอง”
