บริหารงานภาครัฐ
บทความนี้ชวนผู้อ่านสำรวจว่าการยุบและควบรวมหน่วยงานสำคัญอย่างไร และมีข้อจำกัดกับความท้าทายอะไรรออยู่ ผ่านการทบทวนแนวคิดและกรณีศึกษาจาก 4 ประเทศที่เคยปรับโครงสร้างภาครัฐครั้งใหญ่ พร้อมถอดบทเรียนสำหรับประเทศไทยต่อไป
ทำไมถึงมีการยุบหน่วยงานภาครัฐ
การยุบหน่วยงานของรัฐมักถูกพูดถึงว่าเป็นการลดความซ้ำซ้อน ประหยัดงบประมาณ และทำให้ภาครัฐทำงานได้คล่องขึ้น แต่ในทางทฤษฎี การสิ้นสุดขององค์การภาครัฐไม่ได้ง่ายเหมือนกับการขีดชื่อหน่วยงานหนึ่งออกจากแผนผัง เพราะหน่วยงานไม่ได้มีเพียงสถานะทางกฎหมาย หากยังผูกอยู่กับภารกิจ อำนาจหน้าที่ กำลังคน งบประมาณ ทรัพย์สิน ระบบข้อมูล และประชาชนที่รับบริการอยู่เดิม องค์ประกอบเหล่านี้ไม่ได้หายไปพร้อมกันในวันที่คำสั่งยุบมีผล
งานศึกษาคลาสสิกของ Herbert Kaufman ในปี 1976 เคยเสนอภาพว่าองค์การภาครัฐมีความคงทนสูงมาก เพราะเมื่อก่อตั้งขึ้นแล้วมักสะสมฐานทางกฎหมาย ขั้นตอนการทำงาน และกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนการดำรงอยู่ขององค์กร เขาพบว่าราวร้อยละ 85 ของหน่วยงานในกระทรวงต่าง ๆ ของรัฐบาลสหรัฐฯ ที่มีอยู่ใน ค.ศ. 1923 ยังคงดำรงอยู่ในอีก 50 ปีต่อมา
อย่างไรก็ตาม ความคงทนไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานรัฐไม่มีวันสิ้นสุด งานของ David E. Lewis ในปี 2002 ซึ่งศึกษาหน่วยงานรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ที่ก่อตั้งระหว่าง ค.ศ. 1946–1997 พบว่า ร้อยละ 62 ที่ถูกยุบไปแล้ว และพบว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่ง ข้อค้นพบนี้จึงชี้ว่า “ความตาย” ขององค์การภาครัฐเกิดขึ้นได้จริง เพียงแต่ไม่ได้เกิดจากเหตุผลด้านประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียว
ปัญหาสำคัญจึงอยู่ที่ว่า เราจะถือว่าองค์กรหนึ่ง “สิ้นสุด” ลงเมื่อใด หากหน่วยงานเพียงเปลี่ยนชื่อ แต่ภารกิจ บุคลากร และงบประมาณยังคงเดิม ก็ยากจะถือว่าองค์กรนั้นถูกยุบในทางเนื้อหาสาระ ในทางกลับกัน หน่วยงานที่ยังมีชื่ออยู่ตามกฎหมาย แต่ถูกถ่ายโอนภารกิจ อำนาจตัดสินใจ และทรัพยากรออกไปเกือบทั้งหมด ก็อาจถือว่าสิ้นสภาพไปแล้วในทางปฏิบัติ งานศึกษาในระยะหลังจึงเสนอให้มองการเปลี่ยนแปลงขององค์การรัฐเป็น “กระบวนการเปลี่ยนผ่าน” มากกว่าการแบ่งง่าย ๆ ว่าองค์กรมีชีวิตหรือตาย เพราะหน่วยงานหนึ่งอาจถูกเปลี่ยนชื่อ ย้ายสังกัด ลดระดับ แยกภารกิจ ควบรวม ดูดซับ หรือแทนที่ด้วยองค์กรใหม่ แต่ละรูปแบบส่งผลต่อความเป็นอิสระ ทรัพยากร และความรับผิดชอบแตกต่างกัน การนำทุกกรณีไปรวมไว้ภายใต้คำว่า “ยุบ” จึงอาจทำให้เราเข้าใจผลของนโยบายคลาดเคลื่อนได้
ในอีกด้านหนึ่ง รายงานของ SIGMA/OECD ในปี 2021 ชี้ว่า การเพิ่มจำนวนหน่วยงานโดยไม่มีระบบกำกับดูแลที่ดีอาจนำไปสู่ภารกิจซ้ำซ้อนและการใช้ทรัพยากรอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ประสบการณ์ของประเทศ OECD จึงให้บทเรียนสำคัญว่า รัฐไม่ควรรอให้มีหน่วยงานจำนวนมากแล้วจึงค่อยคิดถึงการยุบ แต่ควรมีกลไกกลั่นกรองก่อนจัดตั้งหน่วยงานใหม่ และทบทวนความจำเป็นขององค์กรเดิมเป็นระยะ
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “ควรมีกี่หน่วยงาน” แต่คือภารกิจใดควรอยู่ภายในกระทรวง ภารกิจใดจำเป็นต้องแยกออกไปเพื่อรักษาความเชี่ยวชาญหรือความเป็นอิสระ และรัฐจะออกแบบระบบกำกับดูแลอย่างไรให้แต่ละองค์กรรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ได้อย่างชัดเจน
การยุบหน่วยงานภาครัฐในสหราชอาณาจักร
สหราชอาณาจักรเป็นกรณีสำคัญของการยุบและควบรวมหน่วยงานภาครัฐ เมื่อรัฐบาลผสมพรรคอนุรักษ์นิยมและพรรคเสรีประชาธิปไตยภายใต้นายกรัฐมนตรีเดวิด คาเมรอนในช่วง ค.ศ. 2010–2015 ดำเนินโครงการที่รู้จักกันว่า “Bonfire of the Quangos” เพื่อลดจำนวนและค่าใช้จ่ายของหน่วยงานกึ่งอิสระ (arm’s-length bodies) ซึ่งทำหน้าที่ตั้งแต่การกำกับดูแล การให้ทุน การให้คำปรึกษา ไปจนถึงการให้บริการสาธารณะ เหตุผลของรัฐบาลไม่ได้มีเพียงการประหยัดงบประมาณท่ามกลางมาตรการรัดเข็มขัด แต่ยังต้องการนำภารกิจบางส่วนกลับมาอยู่ภายใต้กระทรวง เพื่อให้รัฐมนตรีที่มาจากกระบวนการทางการเมืองรับผิดชอบต่อรัฐสภาและประชาชนได้โดยตรงมากขึ้น
รัฐบาลทบทวนหน่วยงานมากกว่า 900 แห่ง และต่อมากำหนดให้มีการปรับโครงสร้างประมาณ 500 แห่ง โดยมีทั้งการยุบ ควบรวม และปรับรูปแบบองค์กร อย่างไรก็ดี “การยุบ” ไม่ได้หมายความว่าภารกิจขององค์กรจะสิ้นสุดลงเสมอไป เพราะบางภารกิจถูกยกเลิก ขณะที่บางส่วนถูกโอนกลับไปยังกระทรวง กระจายให้องค์กรปกครองท้องถิ่น หรือย้ายไปยังภาคเอกชนและองค์กรการกุศล ในการพิจารณาว่าหน่วยงานใดควรอยู่ต่อ รัฐบาลใช้เกณฑ์สำคัญว่า ภารกิจนั้นยังจำเป็นหรือไม่ และหากจำเป็น มีเหตุผลเพียงพอหรือไม่ที่จะต้องดำเนินงานโดยองค์กรที่เป็นอิสระจากรัฐมนตรี โดยองค์กรที่ยังคงอยู่ควรมีคุณลักษณะอย่างน้อยหนึ่งด้าน ได้แก่ ต้องใช้ความเชี่ยวชาญทางเทคนิค ต้องมีความเป็นกลางทางการเมือง หรือจำเป็นต้องจัดทำข้อเท็จจริงอย่างเป็นอิสระ อย่างไรก็ตาม คณะกรรมาธิการของรัฐสภาวิจารณ์ว่าเกณฑ์เหล่านี้ไม่ชัดเจน ใช้ไม่สม่ำเสมอ และในระยะแรกขาดการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเพียงพอ
ต่อมา รัฐบาลออก Public Bodies Act 2011 เพื่อให้อำนาจรัฐมนตรีออกคำสั่งยุบ ควบรวม โอนภารกิจ หรือปรับสถานะองค์กรที่กำหนดไว้ แต่ยังต้องผ่านการตรวจสอบของรัฐสภา การมีกฎหมายกลางช่วยให้การปรับโครงสร้างจำนวนมากดำเนินการได้รวดเร็วขึ้น ขณะที่กระทรวงเจ้าสังกัดต้องรับผิดชอบการเปลี่ยนผ่าน ทั้งการจัดการบุคลากร ทรัพย์สิน สัญญา ระบบข้อมูล และภารกิจที่ยังดำเนินอยู่ ดังนั้น ต้นทุนของการยุบจึงไม่ได้เกิดเฉพาะในวันที่องค์กรถูกยกเลิก แต่ยังมีต้นทุนจากการย้ายและจัดระบบใหม่ตามมาอีกด้วย
ในเชิงปริมาณ รัฐบาลสามารถลดจำนวนหน่วยงานได้ตามเป้าหมายค่อนข้างมาก เมื่อสิ้นสุดโครงการในปี 2015 รัฐบาลรายงานว่าจำนวนหน่วยงานลดลงมากกว่า 290 แห่ง มีการยุบมากกว่า 190 แห่ง และนำหน่วยงานมากกว่า 165 แห่งไปควบรวมเป็นองค์กรใหม่ไม่ถึง 70 แห่ง พร้อมระบุว่าสามารถลดรายจ่ายด้านการบริหารสะสมได้ประมาณ 3 พันล้านปอนด์ อย่างไรก็ตาม ต้นทุนการเปลี่ยนผ่านถูกประเมินต่ำเกินไป จากประมาณการ 425 ล้านปอนด์เป็นต้นทุนที่น่าจะไม่น้อยกว่า 830 ล้านปอนด์ อีกทั้งค่าใช้จ่ายบางส่วนไม่ได้หายไป แต่ถูกย้ายไปอยู่กับหน่วยงานที่รับโอนภารกิจ การประเมินในปี 2014 สรุปได้ชัดกว่าว่า รัฐบาลลดจำนวนองค์กรและรายจ่ายด้านการบริหารได้จริง แต่ยังมีหลักฐานไม่เพียงพอว่าการปฏิรูปทำให้คุณภาพบริการ ความไว้วางใจของประชาชน หรือประสิทธิผลของรัฐดีขึ้น
กรณีสหราชอาณาจักรจึงสะท้อนว่า จำนวนหน่วยงานที่ลดลงไม่เท่ากับขนาดของรัฐที่ลดลงในสัดส่วนเดียวกัน เพราะภารกิจขององค์กรจำนวนมากไม่ได้ถูกยุติ เพียงถูกควบรวม โอนกลับสู่กระทรวง หรือย้ายไปยังองค์กรรูปแบบอื่น การศึกษาของ Institute for Government ตั้งข้อสังเกตตั้งแต่ต้นว่ามีภารกิจเพียงส่วนน้อยที่ถูกยกเลิกอย่างแท้จริง ขณะที่งานศึกษาของ Dommett และคณะในปี 2014 ชี้ว่า การลดจำนวนหน่วยงานยังไม่ได้ตอบคำถามพื้นฐานว่า ภารกิจใดควรอยู่ภายในกระทรวง ภารกิจใดจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ และควรกำกับองค์กรเหล่านี้อย่างไร
การยุบหน่วยงานภาครัฐในไอร์แลนด์
ไอร์แลนด์เป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจของการลดจำนวนหน่วยงานภาครัฐด้วยการยุบ ควบรวม และโอนภารกิจมากกว่าการยุติงานของรัฐโดยตรง กระบวนการดังกล่าวเร่งตัวขึ้นหลังวิกฤตการเงินโลก ค.ศ. 2008 ซึ่งทำให้รัฐบาลต้องลดรายจ่ายและปรับระบบบริการสาธารณะให้กระชับขึ้น ก่อนหน้านั้นไอร์แลนด์มีแนวโน้มจัดตั้งหน่วยงานกึ่งอิสระจำนวนมากตามแนวคิด New Public Management จนเกิดข้อกังวลเรื่องความซ้ำซ้อนและความรับผิดชอบที่ไม่ชัดเจน ในรายงานของ OECD เรื่อง Ireland: Towards an Integrated Public Service ในปี 2008 จึงเสนอให้ทบทวนความจำเป็นของหน่วยงาน ควบรวมองค์กรที่มีภารกิจใกล้เคียง และใช้บริการร่วมมากขึ้น
รัฐบาลเริ่มประกาศลดหน่วยงานภาครัฐ 41 แห่งใน ค.ศ. 2008 แต่การดำเนินการช่วงแรกค่อนข้างช้า จนกระทั่งรัฐบาล Fine Gael–Labour เข้ามาในปี 2011 และจัดตั้ง Department of Public Expenditure and Reform ขึ้นมาควบคุมทั้งรายจ่ายและการปฏิรูประบบราชการ Public Service Reform Plan 2011 กำหนดให้ยุบ ควบรวม หรือปรับโครงสร้างหน่วยงาน 48 แห่ง และทบทวนเพิ่มเติมอีก 46 แห่ง พร้อมตั้งเป้าประหยัดค่าใช้จ่ายปีละ 20 ล้านยูโร แผนยังเสนอให้หน่วยงานใหม่มี “บทบัญญัติสิ้นสุดอายุ” (sunset clause) และต้องมีการทบทวนความจำเป็นเป็นระยะ อย่างไรก็ดี เนื่องจากข้อจำกัดจากข้อตกลงแรงงานภาครัฐ การลดกำลังคนจึงอาศัยการโยกย้าย การเกษียณ และการไม่บรรจุทดแทน มากกว่าการเลิกจ้างโดยตรง
ในทางปฏิบัติ ไอร์แลนด์ใช้หลายรูปแบบในการปรับโครงสร้าง เช่น การรวมหน่วยงานรับรองคุณวุฒิและประกันคุณภาพสี่แห่งเป็นองค์กรเดียวกัน, การควบรวมองค์กรการแข่งขันทางการค้ากับองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคเข้าด้วยกัน, และการปรับระบบระงับข้อพิพาทแรงงานจากห้าองค์กรให้เหลือ Workplace Relations Commission กับ Labour Court ขณะเดียวกัน County and City Enterprise Boards จำนวน 35 แห่งถูกยุบและแทนที่ด้วย Local Enterprise Offices ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวอย่างเหล่านี้สะท้อนว่า การปฏิรูปส่วนใหญ่ไม่ได้ทำให้ภารกิจหายไป แต่รวมงานที่กระจัดกระจายให้อยู่ในโครงสร้างเดียวหรือย้ายไปยังหน่วยงานอื่น
รัฐบาลรายงานว่า เมื่อการปฏิรูปดำเนินไป จะมีองค์กรในระบบบริการสาธารณะลดลง 181 แห่งเมื่อเทียบกับ ค.ศ. 2011 และสามารถสร้างผลประหยัดประจำปีได้ประมาณ 15 ล้านยูโร อย่างไรก็ตาม ตัวเลขนี้ยังคงมีคำถาม เพราะการลดจำนวนส่วนใหญ่เกิดจากหน่วยงานระดับท้องถิ่นและองค์กรขนาดเล็ก ขณะที่หน่วยงานระดับชาติขนาดใหญ่เปลี่ยนแปลงน้อยกว่า และรัฐบาลยังคงจัดตั้งองค์กรใหม่ขึ้นเมื่อมีภารกิจใหม่ นอกจากนี้ การควบรวมอาจลดจำนวนคณะกรรมการและงานสนับสนุน แต่ก็อาจเปลี่ยนจากปัญหา “ความซ้ำซ้อนระหว่างองค์กร” ไปเป็น “ความซับซ้อนภายในองค์กรขนาดใหญ” แทน
สำหรับกรณีไอร์แลนด์ ข้อค้นพบสำคัญที่สุดมาจากงานของ MacCarthaigh ในปี 2014 เรื่อง Agency Termination in Ireland: Culls and Bonfires, or Life After Death ซึ่งศึกษาหน่วยงานรัฐของไอร์แลนด์ย้อนหลังประมาณ 90 ปี และพบว่า การยุบองค์กรส่วนใหญ่ไม่ได้ทำให้ภารกิจสิ้นสุดลง แต่ภารกิจ บุคลากร และทรัพยากรมักถูกโอนไปยังกระทรวง หน่วยงานอื่น หรือองค์กรใหม่ จึงเกิดสิ่งที่เรียกว่า “ชีวิตหลังการยุบ” (life after death) ของหน่วยงานภาครัฐ
การยุบหน่วยงานภาครัฐในญี่ปุ่น
ญี่ปุ่นเป็นกรณีสำคัญของการปรับโครงสร้างรัฐครั้งใหญ่ในเอเชีย โดยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลางในปี 2001 มีเป้าหมายทั้งลดขนาดรัฐบาล เพิ่มอำนาจของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี และแก้ปัญหากระทรวงทำงานแยกส่วน การปฏิรูปเริ่มต้นภายใต้รัฐบาลของนายกรัฐมนตรีริวทาโร ฮาชิโมโตะ (Ryutaro Hashimoto) ซึ่งจัดตั้ง Administrative Reform Council ใน ค.ศ. 1996 ก่อนเสนอแผนใหม่ใน ค.ศ. 1997 และผลักดันกฎหมายที่เกี่ยวข้องจนโครงสร้างใหม่เริ่มใช้ในวันที่ 6 มกราคม ค.ศ. 2001
ผลลัพธ์ที่เห็นชัดที่สุดคือ ลดหน่วยงานระดับกระทรวงจาก 23 แห่ง เหลือ 13 แห่ง ประกอบด้วยสำนักคณะรัฐมนตรี (Cabinet Office) และกระทรวงหรือหน่วยงานระดับกระทรวงอีก 12 แห่ง ผ่านการควบรวมกระทรวงและทบวงจำนวนมาก เช่น กระทรวงสาธารณสุขและสวัสดิการรวมกับกระทรวงแรงงานเป็นกระทรวงสาธารณสุข แรงงานและสวัสดิการ ขณะที่กระทรวงคมนาคม กระทรวงก่อสร้าง สำนักงานที่ดินแห่งชาติ และสำนักงานพัฒนาฮอกไกโดถูกรวมเป็นกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน คมนาคมและการท่องเที่ยว พร้อมกันนั้น สำนักคณะรัฐมนตรีและสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้รับการเสริมอำนาจเพื่อให้ฝ่ายการเมืองสามารถกำหนดและประสานนโยบายข้ามกระทรวงได้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม การควบรวมกระทรวงและทบวงไม่ได้หมายความว่าภารกิจเดิมหายไป แต่ทำให้เกิด “กระทรวงขนาดใหญ่” ซึ่งต้องจัดการความแตกต่างด้านวัฒนธรรมองค์กร อำนาจ และเครือข่ายผลประโยชน์ที่เคยอยู่คนละกระทรวง
อีกกลไกสำคัญคือการแยกงานปฏิบัติบางประเภทออกจากกระทรวงไปเป็น องค์การบริหารอิสระ (Incorporated Administrative Agencies) โดยให้กระทรวงเน้นการกำหนดนโยบายและกำกับดูแล ส่วนงานที่สามารถกำหนดผลผลิตได้ชัดเจน เช่น สถาบันวิจัย พิพิธภัณฑ์ ห้องปฏิบัติการ และหน่วยบริการเฉพาะด้าน ถูกแยกออกไปดำเนินงานภายใต้นิติบุคคลที่มีความคล่องตัวกว่า ในเดือนเมษายนปี 2001 มีงานปฏิบัติ 57 ชุดถูกเปลี่ยนสถานะ และจำนวนองค์การประเภทนี้เพิ่มขึ้นเป็นมากกว่า 100 แห่งในช่วงกลางทศวรรษ 2000 การเปลี่ยนสถานะดังกล่าวทำให้บุคลากรบางส่วนไม่ถูกนับอยู่ในโครงสร้างข้าราชการส่วนกลางโดยตรงอีกต่อไป แต่ภารกิจและค่าใช้จ่ายสาธารณะยังคงมีอยู่ เพียงย้ายไปอยู่ภายใต้รูปแบบองค์การใหม่
ผลด้านการคลังจึงไม่ได้ชัดเจนเท่ากับการลดจำนวนหน่วยงาน แม้รัฐบาลจะนำระบบประเมินมาใช้เพื่อทบทวนว่าองค์การใดควรยุบ ควบรวม หรือโอนงาน แต่เงินอุดหนุนสำหรับองค์การบริหารอิสระทั้งหมดกลับเพิ่มจากประมาณ 349,300 ล้านเยนในปีงบประมาณ 2001 เป็นประมาณ 1.526 ล้านล้านเยนในปีงบประมาณ 2004 ส่วนหนึ่งเพราะมีองค์กรขนาดใหญ่ถูกนำเข้าสู่ระบบเพิ่มขึ้น และเมื่อเปรียบเทียบเฉพาะองค์กรที่มีข้อมูลต่อเนื่อง เงินอุดหนุนลดลงเพียงเล็กน้อย นอกจากนี้ งานศึกษาของ Furukawa ในปี 2001 ยังพบว่าองค์การที่เรียกว่า “อิสระ” ยังคงอยู่ภายใต้การกำหนดเป้าหมาย การประเมิน และการสนับสนุนงบประมาณจากกระทรวงอย่างมาก จึงไม่ได้เป็นอิสระจากระบบราชการโดยสมบูรณ์
กรณีญี่ปุ่นจึงแสดงให้เห็นชัดที่สุดว่า “การลดจำนวนกระทรวง” กับ “การลดขนาดของรัฐ” เป็นคนละเรื่องกัน การปฏิรูป ค.ศ. 2001 ทำให้โครงสร้างส่วนกลางกระชับขึ้นและเพิ่มความสามารถของฝ่ายบริหารส่วนกลางในการประสานนโยบาย แต่ภารกิจเดิมจำนวนมากยังคงอยู่ เพียงถูกจัดวางใหม่ภายในกระทรวงขนาดใหญ่หรือองค์การบริหารอิสระ
การยุบหน่วยงานภาครัฐในเวียดนาม
เวียดนามเป็นกรณีร่วมสมัยของการปรับโครงสร้างภาครัฐครั้งใหญ่ ซึ่งเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วตั้งแต่ปลายปี 2024 ภายใต้การนำของประธานาธิบดีโต เลิม โดยมีเป้าหมายลดความซ้ำซ้อนของหน่วยงาน ลดขั้นตอนการตัดสินใจ และทำให้กลไกรัฐตอบสนองต่อการพัฒนาเศรษฐกิจได้รวดเร็วขึ้น แม้แนวคิดลดขนาดระบบราชการจะมีมาตั้งแต่ปี 2017 แต่การดำเนินการก่อนหน้านั้นค่อนข้างจำกัด จนกระทั่งรัฐบาลยกระดับเรื่องนี้เป็นวาระเร่งด่วนทั่วทั้งระบบการเมืองใน ค.ศ. 2024–2025
จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นเมื่อรัฐสภาเวียดนามเห็นชอบโครงสร้างรัฐบาลใหม่เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2025 โดยลดจำนวนกระทรวงจาก 18 เหลือ 14 กระทรวง และลดหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงจากสี่เหลือสามแห่ง กระทรวงเดิมสิบแห่งถูกควบรวมเป็นห้ากระทรวง เช่น กระทรวงการวางแผนและการลงทุนรวมกับกระทรวงการคลัง กระทรวงคมนาคมรวมกับกระทรวงการก่อสร้าง และกระทรวงเกษตรและการพัฒนาชนบทรวมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โครงสร้างใหม่เริ่มใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม ค.ศ. 2025 โดยรัฐบาลให้เหตุผลว่าการรวมภารกิจที่เกี่ยวข้องกันจะลดขั้นตอนและปัญหาที่โครงการเดียวต้องผ่านหลายกระทรวง
การปฏิรูปยังลงลึกถึงหน่วยงานภายในและการปกครองท้องถิ่น โดยยกเลิกหน่วยงานระดับ general department ลดจำนวนกรม สำนัก และองค์การบริการสาธารณะ รวมถึงยุบ Commission for Management of State Capital at Enterprises แล้วโอนภารกิจด้านรัฐวิสาหกิจกลับไปยังกระทรวงการคลังและกระทรวงรายสาขา
นอกจากนี้ ยังลดจำนวนจังหวัดและนครที่ขึ้นตรงต่อส่วนกลางจาก 63 เหลือ 34 แห่ง และยกเลิกการบริหารระดับอำเภอ เปลี่ยนระบบท้องถิ่นจากสามระดับเป็นสองระดับตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม ค.ศ. 2025 อย่างไรก็ตาม ภารกิจขององค์กรที่ถูกยุบส่วนใหญ่ไม่ได้หายไป แต่ถูกโอนไปยังหน่วยงานระดับอื่น จึงเป็นการจัดวางภารกิจใหม่มากกว่าการลดบทบาทของรัฐโดยตรง
ผลลัพธ์ระยะแรกสะท้อนการลดขนาดเชิงโครงสร้างอย่างชัดเจน รัฐบาลเวียดนามรายงานเมื่อต้นปี 2026 ว่า การปรับโครงสร้างทั้งส่วนกลางและท้องถิ่นช่วยลดตำแหน่งในภาครัฐประมาณ 145,000 ตำแหน่ง และลดรายจ่ายประจำได้ราว 39 ล้านล้านด่งต่อปี
แต่ตัวเลขดังกล่าวเป็นการประเมินของรัฐบาลและรวมผลจากมาตรการหลายประเภท จึงยังไม่สามารถแยกได้ชัดว่าเงินประหยัดส่วนใดเกิดจากการยุบหรือควบรวมหน่วยงานโดยตรง ในขณะเดียวกัน การปรับโครงสร้างอย่างรวดเร็วยังก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการสูญเสียบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญ ความไม่ชัดเจนของอำนาจในช่วงเปลี่ยนผ่าน และภาระขององค์กรระดับล่างที่ต้องรับงานเพิ่มขึ้นภายในเวลาอันสั้น
กรณีเวียดนามจึงชี้ว่า ความรวดเร็วในการยุบและควบรวมหน่วยงานไม่เท่ากับความสำเร็จของการปฏิรูปรัฐ การลดจำนวนกระทรวง หน่วยงานระดับกลาง และชั้นการปกครองมีเป้าหมายทำให้สายการบังคับบัญชาสั้นลงและลดความซ้ำซ้อน แต่ในอีกด้านหนึ่งก็อาจสร้างกระทรวงขนาดใหญ่ เพิ่มการรวมศูนย์อำนาจ และย้ายภาระไปยังหน่วยงานที่รับโอน อย่างไรก็ตาม เนื่องจากโครงสร้างใหม่เพิ่งเริ่มดำเนินงานใน ค.ศ. 2025 จึงยังเร็วเกินไปที่จะสรุปว่าการปฏิรูปครั้งนี้ทำให้รัฐเวียดนามมีประสิทธิภาพขึ้นอย่างยั่งยืนหรือไม่
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
ทั้งสี่กรณีในบทความนี้ให้ภาพตรงกันว่าการยุบหน่วยงานภาครัฐไม่ได้หมายความว่าภารกิจ งบประมาณ บุคลากร และอำนาจของรัฐจะหายไปพร้อมกัน จำนวนไม่น้อยเป็นเพียงการควบรวม การโอนงานไปให้หน่วยอื่น หรือการตั้งองค์กรรูปแบบใหม่ขึ้นมารับช่วงต่อ สิ่งที่เปลี่ยนไปจึงมักเป็นชื่อและแผนผัง มากกว่าปริมาณงานที่รัฐแบกอยู่จริง
โจทย์ตั้งต้นของไทยจึงไม่ควรเป็นรายชื่อหน่วยงานที่จะยุบ แต่ควรเป็นคำถามว่าภารกิจใดยังจำเป็น ภารกิจใดหมดความจำเป็นไปแล้ว และภารกิจใดซ้ำซ้อนกันจริง จากนั้นจึงระบุให้ชัดว่าแต่ละข้อเสนอคือการยุติภารกิจ การควบรวม การดูดซับ หรือการแทนที่ด้วยองค์กรใหม่ พร้อมเปิดเผยเกณฑ์ที่ใช้ตัดสินให้สาธารณะตรวจสอบได้
บทเรียนถัดมาคือเรื่องต้นทุน การอ้างว่างบประมาณเดิมของหน่วยงานที่ถูกยุบหรือจำนวนตำแหน่งที่หายไปคือเงินที่ประหยัดได้ทั้งก้อน อาจจะยังเป็นการคิดที่ไม่รอบด้าน เพราะการยุบมีค่าใช้จ่ายในตัวเอง ทั้งค่าชดเชยและการโยกย้ายบุคลากร การรวมระบบสารสนเทศ การจัดการทรัพย์สิน การแก้กฎหมาย รวมถึงงบประมาณที่หน่วยงานผู้รับโอนต้องได้เพิ่ม
สิ่งที่ควรดูจึงเป็นต้นทุนสุทธิ ไม่ใช่ตัวเลขที่ถูกตัดออกจากเอกสารงบประมาณ และที่สำคัญไม่แพ้กันคือกำลังคน การลดตำแหน่งอย่างรวดเร็วเสี่ยงที่รัฐจะสูญเสียคนที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางซึ่งหาทดแทนได้ยาก ขณะที่รายจ่ายที่ตัดออกไปก็มักย้อนกลับมาในรูปการจ้างเหมาหรือการเพิ่มอัตรากำลังในหน่วยงานอื่น แผนรักษาความรู้และบุคลากรจึงต้องมาพร้อมกับแผนยุบ ไม่ใช่ตามมาทีหลัง
การควบรวมก็เช่นเดียวกัน ข้อดีที่เห็นได้ชัดเจนคือจำนวนหน่วยงานที่ลดลง แต่ผลที่ตามมาอาจเป็นองค์กรขนาดใหญ่ที่สายบังคับบัญชายาวและซับซ้อนกว่าเดิม หรือทำให้ภารกิจบางอย่างสูญเสียระยะห่างจากฝ่ายการเมืองที่จำเป็นต่อการทำงาน
คำถามที่สำคัญจึงมีสองข้อ คือ ภารกิจใดควรอยู่ร่วมกันเพราะเสริมกัน และภารกิจใดต้องแยกออกเพราะต้องการความเป็นอิสระ นอกจากนี้ยังต้องมีแผนเปลี่ยนผ่านที่อธิบายได้ตั้งแต่ต้นว่าประชาชนจะติดต่อหน่วยงานใด เรื่องที่ค้างอยู่ระหว่างดำเนินการจะถูกส่งต่ออย่างไร และจะรักษาความต่อเนื่องของบริการได้อย่างไร
ในท้ายที่สุด ความสำเร็จของการยุบหน่วยงานภาครัฐต้องประเมินที่ภายหลังการยุบ ไม่ใช่ถือว่าจบเมื่อองค์กรหายไป รัฐบาลควรกำหนดข้อมูลฐานไว้ก่อนแล้วติดตามต่อเนื่อง ทั้งรายจ่ายสุทธิ จำนวนบุคลากร ระยะเวลาและคุณภาพของบริการ ความพึงพอใจของประชาชน ความชัดเจนของความรับผิดชอบ และการเกิดขึ้นขององค์กรใหม่ที่กลับมาทำงานเดิม ทุกข้อเสนอจึงควรเปิดเผยต่อสาธารณะโดยอธิบายเหตุผล ทางเลือกที่พิจารณา ผลกระทบทางการคลัง แผนบุคลากร การโอนภารกิจ และตัวชี้วัดหลังการยุบ
เพราะเป้าหมายของการปฏิรูประบบราชการไม่ใช่การทำให้รัฐมีหน่วยงานน้อยที่สุด แต่คือการทำให้รัฐใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า ทำงานได้ดีขึ้น และรับผิดชอบต่อประชาชนได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
