โอกาสที่ไม่ชอบธรรม: ว่าด้วยความล้มเหลวของการคัดเลือกคนเข้าสู่ระบบราชการไทย

ข่าวการทุจริตสอบราชการ ไม่ใช่ปรากฎการณ์ใหม่ หากแต่สังคมไทยจะตื่นตัวกับข่าวประเภทนี้ก็ต่อเมื่อมีผู้เสียหายออกมาร้องเรียน มีการสอบสวน มีผู้ถูกดำเนินคดีบางส่วน แล้วทุกอย่างก็เงียบลง จนกว่าจะมีข่าวการทุจริตในกระบวนการสอบหรือคัดเลือกข้าราชการครั้งต่อไป

การทุจริตในกระบวนการสอบหรือคัดเลือกข้าราชการ วงจรนี้มีต้นทุนที่มักถูกมองข้าม ทุกครั้งที่กระบวนการเข้าสู่ระบบราชการล้มเหลว ระบบราชการไทยไม่ได้สูญเสียเพียงความน่าเชื่อถือ แต่สูญเสียสิ่งที่สำคัญกว่า นั่นคือโอกาสที่จะได้คนที่ใช่เข้ามาทำงานให้กับประชาชน และเมื่อคนที่ไม่ใช่เข้ามาแทน ผลกระทบนั้นไม่ได้จบอยู่ที่ห้องสอบ แต่สะสมต่อไปในรูปแบบของการกำหนดนโยบายที่ด้อยคุณภาพ การบริการสาธารณะที่ไม่มีประสิทธิภาพ และความไม่เชื่อมั่นของประชาชนต่อรัฐ

เหตุการณ์เหล่านี้ไม่เคยเป็นเรื่องบังเอิญ และไม่ได้เกิดจากคนไม่ดีเพียงไม่กี่คนที่แทรกซึมเข้ามาในระบบ หากแต่สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างที่หยั่งรากลึกกว่านั้น เพราะกระบวนการคัดเลือกคนเข้าสู่ระบบยังเปิดช่องให้การทุจริตและการใช้อำนาจโดยมิชอบเกิดขึ้นได้ ตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบข้อสอบ การสรรหา การคัดเลือก การสัมภาษณ์ ไปจนถึงการบรรจุแต่งตั้ง ซึ่งล้วนเป็นจุดอ่อนที่ยังไม่เคยได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

คำถามสำคัญ คือ ช่องโหว่เหล่านี้เกิดขึ้นได้ตรงจุดใดของกระบวนการ และเหตุใดระบบที่ควรคัดเลือกคนที่เหมาะสมที่สุด จึงกลับเปิดโอกาสให้ความไม่เป็นธรรมดำรงอยู่ได้ บทความนี้จะชวนสำรวจโครงสร้างของกระบวนการเข้าสู่ระบบราชการไทย เพื่อทำความเข้าใจว่าปัญหาเหล่านี้เกิดขึ้นได้อย่างไร

ก่อนที่เราจะวิเคราะห์ว่าอะไรผิดพลาด จำเป็นต้องทำความเข้าใจก่อนว่ากระบวนการเข้าสู่ระบบราชการ (Public Sector Entry Process) หมายถึงอะไร เพราะคนส่วนใหญ่มักเข้าใจเพียงแค่ว่ามันคือ การสอบ แต่ในความเป็นจริงมันคือกระบวนการที่ต่อเนื่องกันหลายขั้นตอน

กระบวนการนี้เริ่มตั้งแต่การกำหนดคุณสมบัติและจำนวนอัตราที่เปิดรับ ซึ่งเป็นการตัดสินใจเชิงนโยบายที่มีผลต่อทุกอย่างที่ตามมา จากนั้นคือการออกแบบ วิธีการสรรหา คัดเลือก เกณฑ์และคุณสมบัติแต่ละตำแหน่ง  การจัดจ้าง จัดทำข้อสอบ การพิมพ์และขนส่งข้อสอบ การจัดสนามสอบ การกำกับดูแลระหว่างสอบ การรวบรวมและเก็บรักษากระดาษคำตอบ การตรวจและประมวลผลคะแนน การประกาศผลและจัดทำบัญชีรายชื่อ ไปจนถึงการสัมภาษณ์และการบรรจุในขั้นตอนสุดท้าย แต่ละขั้นตอนในกระบวนการนี้มีผู้รับผิดชอบที่แตกต่างกัน บางขั้นตอนอยู่ในมือหน่วยงานรัฐ บางขั้นตอนถูกจ้างจากหน่วยงานภายนอก (outsource) ให้มหาวิทยาลัยหรือบริษัทเอกชน และในแต่ละจุดเปลี่ยนนั้น ล้วนเป็นโอกาสที่การแทรกแซงอาจเกิดขึ้นได้

การมองปัญหาเพียงแค่ว่า “ข้อสอบรั่ว” หรือ “กระดาษคำตอบถูกแก้” จึงเป็นการมองที่แคบเกินไป เพราะปัญหาที่แท้จริงคือกระบวนการทั้งหมดขาดกลไกตรวจสอบที่เป็นอิสระ กล่าวคือ ในกระบวนการสอบราชการไทยปัจจุบัน ผู้ที่รับผิดชอบตรวจสอบความถูกต้องของกระบวนการมักเป็นหน่วยงานเดียวกับผู้ที่ดำเนินกระบวนการนั้นเอง หรือหน่วยงานที่อยู่ในสายบังคับบัญชาเดียวกัน เมื่อผู้จัดสอบและผู้ตรวจสอบเป็นคนกลุ่มเดียวกัน หรือมีความสัมพันธ์เชิงอำนาจต่อกัน แรงจูงใจในการตรวจสอบอย่างเข้มงวดก็ลดลงตามไปด้วยโดยธรรมชาติ

ยิ่งกว่านั้น ในหลายกรณี การจ้างจากหน่วยงานภายนอก (outsource) จัดการกระบวนการสอบให้ก็ไม่ได้แก้ปัญหานี้ เพราะผู้รับจ้างมีแรงจูงใจในการรักษาสัญญาและความสัมพันธ์กับผู้ว่าจ้าง มากกว่าแรงจูงใจในการรายงานปัญหาที่อาจทำให้ตนเองเสียสัญญาในอนาคต ผลที่เกิดขึ้นคือทุกจุดในกระบวนการมีผู้รับผิดชอบ แต่ไม่มีจุดใดที่มีผู้ตรวจสอบที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับผลลัพธ์ของการตรวจสอบนั้น

การทำความเข้าใจว่าทำไมคนไทยถึงอยากเป็นราชการ ต้องเริ่มจากคำถามพื้นฐานว่า ทำไมกระบวนการนี้จึงมีคนต้องการมากพอที่จะทำให้การทำผิดคุ้มค่า ตำแหน่งราชการในสังคมไทยไม่ได้มีความหมายเพียงอาชีพหนึ่ง แต่คือสถานะทางสังคมที่สะสมความหมายมาหลายชั่วอายุคน ครอบครัวในต่างจังหวัดจำนวนมากยังคงมองการได้บุตรหลานเป็นข้าราชการว่าเป็นความสำเร็จสูงสุดในชีวิต และความเชื่อนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยไม่มีเหตุผล ระบบราชการไทยให้สวัสดิการที่ครอบคลุมตั้งแต่การรักษาพยาบาลสำหรับทั้งครอบครัว ไปจนถึงบำเหน็จบำนาญหลังเกษียณ ซึ่งเป็นสิ่งที่แรงงานในภาคเอกชนโดยเฉพาะในต่างจังหวัดไม่สามารถคาดหวังได้

ความเหลื่อมล้ำของตลาดแรงงานไทยทำให้ค่านิยมนี้ยิ่งแข็งแกร่งขึ้น ตลาดแรงงานไทยมีลักษณะกระจุกตัวสูง งานที่มีคุณภาพและค่าตอบแทนดีกระจุกอยู่ในกรุงเทพมหานครและเขตอุตสาหกรรมไม่กี่แห่ง สำหรับผู้ที่เติบโตในต่างจังหวัดและไม่ต้องการย้ายถิ่น ตำแหน่งราชการคือหนึ่งในไม่กี่ทางเลือกที่ให้ความมั่นคงในระดับที่ยอมรับได้โดยไม่ต้องออกจากบ้าน ค่าตอบแทนเริ่มต้นของข้าราชการระดับปริญญาตรีที่ 15,000–18,000 บาทอาจดูไม่สูงในกรุงเทพฯ แต่ในอำเภอเล็ก ๆ หลายแห่ง ตัวเลขนี้สูงกว่าที่ภาคเอกชนในพื้นที่จะให้ได้

วิกฤตโควิด-19 ยิ่งตอกย้ำความเชื่อนี้ เมื่อการเลิกจ้างในภาคเอกชนพิสูจน์ให้เห็นอย่างชัดเจนว่าความมั่นคงของงานในภาคเอกชนนั้นเปราะบางเพียงใด ในขณะที่ข้าราชการยังคงได้รับเงินเดือนและสวัสดิการอย่างต่อเนื่อง ตัวเลขผู้สมัครสอบ ก.พ. ที่พุ่งสูงถึง 719,805 คนในปี 2564 จึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจ (สำนักงาน ก.พ., 2568)

เมื่อความต้องการสูงมากในขณะที่ตำแหน่งมีจำกัดผลที่ตามมาคือคนที่ “ได้” ตำแหน่งไม่จำเป็นต้องเป็นคนที่ “ใช่” สำหรับตำแหน่งนั้น และความต้องการที่สูงเกินสมดุลนี้ไม่ได้เป็นสาเหตุของการทุจริต แต่คือ เชื้อเพลิงที่ทำให้ระบบที่มีช่องโหว่อยู่แล้วยิ่งเปราะบางมากขึ้น

การทำความเข้าใจว่าอะไรคือระบบที่กำลังเปราะบาง ล้มเหลว จำเป็นต้องเข้าใจก่อนว่าระบบที่ดีควรเป็นอย่างไร Woodrow Wilson (1887) วางรากฐานของรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ว่าระบบราชการที่มีประสิทธิภาพต้องแยกการบริหารออกจากการเมือง และต้องคัดคนด้วยความสามารถ ไม่ใช่ด้วยความจงรักภักดีทางการเมืองหรือความสัมพันธ์ส่วนตัว หลักการนี้เรียกว่า ระบบคุณธรรม  (Merit System) ซึ่งเป็นรากฐานของการปฏิรูประบบราชการในประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่ในศตวรรษที่ 20

ระบบคุณธรรม ไม่ใช่แค่เรื่องความยุติธรรมสำหรับผู้สมัคร แต่เป็นเรื่องของประสิทธิภาพของรัฐ ระบบราชการที่ได้คนเพราะเงินหรือเส้นสายจะได้คนที่มีความสามารถน้อยกว่าที่ควรจะได้ และเมื่อสะสมไปนานพอ คุณภาพของการบริหารงานภาครัฐโดยรวมจะตกต่ำลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

Douglass North (1990) อธิบายต่อว่าเมื่อสถาบันไม่สามารถบังคับใช้กติกาในทางปฏิบัติได้จริง นั่นคือสัญญาณของความล้มเหลวเชิงสถาบัน (Institutional Failure) ซึ่งเมื่อกติกาไม่ถูกบังคับใช้ คนที่เล่นตามกติกาจะเสียเปรียบคนที่ไม่เล่น และเมื่อสถานการณ์นี้ดำรงอยู่นานพอ แรงจูงใจในการเล่นตามกติกาก็จะลดลงเรื่อย ๆ จนในที่สุดกติกาก็กลายเป็นเพียงพิธีกรรมที่ไม่มีความหมาย

แม้ว่าประเทศไทยประกาศใช้หลักระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลภาครัฐมาตั้งแต่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518 แต่การมีกฎหมายรับรองหลักการนี้ไม่ได้แปลว่าระบบทำงานตามหลักการนั้นในทางปฏิบัติ ตราบใดที่กระบวนการคัดเลือกยังมีจุดเปราะบางที่ไม่มีกลไกตรวจสอบที่เป็นอิสระ ระบบคุณธรรมก็จะยังคงเป็นอุดมคติที่เขียนไว้บนกระดาษมากกว่าความจริงที่เกิดขึ้นในสนามสอบ และตราบที่มันยังเป็นอุดมคติ ระบบราชการไทยก็จะยังคงไม่ได้คนที่ใช่

ความล้มเหลวของกระบวนการเข้าสู่ระบบราชการไทยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาปรากฏในสามรูปแบบหลักที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงในแง่เจตนา แต่ให้ผลลัพธ์เดียวกันทุกครั้ง

รูปแบบแรก คือ การทุจริตโดยเจตนา ซึ่งเป็นรูปแบบที่ซับซ้อนที่สุดและเกี่ยวข้องกับหลายฝ่ายตลอดกระบวนการ การทุจริตลักษณะนี้ไม่ใช่การกระทำของปัจเจกบุคคลคนเดียว แต่เป็นขบวนการที่มีโครงสร้างและผู้มีบทบาทหลายระดับ ตั้งแต่ผู้ที่เข้าถึงข้อสอบหรือผลสอบในฐานะผู้รับผิดชอบกระบวนการ ผู้ทำหน้าที่เป็นนายหน้าเชื่อมระหว่างผู้ซื้อและผู้ขาย ไปจนถึงผู้สมัครที่ยินยอมจ่ายเงิน การที่ทุจริตลักษณะนี้เกิดขึ้นซ้ำ ๆ ในหลายหน่วยงานและหลายปีสะท้อนให้เห็นว่ามันไม่ใช่ความล้มเหลวของระบบในครั้งเดียว แต่คือช่องว่างที่เปิดให้ขบวนการแบบนี้ตั้งตัวและดำเนินการได้ต่อเนื่อง (ป.ป.ช., 2569)

รูปแบบที่สอง คือ ความประมาทเลินเล่อของผู้รับผิดชอบ ซึ่งแตกต่างจากรูปแบบแรกตรงที่ไม่มีเจตนาทุจริต แต่สร้างความเสียหายได้ไม่ต่างกัน กระบวนการสอบที่มีหลายขั้นตอนและผ่านมือหลายหน่วยงานมีโอกาสเกิดข้อผิดพลาดได้ในทุกจุด ไม่ว่าจะเป็นการพิมพ์ผิดในคีย์เฉลย การสลับชุดข้อสอบ การประมวลผลคะแนนผิดพลาด หรือการบันทึกข้อมูลผิดในระบบ เมื่อเกิดข้อผิดพลาดเหล่านี้ขึ้น ผู้ที่รับผลกระทบหนักที่สุดคือผู้สมัครที่ทำทุกอย่างถูกต้องแต่ต้องรับผิดชอบกับความผิดพลาดที่ตนมิได้ก่อ และระบบมักไม่มีกลไกแก้ไขที่รวดเร็วและเป็นธรรมเพียงพอสำหรับผู้เสียหาย

รูปแบบที่สาม คือ ช่องว่างเชิงระบบ ที่เปิดโอกาสให้ถูกแสวงประโยชน์ ซึ่งเป็นรูปแบบที่ตรวจจับได้ยากที่สุดเพราะไม่มีผู้กระทำที่ชัดเจนคนเดียว แต่เกิดจากการออกแบบกระบวนการที่มีจุดอ่อนในหลายชั้น เช่น การที่อำนาจการตัดสินใจกระจุกตัวอยู่ในมือคนกลุ่มเล็กที่ขาดการตรวจสอบถ่วงดุล การที่ผู้สมัครไม่มีช่องทางตรวจสอบสิทธิและคะแนนของตนเองได้โดยตรง หรือการที่กระบวนการสัมภาษณ์ขั้นตอนสุดท้ายขาดเกณฑ์ที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ ช่องโหว่เหล่านี้ไม่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อการทุจริต แต่เมื่อมีผู้ต้องการแสวงประโยชน์ ช่องโหว่เหล่านั้นก็พร้อมถูกใช้งานอยู่เสมอ

ทั้งสามรูปแบบต่างกันโดยสิ้นเชิงในแง่เจตนา แต่ผลลัพธ์ที่ได้เหมือนกันทุกครั้ง คือระบบราชการไทยได้คนที่ไม่ใช่เข้ามาทำงานแทนคนที่ควรได้รับโอกาส ความซ้ำซากของผลลัพธ์นี้คือหลักฐานที่ชัดเจนที่สุดว่าปัญหาไม่ได้อยู่ที่คนชั่วหรือคนประมาทเพียงไม่กี่คน แต่อยู่ที่ระบบที่ไม่มีภูมิต้านทานเพียงพอต่อทั้งสามสภาวะดังกล่าว

ในต่างประเทศมีประเทศที่ประสบความสำเร็จในการสร้างกระบวนการเข้าสู่ระบบราชการที่น่าเชื่อถือต่างมีแนวทางที่น่าสนใจในแบบของตนเอง และสิ่งที่ควรนำมาจากประเทศเหล่านั้นไม่ใช่รูปแบบที่เห็นจากภายนอก แต่คือหลักการที่ทำให้รูปแบบนั้นทำงานได้

ประเทศสิงคโปร์ใช้หลักการแยกอำนาจออกจากผู้ได้รับประโยชน์ (Public Service Commission : PSC) ถูกจัดตั้งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่กำกับดูแลการคัดเลือกบุคลากรโดยไม่ขึ้นกับหน่วยงานที่รับประโยชน์จากผลการสอบ กระบวนการใช้การประเมินหลายมิติ ทั้งแบบทดสอบทางจิตวิทยาและบุคลิกภาพ (psychometric test) การประเมินผ่านสถานการณ์จำลองหรือเกมเชิงวิเคราะห์ (game-based assessment) และการสัมภาษณ์โดยคณะกรรมการ (panel interview) โดยมุ่งประเมินความซื่อสัตย์สุจริต (integrity) ความสามารถในการปฏิบัติงาน (competence) และศักยภาพความเป็นผู้นำ (leadership potential) โดยไม่มีระบบโควตาหรือการแทรกแซงทางการเมือง

ผลที่ตามมาคือสิงคโปร์ได้รับการจัดอันดับที่หนึ่งจาก 120 ประเทศใน Blavatnik Index of Public Administration ปี 2567 ซึ่งเป็นดัชนีชี้วัดคุณภาพการบริหารงานภาครัฐที่จัดทำโดย Blavatnik School of Government มหาวิทยาลัยออกซ์ฟอร์ด ครอบคลุมการวัดผลใน 4 มิติหลัก ได้แก่ ความสามารถของระบบราชการ (Capabilities) ความเปิดเผยโปร่งใสและการมีส่วนร่วม (Openness) ธรรมาภิบาลและความรับผิดชอบ (Inclusiveness) และความสามารถในการปรับตัวและตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลง (Responsiveness) การที่สิงคโปร์ครองอันดับหนึ่งในดัชนีนี้ต่อเนื่องสะท้อนให้เห็นว่าการออกแบบระบบคัดเลือกบุคลากรที่ดีเป็นรากฐานของคุณภาพภาครัฐในภาพรวม ไม่ใช่เพียงตัวแปรเดียวที่โดดเดี่ยวออกมา (Blavatnik School of Government, 2024)

ประเทศเกาหลีใต้ใช้หลักการทำให้การแข่งขันในระบบคุ้มค่ากว่าการซื้อทางลัด ระบบสอบแบ่งตำแหน่งออกเป็นสามระดับหลักตามความรับผิดชอบ ระดับ 5 ซึ่งเป็นระดับที่วางนโยบายและบริหารโครงการ ต้องผ่านการสอบถึงสามรอบ ได้แก่ การสอบข้อเขียนแบบปรนัยวัดความสามารถทั่วไปผ่าน Public Service Aptitude Test (PSAT) ที่วัดตรรกะทางภาษา การวิเคราะห์ข้อมูล และการตัดสินเชิงสถานการณ์ ตามด้วยการสอบเรียงความเชิงนโยบาย และการสัมภาษณ์เชิงสมรรถนะแบบกลุ่ม ระดับ 7 และ 9 ซึ่งทำงานระดับปฏิบัติการ ต้องผ่านการสอบข้อเขียนและการสัมภาษณ์ โดยข้อสอบแต่ละระดับออกแบบมาให้วัดทักษะที่จำเป็นจริงสำหรับงานในระดับนั้น ไม่ใช่การท่องจำ กระบวนการสอบทั้งหมดอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการบริหารงานบุคคล (Ministry of Personnel Management: MPM) ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางที่เป็นอิสระจากกระทรวงที่รับสมัคร ผลสอบและเกณฑ์การคัดเลือกถูกประกาศต่อสาธารณะ และผู้สมัครสามารถตรวจสอบคะแนนของตนได้โดยตรง

สิ่งที่ทำให้ระบบนี้คุ้มค่ากว่าการซื้อทางลัดไม่ได้เกิดจากการที่ผู้คนมีศีลธรรมสูงกว่า แต่เพราะระบบถูกออกแบบมาให้การโกงมีต้นทุนสูงและโอกาสสำเร็จต่ำ เมื่อผลสอบโปร่งใส ตรวจสอบได้จากภายนอก และเชื่อมโยงกับเส้นทางความก้าวหน้าที่ชัดเจน คนที่มีความสามารถมีเหตุผลที่จะแข่งขันอย่างตั้งใจ ในขณะที่ผู้ที่ต้องการซื้อทางลัดมีช่องให้ทำได้น้อยลงมากตามไปด้วย (Kim, 2018)
ในปี 2549 เกาหลีใต้ยังจัดตั้ง Senior Civil Service ขึ้นเพื่อรวบรวมตำแหน่งระดับรองปลัดกระทรวงและอธิบดีที่มีอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายไว้ในระบบเดียวกัน โดยใช้กระบวนการประเมินสมรรถนะที่เข้มข้นและเปิดให้คนจากภาคเอกชนสมัครได้ด้วย

ปัจจุบันตำแหน่งในระบบ Senior Civil Service มากถึง 20% ถูกเปิดให้แข่งขันแบบเปิด ซึ่งหมายความว่าไม่ใช่เฉพาะข้าราชการเดิมที่จะก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งสูงได้ สิ่งที่เกาหลีใต้แสดงให้เห็นจึงไม่ใช่แค่การออกแบบกระบวนการสอบที่ดี แต่คือความเข้าใจว่าการแก้ปัญหากระบวนการเข้าสู่ระบบราชการต้องทำควบคู่กับการทำให้ระบบราชการน่าดึงดูดสำหรับคนที่มีทางเลือกอื่น เพราะถ้าระบบยังไม่ดีพอที่จะดึงคนเก่งเข้ามาอยากแข่งขัน การปฏิรูปกระบวนการสอบก็จะแก้ได้แค่ครึ่งทาง (Ministry of Personnel Management Korea, 2021)

ประเทศอินโดนีเซียใช้หลักการที่แตกต่างออกไปโดยเน้นเทคโนโลยีเป็นกลไกปิดช่องโหว่เฉพาะจุด ระบบ Computer Assisted Test (CAT) ที่ใช้ในการสอบบรรจุข้าราชการทุกตำแหน่งทำให้ผู้สมัครแต่ละคนได้รับคำถามแบบสุ่มจากคลังข้อสอบขนาดใหญ่ และรับผลคะแนนทันทีหลังสอบเสร็จ การที่ผลคะแนนปรากฏบนหน้าจอทันทีและไม่ผ่านการประมวลผลหลังสอบทำให้โอกาสในการแก้ไขผลคะแนนแทบเป็นไปไม่ได้

อย่างไรก็ดี การนำเสนออินโดนีเซียว่าเป็นตัวอย่างความสำเร็จต้องทำด้วยความระมัดระวัง เพราะอินโดนีเซียยังคงเป็นประเทศที่มีปัญหาการคอร์รัปชันในระดับสูง และระบบ CAT เองก็เคยถูกเจาะและประสบปัญหาเครือข่ายที่ส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือของระบบ (Karningsih & Wibowo, 2024) ยิ่งกว่านั้น ในปี 2567 อินโดนีเซียยังเผชิญกับการลดทอนอำนาจขององค์กรกำกับดูแลระบบราชการที่ตั้งขึ้นในปี 2557 ซึ่งนักวิชาการมองว่าเป็นการถอยหลังจากมาตรฐานการบริหารงานที่เป็นมืออาชีพ (East Asia Forum, 2568)

บทเรียนที่แท้จริงจากอินโดนีเซียจึงไม่ใช่ว่า CAT แก้ปัญหาการคอร์รัปชันได้ทั้งหมด แต่คือ CAT ปิดช่องโหว่เฉพาะจุดได้อย่างมีประสิทธิภาพ นั่นคือการแก้ไขกระดาษคำตอบหลังสอบ เทคโนโลยีไม่ใช่ยาวิเศษ แต่เมื่อออกแบบถูกจุด มันสามารถตัดโอกาสการทุจริตในขั้นตอนเฉพาะออกได้โดยไม่ต้องพึ่งพาความซื่อสัตย์ของผู้ดูแลระบบ และนั่นคือสิ่งที่ไทยสามารถเรียนรู้ได้

บริบทของไทยต่างจากทั้งสามประเทศในหลายมิติที่สำคัญ และการเข้าใจความแตกต่างเหล่านี้เป็นเงื่อนไขของการนำมาปรับใช้ได้จริง

ไทยต่างจากสิงคโปร์ในแง่ขนาดและโครงสร้าง สิงคโปร์เป็นนครรัฐขนาดเล็กที่ระบบราชการมีความเป็นเอกภาพสูงและง่ายต่อการกำกับดูแลจากศูนย์กลาง ในขณะที่ไทยมีหน่วยงานที่จัดสอบหลายร้อยแห่งกระจายทั่วประเทศ ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น การจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระแบบ PSC จึงไม่ใช่การสร้างองค์กรใหม่เพียงแห่งเดียว แต่ต้องออกแบบกลไกการกำกับดูแลที่ครอบคลุมได้ทั้งระบบ อุปสรรคสำคัญของการนำโมเดลสิงคโปร์มาใช้กับไทยคือการต้านทานจากหน่วยงานที่ปัจจุบันมีอำนาจในการกำหนดผลการสอบ เพราะการตั้งองค์กรอิสระหมายถึงการถ่ายโอนอำนาจนั้นออกไป

ไทยต่างจากเกาหลีใต้ในแง่ของความน่าดึงดูดของระบบราชการในสายตาของคนที่มีทางเลือก เกาหลีใต้ประสบความสำเร็จในการดึงคนเก่งที่สุดของประเทศเข้าสู่ราชการเพราะเส้นทางความก้าวหน้าชัดเจนและค่าตอบแทนแข่งขันได้กับภาคเอกชน ในขณะที่ระบบราชการไทยยังมีโครงสร้างค่าตอบแทนที่ล้าหลังและเส้นทางความก้าวหน้าที่ขึ้นอยู่กับอาวุโสมากกว่าผลงาน การแก้ปัญหากระบวนการเข้าสู่ระบบจึงต้องทำควบคู่กับการปฏิรูปโครงสร้างภายในที่จะทำให้คนเก่งที่เข้ามาได้มีเหตุผลที่จะอยู่ต่อ ซึ่งจะกล่าวถึงในตอนที่สองของซีรีส์นี้

สิ่งที่ไทยสามารถนำมาใช้ได้ทันทีและสอดคล้องกับบริบทมากที่สุดคือโมเดลของอินโดนีเซียในแง่ของการใช้เทคโนโลยีปิดช่องโหว่เฉพาะจุด โดยเริ่มจากการบังคับให้ แปลงกระดาษคำตอบเป็นดิจิทัลทันทีหลังสอบ โดยสแกนและอัปโหลดข้อมูลเข้าระบบกลางก่อนที่กระดาษคำตอบจะออกจากสนามสอบ และในระยะยาวควรขยายไปสู่ระบบ การสอบผ่านระบบคอมพิวเตอร์ (Computer Assisted Test) แบบเต็มรูปแบบ อุปสรรคที่แท้จริงของการนำเทคโนโลยีมาใช้ไม่ใช่ความสามารถทางเทคนิค แต่คือเจตจำนงทางการเมืองที่จะปิดช่องโหว่ที่ผู้มีอำนาจในปัจจุบันได้ประโยชน์จากระบบที่ผ่านมา

ก่อนจะไปถึงบทสรุป จำเป็นต้องย้ำให้ชัดว่าเมื่อกระบวนการเข้าสู่ระบบราชการล้มเหลวซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผลที่ตามมาไม่ได้จบอยู่ที่ความอยุติธรรมในห้องสอบ คนที่จ่ายราคาโดยตรงคือผู้สมัครที่ทุ่มเทเตรียมสอบแต่ไม่ได้รับโอกาสที่เป็นธรรม แต่คนที่จ่ายราคาในระยะยาวคือประชาชนทุกคนที่ต้องพึ่งพาระบบราชการในการรับบริการสาธารณะ เมื่อคนที่เข้ามาในระบบไม่ใช่คนที่ใช่ คุณภาพของการตัดสินใจเชิงนโยบาย การบริหารจัดการงบประมาณ และการให้บริการประชาชนล้วนได้รับผลกระทบตามไปด้วย ผลกระทบนี้สะสมช้าและมองไม่เห็นได้ง่าย แต่ในระยะยาวมันคือต้นทุนที่สูงกว่ามูลค่าความเสียหายจากคดีทุจริตรายใดรายหนึ่ง

ยิ่งกว่านั้น เมื่อสังคมรับรู้ว่ากระบวนการไม่ยุติธรรม คนที่มีความสามารถและมีทางเลือกจะค่อย ๆ หยุดพยายามแข่งขันในระบบ และหันไปหาเส้นทางอื่น ผลที่ตามมาคือคนที่เหลืออยู่ในระบบไม่ใช่คนที่ดีที่สุด แต่เป็นคนที่ไม่มีทางเลือกอื่น หรือคนที่เชื่อว่าเส้นสายของตนเองเพียงพอที่จะเอาชนะระบบได้ นี่คือวัฏจักรที่ทำให้ปัญหาของระบบราชการไทยยิ่งลึกขึ้นเรื่อย ๆ โดยไม่มีแนวโน้มว่าจะดีขึ้นเองหากไม่มีการแทรกแซงเชิงโครงสร้าง

จากบทเรียนของทั้งสามประเทศ สิ่งที่ไทยต้องทำมีสามประการที่ต่อเนื่องกัน และแต่ละประการมีนัยเชิงปฏิบัติที่ชัดเจน

ประการแรก คือการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกระบวนการสอบที่เป็นอิสระจากหน่วยงานผู้ว่าจ้างและผู้รับจ้าง องค์กรนี้ต้องมีกรรมการจากภายนอกที่มีวาระชัดเจนและไม่ขึ้นกับการแต่งตั้งทางการเมือง มีอำนาจตรวจสอบกระบวนการทุกขั้นตอนตั้งแต่การออกข้อสอบจนถึงการประกาศผล และมีกลไกรับเรื่องร้องเรียนที่เป็นอิสระจากหน่วยงานที่ถูกร้องเรียน ในทางปฏิบัติ องค์กรนี้ไม่จำเป็นต้องจัดสอบเองทุกอย่าง แต่ต้องมีอำนาจในการกำหนดมาตรฐานกลาง ตรวจสอบความสอดคล้อง และสั่งระงับหรือยกเลิกการสอบที่ไม่ผ่านเกณฑ์ได้โดยไม่ต้องรอการอนุมัติจากหน่วยงานที่ได้รับประโยชน์จากผลสอบนั้น สิ่งนี้คือหัวใจของหลักการที่สิงคโปร์ใช้ คือการทำให้ผู้กำกับดูแลและผู้ได้รับประโยชน์ไม่ใช่คนกลุ่มเดียวกัน

ประการที่สอง คือการบังคับให้แปลงกระดาษคำตอบเป็นดิจิทัลทันทีหลังสอบ โดยสแกนและอัปโหลดข้อมูลเข้าระบบกลางก่อนที่กระดาษคำตอบจะออกจากสนามสอบ กระบวนการนี้ต้องทำให้เสร็จก่อนที่กระดาษจะถูกขนส่งไปยังที่ใดก็ตาม เพราะจุดเสี่ยงที่สุดของการแก้ไขผลสอบคือช่วงระหว่างที่กระดาษออกจากสนามสอบและก่อนที่จะเข้าระบบประมวลผล เมื่อมีสำเนาดิจิทัลที่ประทับเวลาและอัปโหลดเข้าระบบกลางแล้ว กระดาษคำตอบต้นฉบับและสำเนาดิจิทัลสามารถตรวจสอบความสอดคล้องกันได้ตลอดเวลา ทำให้การแก้ไขภายหลังสร้างหลักฐานที่ตรวจพบได้ทันที และในระยะยาวควรขยายไปสู่ระบบการสอบผ่านคอมพิวเตอร์แบบเต็มรูปแบบ ซึ่งผู้สมัครได้รับคำถามแบบสุ่มและเห็นผลคะแนนทันทีหลังสอบเสร็จ เพื่อตัดโอกาสการแทรกแซงในขั้นตอนการประมวลผลออกไปโดยสิ้นเชิง

ประการที่สาม คือการเปิดให้ผู้สมัครทุกคนตรวจสอบคะแนนของตนเองได้ผ่านระบบออนไลน์ รวมถึงเห็นลำดับของตนในบัญชีรายชื่อและเปรียบเทียบกับเกณฑ์ผ่านที่ประกาศไว้ล่วงหน้า ความโปร่งใสที่ตรวจสอบได้จากภายนอกนี้ไม่ได้เป็นแค่การบริการหรือความสะดวก แต่เป็นกลไกกดดันที่มีต้นทุนต่ำและประสิทธิภาพสูง เมื่อผู้สมัครทุกคนสามารถเห็นคะแนนของตนเองและเปรียบเทียบกับผู้อื่นได้ การแก้ไขผลสอบเพียงรายเดียวย่อมสร้างความผิดปกติที่ตรวจพบได้ในภาพรวม และเมื่อผู้เสียหายมีข้อมูลในมือ การยื่นเรื่องร้องเรียนไม่ได้อยู่บนฐานของความสงสัยอีกต่อไป แต่อยู่บนฐานของหลักฐานที่ตรวจสอบได้ ซึ่งเปลี่ยนสมดุลอำนาจระหว่างผู้สมัครกับผู้ดูแลระบบอย่างมีนัยสำคัญ

ระบบราชการไม่สามารถเป็นสถาบันที่ดีได้ถ้าคนที่เข้ามาไม่ได้เข้ามาด้วยความสามารถ การพูดถึงการพัฒนาประสิทธิภาพหรือการปฏิรูปราชการจะไม่มีความหมาย ถ้ายังปล่อยให้กระบวนการรับเข้ายังคงเปิดช่องให้คนที่ไม่ใช่เข้ามาแทนที่คนที่ใช่ได้ต่อไป

สังคมที่ยอมรับความไม่ยุติธรรมในกระบวนการนี้ได้โดยไม่รู้สึกอะไร กำลังส่งสัญญาณให้คนรุ่นใหม่ว่าความพยายามไม่ใช่สิ่งที่ตัดสินผลลัพธ์ และเมื่อสัญญาณนั้นฝังลึกพอ คนที่มีความสามารถก็จะหยุดพยายามแข่งขันในระบบ วงจรนั้นจะทำให้ระบบราชการไทยยิ่งห่างไกลจากการได้คนที่ใช่มากขึ้นทุกที

ระบบราชการที่ดีไม่ได้วัดจากจำนวนข้าราชการที่บรรจุได้ในแต่ละปี แต่วัดจากคำถามเดียวว่า คนที่นั่งในห้องสอบทุกคนมีโอกาสที่แท้จริงอย่างเท่าเทียมหรือไม่

ตราบใดที่คำตอบยังขึ้นอยู่กับว่าคุณรู้จักใครหรือจ่ายเงินไปเท่าไร ตราบนั้นประตูราชการก็ยังไม่ได้เปิดสำหรับทุกคน และระบบราชการไทยก็ยังคงไม่ได้คนที่ใช่