ระบบราชการไทย “รักษาคนที่ใช่” ไม่ได้: ว่าด้วยความล้มเหลวของการรักษาคนไว้ในระบบราชการไทย

กล่าวคือเมื่อพิจารณาจำนวนการเกษียณอายุราชการที่เป็นการสูญเสียที่ระบบคาดการณ์ได้ วางแผนล่วงหน้าได้ และเตรียมผู้สืบทอดตำแหน่งได้ เทียบกับการลาออกด้วยความสมัครใจของข้าราชการ ที่เป็นการสูญเสียที่ระบบไม่ได้เลือกและไม่ได้เตรียมรับมือ แสดงให้เป็นว่าระบบกำลังสูญเสียคนในวัยทำงานมากเท่ากับที่สูญเสียคนที่ทำงานจนครบวาระ

จากตอนที่แล้วของคอลัมน์ชุดนี้ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการเข้าสู่ระบบราชการไทยยังไม่สามารถคัดคนที่ใช่เข้ามาได้ ตอนนี้จะชี้ให้เห็นอีกด้านหนึ่งของปัญหาเดียวกัน นั่นคือแม้คนที่ใช่จะเข้ามาได้ ระบบก็ยังรักษาเขาไว้ไม่ได้อยู่ดี

การรักษาคนไว้ในระบบราชการ และการ “รักษาคนที่ใช่” ไม่ได้

การรักษาคนไว้ในระบบราชการมักถูกเข้าใจอย่างแคบว่าหมายถึงการทำให้คนไม่ยื่นใบลาออก แต่ในทางวิชาการ การรักษาคน (Retention) หมายถึงการทำให้บุคลากรที่มีความสามารถยังคงอยู่ในระบบ ยังคงทุ่มเทกับงาน และยังคงเห็นว่าการอยู่ต่อในระบบนี้คุ้มค่ากับสิ่งที่ตนลงทุนไป สอดคล้องกับ Albert Hirschman (1970) ที่อธิบายพฤติกรรมของคนเมื่อองค์กรเสื่อมคุณภาพลงไว้อย่างชัดเจนว่ามีสามทางเลือก ทางแรกคือการลาออก (Exit) ทางที่สองคือการเรียกร้องให้แก้ไข (Voice) และทางที่สามคือการอยู่ต่อด้วยความจงรักภักดี (Loyalty)

เมื่อองค์กรมีปัญหา คนที่มีทางเลือกมากที่สุดมักเลือกลาออกก่อน ส่วนคนที่ไม่มีทางเลือกจะอยู่ต่อ และเมื่อกลไกเรียกร้องไม่ทำงาน ทางเลือกก็เหลือเพียงสองทางคือลาออกหรือทนอยู่ต่ออย่างเงียบงัน คำอธิบายดังกล่าว ฉายภาพสถานการณ์ของระบบราชการไทยได้อย่างสอดคล้อง เพราะการสูญเสียบุคลากรไม่ได้ปรากฏเฉพาะในรูปของใบลาออกเท่านั้น แต่ปรากฏในรูปของคนที่ยังอยู่แต่หยุดทุ่มเท คนที่หยุดพัฒนาตนเอง และคนที่ถอนตัวจากการแข่งขันในระบบ ตัวเลขของการลาออก 9,109 คนจึงเป็นเพียงยอดที่แสดงให้เห็นปัญหาเพียงส่วนหนึ่งของปัญหาใหญ่ในระบบราชการเท่านั้น

การสูญเสียคนที่ใช่ออกจากระบบราชการไทยปรากฏในสามรูปแบบที่ต่างกัน แต่ให้ผลลัพธ์เดียวกันคือ ระบบไม่มีคนที่มีความสามารถอยู่ในตำแหน่งที่ควรอยู่

รูปแบบแรก คือการลาออกอย่างเป็นทางการ ซึ่งเป็นรูปแบบที่วัดได้และเห็นชัดที่สุด กระทรวงสาธารณสุขเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดของรูปแบบนี้ ในปีงบประมาณ 2567 กระทรวงสาธารณสุขสูญเสียข้าราชการพลเรือนสามัญ 9,220 คน โดยเป็นการลาออก 4,674 คน ซึ่งมากกว่าการเกษียณอายุที่มีเพียง 4,342 คน และในปีงบประมาณ 2566 ตัวเลขยิ่งชัดเจนขึ้น เมื่อมีผู้ลาออกถึง 5,268 คน เทียบกับผู้เกษียณอายุ 3,843 คน

ที่น่าสนใจคือกระทรวงที่มีผู้ลาออกเป็นอันดับสองคือกระทรวงมหาดไทย ซึ่งมีเพียง 988 คน และอันดับสามคือกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ 696 คน ระยะห่างระหว่างอันดับหนึ่งกับอันดับสองที่มากถึงเกือบห้าเท่าบ่งชี้ว่าปัญหาในสายงานสาธารณสุขมีลักษณะเฉพาะที่รุนแรงกว่าภาพรวมของระบบราชการอย่างมีนัยสำคัญ (สำนักงาน ก.พ., 2568)

รูปแบบที่สอง คือการถอนตัวจากการแข่งขันภายในระบบ ในกลางปี 2569 ปรากฏการณ์ข้าราชการระดับชำนาญการพิเศษในหน่วยงานภูมิภาคแห่งหนึ่ง ซึ่งได้เขียนบันทึกข้อความราชการปฏิเสธการสมัครเข้ารับการคัดเลือกเพื่อเลื่อนตำแหน่งประเภทอำนวยการ โดยระบุเหตุผลว่าตนไม่มีเส้นสาย ไม่มีผู้สนับสนุนในสังกัด และไม่อาจเข้าถึงความยุติธรรมในกระบวนการคัดเลือกได้ ข้าราชการผู้นี้ไม่ได้ลาออก ไม่ได้ร้องเรียน และไม่ได้ประท้วง แต่เลือกถอนตัวออกจากการแข่งขันอย่างเงียบเชียบ การถอนตัวลักษณะนี้ไม่ปรากฏในสถิติใดเลย แต่มีความหมายไม่ต่างจากการลาออก เพราะระบบสูญเสียโอกาสที่จะได้คนที่มีความสามารถขึ้นสู่ตำแหน่งที่ต้องการเขา

รูปแบบที่สาม คือการไม่เข้าระบบราชการมาตั้งแต่ต้น ซึ่งเป็นการสูญเสียที่มองไม่เห็นที่สุด รายงานกำลังคนภาครัฐระบุว่าตั้งแต่ปีงบประมาณ 2566 อัตราการบรรจุเข้ารับราชการของบุคลากรรุ่นใหม่เริ่มลดลง โดยวิเคราะห์ว่าเป็นผลจากการที่คนกลุ่มนี้ตัดสินใจเลือกอาชีพที่ให้ค่าตอบแทนสูงกว่าหรือมีความยืดหยุ่นมากกว่าระบบราชการ ในขณะเดียวกัน ประมาณการแนวโน้มการเกษียณอายุระหว่างปี 2567 ถึง 2576 อยู่ที่ประมาณ 97,806 คน หรือเฉลี่ยปีละหนึ่งหมื่นคน ซึ่งหมายความว่าระบบกำลังเผชิญกับการสูญเสียคนที่มีประสบการณ์จำนวนมาก ในขณะที่ความสามารถในการดึงคนรุ่นใหม่เข้ามาทดแทนกำลังอ่อนแอลง (สำนักงาน ก.พ., 2568)

ทั้งสามรูปแบบมีลักษณะที่ต่างกันโดยสิ้นเชิง รูปแบบแรกคือการออกไปจริง รูปแบบที่สองคือการอยู่แต่หยุดแข่งขัน และรูปแบบที่สามคือการไม่เข้าระบบมาตั้งแต่แรก แต่ผลลัพธ์ที่ได้เหมือนกันทุกครั้ง คือระบบราชการไทยไม่มีคนที่ใช่อยู่ในตำแหน่งที่ต้องการเขา

เมื่อข้าราชการที่ลงทุนพัฒนามาแล้วเลือกเดินออกจากระบบ

เมื่อกล่าวถึงข้าราชการลาออกคนส่วนใหญ่มักเข้าใจว่าการลาออกจากระบบราชการเป็นปัญหาของคนรุ่นใหม่ที่ทนกับวัฒนธรรมองค์กรแบบเดิมไม่ได้ แต่ข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ไปในทิศทางที่ต่างออกไป

กล่าวคือ ผลการสำรวจพยาบาลและบุคลากรสหวิชาชีพจำนวน 4,563 คน พบว่าอายุเฉลี่ยที่ผู้ตอบแบบสอบถามต้องการลาออกคือ 51 ปี โดยสาเหตุอันดับหนึ่งคือความเบื่อหน่ายต่อระบบการจัดการ และสาเหตุอันดับสองคือการไม่มีความก้าวหน้าในวิชาชีพ บุคลากรในช่วงอายุดังกล่าวส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มระดับเชี่ยวชาญ ซึ่งเป็นกลุ่มที่ผ่านการฝึกฝน สั่งสมประสบการณ์ และลงทุนกับระบบมาแล้วไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าปี (สหภาพพยาบาลแห่งประเทศไทย, 2563)

ข้อค้นพบนี้แตกต่างจากความเข้าใจของคนส่วนใหญ่โดยสิ้นเชิง เพราะคนที่ทำงานมาถึงจุดนั้นแล้วไม่ได้ลาออกเพราะทนความยากลำบากไม่ได้ หากแต่พวกเขาทนมาแล้วยี่สิบห้าปี สิ่งที่ทำให้พวกเขาเลือกเดินออกไม่ใช่ความเหนื่อย แต่คือการมองไม่เห็นว่าการอยู่ต่อจะนำไปสู่อะไร เมื่อคนที่ระบบราชการลงทุนในการพัฒนาจนมีความเชี่ยวชาญสูงเลือกที่จะลาออก ซึ่งเป็นสัญญาณที่ชัดเจนที่สุดว่าระบบไม่ได้ให้ผลตอบแทนกับการลงทุนนั้นอย่างที่ควรจะเป็น

อีกตัวอย่างหนึ่งคือ ปรากฏการณ์ที่ครูชำนาญการมีเงินเดือนขั้นต่ำ 16,190 บาทและขั้นสูง 41,620 บาท ช่วงระหว่างขั้นต่ำและขั้นสูงในแต่ละระดับกว้างมาก ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการเลื่อนเงินเดือนภายในระดับเดียวกันใช้เวลานานหลายปีกว่าจะไปถึงเพดาน และเมื่อไปถึงเพดานแล้ว ทางเดียวที่จะได้รับค่าตอบแทนเพิ่มคือการเลื่อนระดับ ซึ่งเป็นกระบวนการที่มีตำแหน่งจำกัดและมีเงื่อนไขที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับผลงานเพียงอย่างเดียว

ความไม่สอดคล้องระหว่างภาระงานกับค่าตอบแทนยิ่งทำให้ปัญหาชัดเจนขึ้น ผลการศึกษาของกองการพยาบาล กระทรวงสาธารณสุข พบว่ามากกว่าครึ่งหนึ่งของโรงพยาบาลในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขมีพยาบาลวิชาชีพที่ต้องปฏิบัติงานมากกว่า 60 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ ในขณะที่สภาการพยาบาลกำหนดเพดานชั่วโมงการทำงานไว้ที่ไม่เกิน 48 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ (กองการพยาบาล กระทรวงสาธารณสุข, 2565)

ในด้านค่าตอบแทน ผลสำรวจของสหภาพแพทย์ผู้ปฏิบัติงานระบุว่าค่าตอบแทนการอยู่เวรของพยาบาลวิชาชีพในโรงพยาบาลรัฐอยู่ที่ประมาณ 700 บาทต่อการปฏิบัติงานแปดชั่วโมง หรือคิดเป็นชั่วโมงละประมาณ 87.5 บาท ในขณะที่โรงพยาบาลเอกชนจ่ายค่าตอบแทนสำหรับการปฏิบัติงานสิบสองชั่วโมงที่ประมาณ 1,200 บาท (สหภาพแพทย์ผู้ปฏิบัติงาน, 2568) เมื่อบุคลากรที่ถือใบประกอบวิชาชีพเดียวกันสามารถเลือกได้ระหว่างสองทางเลือกนี้ การตัดสินใจของพวกเขาย่อมสะท้อนโครงสร้างแรงจูงใจที่ระบบสร้างขึ้นเอง

ระบบคุณธรรมไม่ได้จบที่การสรรหาคัดเลือก

ในตอนที่แล้วได้กล่าวถึงระบบคุณธรรม (Merit System) ในฐานะหลักการที่ Woodrow Wilson (1887) วางไว้ว่าระบบราชการต้องคัดคนด้วยความสามารถ ไม่ใช่ด้วยความสัมพันธ์ส่วนตัวหรือความจงรักภักดีทางการเมือง แต่หลักการนี้ไม่ได้มีความหมายเฉพาะในขั้นตอนการรับคนเข้าเท่านั้น

ระบบคุณธรรมที่สมบูรณ์ต้องทำงานตลอดเส้นทางอาชีพของบุคลากร ตั้งแต่การคัดเลือกเข้า การประเมินผลการปฏิบัติงาน การพัฒนาสมรรถนะ การเลื่อนตำแหน่ง ไปจนถึงการกำหนดค่าตอบแทน หากระบบคัดคนเข้ามาด้วยความสามารถแต่เลื่อนตำแหน่งด้วยเส้นสาย ผลที่ได้ก็ไม่ต่างจากการคัดคนเข้ามาด้วยเส้นสายตั้งแต่ต้น เพราะคนที่มีความสามารถจะถูกกันออกจากตำแหน่งที่มีอำนาจตัดสินใจอยู่ดี

สอดคล้องกับ Douglass North (1990) อธิบายไว้ว่าเมื่อสถาบันไม่สามารถบังคับใช้กติกาได้จริงในทางปฏิบัติ คนที่เล่นตามกติกาจะเสียเปรียบกว่าคนที่ไม่เล่น และเมื่อสถานการณ์นั้นดำรงอยู่นานพอ แรงจูงใจในการเล่นตามกติกาก็จะหมดไป กรณีข้าราชการชำนาญการพิเศษที่เขียนบันทึกปฏิเสธการสมัครเลื่อนตำแหน่งคือภาพประกอบที่ชัดเจนที่สุดของข้อสังเกตนี้ เพราะการตัดสินใจของเขาไม่ได้เกิดจากการที่เขาไม่มีความสามารถ แต่เกิดจากการที่เขาประเมินแล้วว่าความสามารถไม่ใช่ตัวแปรที่จะตัดสินผลลัพธ์

เมื่อคนในระบบเชื่อว่าความสามารถไม่ใช่สิ่งที่ตัดสินความก้าวหน้า พฤติกรรมที่ตามมามีสองรูปแบบ แบบแรกคือหยุดลงทุนกับการพัฒนาตนเองเพราะมองว่าไม่คุ้มค่า แบบที่สองคือหันไปลงทุนกับการสร้างความสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจแทน ทั้งสองแบบล้วนทำให้คุณภาพของระบบราชการโดยรวมลดลง และทั้งสองแบบล้วนเป็นผลลัพธ์ที่สมเหตุสมผลของโครงสร้างแรงจูงใจที่ระบบสร้างขึ้นเอง

บทเรียนจากต่างประเทศและการประยุกต์ใช้

ในต่างประเทศปรากฏวิธีการรักษาบุคลากรในระบบราชการที่มีความสามารถไว้ในระบบราชการในหลายรูปแบบและมีแนวทางเฉพาะของตนเอง อย่างไรก็ดีรูปแบบของต่างประเทศในหลายประเทศเป็นรูปแบบที่เน้นหลักการที่ทำให้รูปแบบนั้นทำงานได้จริง

ยกตัวอย่างเช่น ประเทศสิงคโปร์ใช้หลักการทำให้ค่าตอบแทนภาครัฐแข่งขันกับภาคเอกชนได้อย่างเป็นระบบ โครงสร้างค่าตอบแทนของข้าราชการสิงคโปร์ประกอบด้วยเงินเดือนพื้นฐานที่ได้รับการทบทวนเป็นระยะเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพตลาดแรงงาน และปัจจัยที่ผันแปรตามผลการดำเนินงานของประเทศที่เรียกว่าองค์ประกอบค่าจ้างแบบแปรผันรายปี หรือเงินโบนัส/เงินรางวัลประจำปีที่จ่ายให้พนักงาน (Annual Variable Component) ซึ่งคำนวณจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจและภาวะตลาดแรงงาน และในปี 2568 ข้าราชการสิงคโปร์ได้รับเงินส่วนนี้รวมทั้งปีที่ 1.7 เดือน ซึ่งเป็นอัตราสูงที่สุดนับตั้งแต่ปี 2553 โดยคำนวณจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ประมาณร้อยละ 4.0 และมีเงินก้อนพิเศษสำหรับเจ้าหน้าที่ระดับต้นเพิ่มเติมสูงสุด 1,000 ดอลลาร์สิงคโปร์

ทั้งนี้ การกำหนดอัตราดังกล่าวผ่านการหารือกับสหภาพแรงงานภาครัฐก่อนประกาศทุกครั้ง (Public Service Division, 2025) หลักการที่แท้จริงของสิงคโปร์จึงไม่ใช่การจ่ายเงินเดือนสูง แต่คือการยอมรับว่าภาครัฐต้องแข่งขันกับภาคเอกชนในตลาดแรงงานเดียวกัน และการปรับค่าตอบแทนตามความเป็นจริงของตลาดคือการลงทุน ไม่ใช่รายจ่าย

ประเทศเกาหลีใต้ใช้หลักการเปิดเส้นทางความก้าวหน้าให้แข่งขันได้จริง ในปี 2549 เกาหลีใต้จัดตั้งระบบข้าราชการระดับสูง (Senior Civil Service) ขึ้นเพื่อรวบรวมตำแหน่งที่มีอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายไว้ในระบบเดียวกัน โดยใช้กระบวนการประเมินสมรรถนะที่เข้มข้นและกำหนดให้ตำแหน่งในระบบนี้มากถึงร้อยละ 20 เปิดให้แข่งขันแบบเปิด ซึ่งหมายความว่าผู้สมัครจากภาคเอกชนและจากหน่วยงานอื่นสามารถเข้าแข่งขันได้ ไม่ใช่เฉพาะข้าราชการในสายบังคับบัญชาเดิม นอกจากนี้ ตำแหน่งระดับ 5 ขึ้นไปยังใช้โครงสร้างค่าตอบแทนที่ผูกกับผลงาน (Kim, 2018) หลักการของเกาหลีใต้คือการทำให้เส้นทางความก้าวหน้าเป็นสนามแข่งขันที่เปิดและวัดผลได้ แทนที่จะเป็นบันไดที่ไต่ขึ้นตามอาวุโสเพียงอย่างเดียว

ประเทศอินโดนีเซียใช้หลักการวางแผนเส้นทางสายอาชีพในระดับชาติผ่านระบบดิจิทัล กฎหมายว่าด้วยข้าราชการพลเรือน (ASN) ฉบับปี 2566 กำหนดให้มีระบบบริหารจัดการข้าราชการมีความสามารถระดับชาติ (National Talent Management) ที่เน้นการโยกย้ายบุคลากรตามสมรรถนะ การสร้างตระกร้าคนเก่งหรือคลังคนเก่ง เพื่อการวางแผนเส้นทางอาชีพอย่างต่อเนื่อง โดยมีระบบข้อมูลดิจิทัลรองรับการประเมินผลการปฏิบัติงาน แนวทางนี้ทำให้ข้อมูลเกี่ยวกับสมรรถนะและผลงานของบุคลากรถูกบันทึกอย่างเป็นระบบและใช้ประกอบการพิจารณาเลื่อนตำแหน่งได้จริง

อย่างไรก็ดี ในกฎหมายฉบับเดียวกันที่สร้างระบบบริหารจัดการผู้มีความสามารถนี้ เป็นฉบับที่ยุบคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (Komisi Aparatur Sipil Negara: KASN) ซึ่งเคยทำหน้าที่เป็นองค์กรกำกับดูแลอิสระภายนอก และโอนอำนาจการกำกับดูแลไปให้กระทรวงและหน่วยงานในฝ่ายบริหารแทน ข้อเสนอให้ยุบองค์กรนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์มาตั้งแต่ยังอยู่ในชั้นร่างกฎหมาย โดยมีข้อโต้แย้งว่า KASN คือองค์กรกำกับดูแลภายนอกที่จำเป็นต้องเสริมความเข้มแข็ง ไม่ใช่ยุบทิ้ง และปัญหาที่แท้จริงคือความซ้ำซ้อนของอำนาจระหว่างกระทรวงและหน่วยงานอื่น (Barus, 2022)

ผลที่ตามมาหลังการยุบ KASN คือหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำหนดและดำเนินนโยบายด้านบุคคล กลายเป็นหน่วยงานเดียวกับที่ทำหน้าที่กำกับดูแลนโยบายนั้นเอง ซึ่งเป็นสภาวะที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนโดยตรง (Ansori et al., 2026) ข้อวิจารณ์นี้ไม่ได้เป็นเพียงความเห็นทางวิชาการ เพราะต่อมาศาลรัฐธรรมนูญอินโดนีเซียได้มีคำวินิจฉัยที่ยืนยันอย่างชัดเจนว่าการกำกับดูแลระบบคุณธรรม จรรยาบรรณ และประมวลจริยธรรมของข้าราชการ ต้องดำเนินการโดยองค์กรที่เป็นอิสระ เพื่อคุ้มครองหลักนิติรัฐตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด บทเรียนจากอินโดนีเซียจึงมีสองด้านพร้อมกัน คือระบบบริหารจัดการผู้มีความสามารถที่ออกแบบมาดีจะไม่เกิดผลลัพธ์อย่างเหมาะสม หากกลไกกำกับดูแลถูกลดทอนลงในเวลาเดียวกัน

บริบทของไทยต่างจากทั้งสามประเทศในมิติที่สำคัญ และการเข้าใจความแตกต่างเหล่านี้คือเงื่อนไขของการนำมาปรับใช้ได้จริง ไทยต่างจากสิงคโปร์ในแง่ของขนาดกำลังคนและข้อจำกัดทางการคลัง กำลังคนภาครัฐของไทยมีจำนวนประมาณสามล้านคน ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงมากเมื่อเทียบกับขนาดของเศรษฐกิจ การปรับค่าตอบแทนให้แข่งขันกับภาคเอกชนได้ทั้งระบบพร้อมกันจึงเป็นภาระทางการคลังที่ไม่อาจแบกรับได้ อุปสรรคที่แท้จริงจึงไม่ใช่ความไม่รู้ว่าควรขึ้นค่าตอบแทน แต่คือการที่ระบบราชการไทยรับคนไว้มากเกินกว่าที่จะดูแลได้อย่างมีคุณภาพ การแก้ปัญหาค่าตอบแทนจึงต้องทำควบคู่กับการทบทวนขนาดของกำลังคนอย่างจริงจัง ซึ่งเป็นเรื่องที่มีต้นทุนทางการเมืองสูงมาก

ไทยต่างจากเกาหลีใต้ในแง่ของโครงสร้างอำนาจในการเลื่อนตำแหน่ง เกาหลีใต้สามารถเปิดตำแหน่งระดับสูงร้อยละ 20 ให้แข่งขันแบบเปิดได้เพราะมีกลไกประเมินสมรรถนะที่เป็นที่ยอมรับและมีองค์กรกลางที่ทำหน้าที่กำกับดูแลกระบวนการนั้น ในขณะที่การเลื่อนตำแหน่งในระบบราชการไทยยังอยู่ในอำนาจของผู้บังคับบัญชาในสายงานเป็นหลัก การเปิดตำแหน่งให้แข่งขันแบบเปิดจึงหมายถึงการถ่ายโอนอำนาจออกจากมือผู้ที่ถืออยู่ในปัจจุบัน และนั่นคืออุปสรรคที่แท้จริง

สิ่งที่ไทยสามารถเริ่มดำเนินการได้ทันที คือ แนวทางของอินโดนีเซียในส่วนของการสร้างระบบข้อมูลสมรรถนะและผลงานที่ตรวจสอบได้ เพราะการบันทึกผลงานอย่างเป็นระบบไม่ได้ลดอำนาจของใครในทันที แต่ทำให้การตัดสินใจที่ขัดกับข้อมูลถูกตั้งคำถามได้ อย่างไรก็ตาม การใช้บทเรียนจากอินโดนีเซียควรพึงระวังไว้ว่าระบบข้อมูลที่ดีจะไม่มีความหมายหากไม่มีองค์กรที่มีอำนาจนำข้อมูลนั้นไปใช้ตรวจสอบการตัดสินใจได้จริง

การรักษาคนไว้ในระบบราชการไทย

การสูญเสียบุคลากรที่มีความสามารถออกจากระบบราชการสร้างความสูญเสียที่ไม่สามารถเห็นได้จากงบประมาณ และสถิติรายงาน กล่าวคือ ระบบราชการจะการสูญเสียการลงทุนในบุคลากรที่รัฐได้ทุ่มเทไปแล้ว เช่น บุคลากรระดับเชี่ยวชาญที่ลาออกเมื่ออายุ 51 ปี เป็นบุคคลที่รัฐได้ลงทุนในการฝึกอบรม พัฒนาสมรรถนะ และสั่งสมประสบการณ์มาแล้วไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าปี

การสูญเสียคนกลุ่มนี้ไม่สามารถทดแทนได้ด้วยการรับคนใหม่ เพราะสิ่งที่หายไปไม่ใช่ตำแหน่งว่าง แต่คือความรู้และประสบการณ์ที่ไม่ได้ถูกส่งต่อ นั่นทำให้ ภาระงานที่ตกอยู่กับผู้ที่ยังอยู่ในระบบ เมื่อบุคลากรออกไปโดยที่ไม่มีการทดแทนอย่างทันท่วงที ภาระงานจะถูกกระจายไปยังผู้ที่เหลืออยู่ ซึ่งทำให้สภาพการทำงานแย่ลงและเพิ่มแรงจูงใจให้คนกลุ่มถัดไปตัดสินใจออกตามไปด้วย กระบวนการนี้มีลักษณะเป็นวงจรที่เร่งตัวเอง และเมื่อเริ่มต้นแล้วจะหยุดได้ยากหากไม่มีการแทรกแซงเชิงโครงสร้างจนเป็นผลกระทบกับคุณภาพของบริการสาธารณะที่ประชาชนได้รับและประชาชนที่ต้องพึ่งพาบริการของรัฐในชีวิตประจำวัน เมื่อคนที่มีความเชี่ยวชาญไม่อยู่ในระบบ คุณภาพของการตัดสินใจเชิงนโยบาย การให้บริการ และการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าย่อมลดลงตามไปด้วย และนั่นคือความหมายที่แท้จริงของการที่ระบบราชการรักษาคนที่ใช่ไว้ไม่ได้

จากบทเรียนของทั้งสามประเทศ สิ่งที่ไทยต้องดำเนินการมีสามประการที่ต่อเนื่องกัน และแต่ละประการมีนัยเชิงปฏิบัติที่ชัดเจน

ประการแรก คือ การสร้างระบบข้อมูลสมรรถนะและผลงานรายบุคคลที่ตรวจสอบย้อนหลังได้ ระบบนี้ต้องบันทึกผลการปฏิบัติงาน การพัฒนาสมรรถนะ และผลลัพธ์ของงานที่รับผิดชอบอย่างต่อเนื่องตลอดเส้นทางความก้าวหน้าทางอาชีพ และต้องเปิดให้เจ้าของข้อมูลเข้าถึงข้อมูลของตนเองได้ ในทางปฏิบัติ ระบบนี้ไม่ได้ลดอำนาจการตัดสินใจไปจากผู้บังคับบัญชา แต่ทำให้การตัดสินใจที่ขัดแย้งกับข้อมูลที่บันทึกไว้ต้องมีคำอธิบาย ซึ่งเป็นการเปลี่ยนสมดุลอำนาจโดยไม่ต้องเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจ

ประการที่สอง คือ การเปิดตำแหน่งระดับอำนวยการบางส่วนให้แข่งขันแบบเปิด โดยกำหนดสัดส่วนที่ชัดเจนและใช้กระบวนการประเมินสมรรถนะที่มีคณะกรรมการจากภายนอกร่วมพิจารณา แนวทางนี้ปรับมาจากระบบข้าราชการระดับสูงของเกาหลีใต้ และไม่จำเป็นต้องเริ่มที่ร้อยละ 20 ทันที แต่อาจเริ่มจากสัดส่วนที่เล็กกว่าในหน่วยงานนำร่อง สิ่งสำคัญคือต้องประกาศเกณฑ์การประเมินล่วงหน้าและเปิดเผยผลการพิจารณาพร้อมเหตุผล เพื่อให้ผู้ที่ไม่ได้รับการคัดเลือกทราบว่าตนขาดอะไร

ประการที่สาม คือ การทบทวนโครงสร้างค่าตอบแทนของสายงานที่มีปัญหาการสูญเสียบุคลากรรุนแรงเป็นการเฉพาะ แทนที่จะปรับขึ้นทั้งระบบพร้อมกันซึ่งเป็นไปไม่ได้ในทางการคลัง ควรระบุสายงานที่มีอัตราการลาออกสูงผิดปกติและมีลักษณะงานที่แข่งขันกับภาคเอกชนโดยตรง แล้วปรับค่าตอบแทนและค่าตอบแทนนอกเวลาให้สอดคล้องกับภาระงานจริง การดำเนินการเช่นนี้ต้องอาศัยข้อมูลอัตราการสูญเสียรายสายงานที่แม่นยำ ซึ่งเชื่อมโยงกลับไปยังข้อเสนอประการแรกโดยตรง

ระบบราชการที่ดีไม่ได้วัดจากความสามารถในการคัดคนเข้ามาเพียงอย่างเดียว แต่วัดจากความสามารถในการทำให้คนที่มีความสามารถเห็นว่าการอยู่ต่อในระบบนี้คุ้มค่ากับสิ่งที่เขาลงทุนไป การที่บุคลากรระดับเชี่ยวชาญเลือกลาออก และการที่ข้าราชการชำนาญการพิเศษเลือกเขียนบันทึกปฏิเสธการสมัครเลื่อนตำแหน่ง ล้วนไม่ใช่ปัญหาของปัจเจกบุคคล แต่คือการตัดสินใจที่สมเหตุสมผลของคนที่ประเมินระบบแล้วพบว่าความสามารถไม่ใช่ตัวแปรที่ตัดสินผลลัพธ์ เมื่อการตัดสินใจเช่นนี้เกิดขึ้นซ้ำในหลายหน่วยงานและหลายสายงาน สิ่งที่กำลังบอกเราไม่ใช่ว่าคนเหล่านั้นอ่อนแอ แต่คือระบบไม่ได้ให้เหตุผลเพียงพอที่จะอยู่ต่อ

ตอนที่แล้วของคอลัมน์ชุดนี้จบลงด้วยข้อสังเกตว่าประตูสู่ระบบราชการยังไม่ได้เปิดสำหรับทุกคนอย่างเท่าเทียม ตอนนี้ต้องเพิ่มข้อสังเกตอีกประการหนึ่งว่า แม้ประตูจะเปิดอย่างยุติธรรมแล้ว หากเส้นทางหลังประตูยังไม่ชัดเจนว่าจะนำไปสู่ที่ใด คนที่เดินเข้ามาก็จะเดินออกไปอยู่ดี “ระบบราชการไทยจะไม่สามารถได้คนที่ใช่ ตราบใดที่ยังรักษาคนที่ใช่ไว้ไม่ได้ เพราะคนที่มองเห็นว่าเส้นทางข้างหน้าไม่ได้ขึ้นอยู่กับความสามารถของตน ย่อมไม่มีเหตุผลที่จะเดินเข้ามาตั้งแต่ต้น”

เอกสารอ้างอิง:

• กองการพยาบาล กระทรวงสาธารณสุข. (2565). รายงานการศึกษาภาระงานและชั่วโมงการปฏิบัติงานของ พยาบาลวิชาชีพในโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุข. กระทรวงสาธารณสุข.
• พระราชบัญญัติเงินเดือน เงินวิทยฐานะ และเงินประจำตำแหน่งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558. (2558). สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา. https://otepc.go.th/th/content_page/item/2636-3-2558-2.html
• สหภาพพยาบาลแห่งประเทศไทย. (2563). ผลสำรวจสถานการณ์การทำงานของพยาบาลและบุคลากรสห วิชาชีพ. สหภาพพยาบาลแห่งประเทศไทย.
• สหภาพแพทย์ผู้ปฏิบัติงาน. (2568). ผลสำรวจภาระงานและค่าตอบแทนของบุคลากรทางการแพทย์ใน โรงพยาบาลภาครัฐ. สหภาพแพทย์ผู้ปฏิบัติงาน.
• สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2567). กำลังคนภาครัฐ 2566. สำนักงาน ก.พ.
• สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2568). กำลังคนภาครัฐ 2567. สำนักงาน ก.พ.
• Ansori, M. T., Putra, M. D., Triananda, D. S., Iskandar, I., & Madinar, M. (2026). Legal implications of changes to State Civil Servants or Aparatur Sipil Negara (ASN) regulations on personnel management systems in Indonesia. Priviet Social Sciences Journal, 6(5), 156–166. https://doi.org/10.55942/pssj.v6i5.1817
• Barus, S. I. (2022). Reformulasi pengaturan dan penguatan Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) sebagai pengawas eksternal dalam Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara. Jurnal Rechts Vinding: Media Pembinaan Hukum Nasional, 11(2), 283–297. https://doi.org/10.33331/rechtsvinding.v11i2.934
• Hirschman, A. O. (1970). Exit, voice, and loyalty: Responses to decline in firms, organizations, and states. Harvard University Press.
• Kim, P. S. (2018). Government employment practices in East Asia: A case study of merit-based recruitment and selection of civil servants in Japan and South Korea. In A. Farazmand (Ed.), Global encyclopedia of public administration, public policy, and governance. Springer Nature. https://doi.org/10.1007/978-3-030-03008-7_73-1
• North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
• Public Service Division. (2025, November 24). Civil service year-end payment 2025. Prime Minister’s Office, Singapore. https://www.psd.gov.sg/newsroom/civil-service-year-end- payment-2025/
  Wilson, W. (1887). The study of administration. Political Science Quarterly, 2(2), 197–222. https://doi.org/10.2307/2139277