สิ่งแวดล้อม
สถานการณ์ครั้งนี้เกิดจากฝนตกต่อเนื่องเกือบ 24 ชั่วโมง ตั้งแต่วันที่ 24 ก.ย. เวลาประมาณ 16.00 น. บางพื้นที่มีปริมาณฝนสะสมมากกว่า 300 มิลลิเมตร ส่งผลให้การจราจรเป็นอัมพาตและมีน้ำท่วมถนนสายหลัก 37 จุด โดยพื้นที่คลองสามวามีปริมาณฝนสูงถึง 154 มิลลิเมตร ต่อมา กรุงเทพมหานครได้ประกาศเขตพื้นที่ประสบสาธารณภัยครบทั้ง 50 เขต โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ 25 ก.ย. ต่อเนื่องจนถึงวันที่ 28 ก.ย. 69
หากแต่ “น้ำท่วม 69” ไม่ได้เกิดกับแค่กรุงเทพฯ แต่ภาพถ่ายดาวเทียม Sentinel-1D ของสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ หรือ GISTDA ณ 27 ก.ย. 69 ยังมีน้ำท่วมขังครอบคลุม 29 จังหวัดทั่วไทย สอดคล้องกับรายงานสรุปสถานการณ์อุทกภัยของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) โดยรายงานชี้ว่า มีพื้นที่ประสบภัย 29 จังหวัด
หากมองภาพรวมด้านการบริหารจัดการภัยพิบัติ หน่วยงานท้องถิ่นถือเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุด แต่ดูเหมือนว่าการรับมือภัยพิบัติหลายครั้ง มีความแตกต่างกันระหว่างผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และ อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด
“แต่ใครมีอำนาจแค่ไหน และทำไมอำนาจตามกฎหมายกับอำนาจในการจัดการจริงจึงไม่เหมือนกัน”
จากกฎหมายและสถานการณ์น้ำท่วมช่วงปลาย ก.ย. 69 ภาพสำคัญคือ ผู้ว่าฯ กทม. กับผู้ว่าราชการจังหวัดมีสถานะคล้ายกันในฐานะ “ผู้อำนวยการตามกฎหมายสาธารณภัย” แต่โครงสร้างอำนาจและข้อจำกัดในการบริหารจริงแตกต่างกันมาก
- อำนาจของผู้ว่าฯ กทม. และผู้ว่าราชการจังหวัด ตาม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 แยกโครงสร้างไว้ค่อนข้างชัดเจน
- ผู้ว่าราชการจังหวัด คือ ผู้อำนวยการจังหวัด รับผิดชอบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตจังหวัด ตามมาตรา 15
- ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร คือผู้อำนวยการกรุงเทพมหานคร รับผิดชอบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตกรุงเทพฯ ตามมาตรา 32
ดังนั้น ทั้งสองตำแหน่งมีฐานะเป็น ผู้บัญชาการจัดการภัยในพื้นที่ ไม่ใช่เพียงผู้ประสานงาน แต่ความแตกต่างสำคัญอยู่ที่ พื้นที่ และ โครงสร้างราชการ ที่อยู่ใต้การบริหารจัดการ
ผู้ว่าฯ กทม. มีอำนาจอะไรในน้ำท่วม 69
กฎหมายกำหนดให้ผู้ว่าฯ กทม. รับผิดชอบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยทั้งพื้นที่กรุงเทพฯ ขณะที่ กทม. เองก็มีอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ในเรื่อง “การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย” โดยตรง
อำนาจสำคัญของผู้ว่าฯ กทม. ประกอบด้วย
- จัดทำและประกาศใช้แผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กทม.
- สั่งการ ควบคุม และกำกับเจ้าพนักงานและอาสาสมัครของ กทม.
- ระดมหน่วยงานของ กทม. เข้าจัดการเหตุ ผ่านโครงสร้าง ผอ.เขต สามารถกระจายการปฏิบัติลงไปถึงระดับพื้นที่
- จัดตั้งศูนย์บัญชาการ/ศูนย์อำนวยการเพื่อบริหารสถานการณ์
ที่สำคัญคือ ผู้อำนวยการเขตเป็น “ผู้ช่วยผู้อำนวยการกรุงเทพมหานคร” และมีอำนาจสั่งการหน่วยงานของ กทม. ในพื้นที่เขตตามแผน รวมทั้งควบคุมการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่และอาสาสมัคร จะเห็นว่า สายการบังคับบัญชาค่อนข้างตรง ตั้งแต่ผู้ว่าฯ กทม. มายัง ปลัด กทม. สำนัก/หน่วยงาน กทม. , ผู้อำนวยการเขต และ เจ้าหน้าที่พื้นที่ เช่น สำนักการระบายน้ำ
“ชัชชาติ” ใช้อำนาจประกาศเขตภัยพิบัติ
จะเห็นว่าในสถานการณ์น้ำท่วม กทม. 69 “ชัชชาติ สิทธิพันธุ์” ผู้ว่าฯ กทม. ได้อำนาจในฐานะผู้บัญชาการจัดการภัยพิบัติในพื้นที่ โดยประเมินสถานการณ์ และออกประกาศเขตภัยพิบัติ ดังนี้
- 25 ก.ย. 69 “ชัชชาติ”ผู้ว่าฯ กทม. ประกาศ “เขตพื้นที่ประสบสาธารณภัย” น้ำท่วมปี 2569 ประกาศ 3 เขต ประกอบด้วย หนองจอก สวนหลวง และคันนายาว และขยายประกาศเขตภัยพิบัติเป็น 50 เขตในวันที่ 26 ก.ย.
- กทม. ประกาศ เปิดศูนย์พักพิงชั่วคราวในวันที่ 29 ก.ย. 69 เพื่อรองรับผู้ประสบอุทกภัย โดยมีรายงานจำนวน 79 แห่งใน 25 เขต
แม้ในเหตการณ์น้ำท่วม กทม. 69 จะเห็นบทบาทของ “ชัชชาติ” ในฐานะผู้ว่าฯ กทม. ค่อนข้างชัดเจนในฐานะผู้บัญชาการเหตุการณ์ ทั้งประเมินสถานการณ์ การสื่อสาร และสั่งการระบายน้ำตลอดเวลา
ผู้ว่าฯ กทม. ก็มีข้อจำกัดในการใช้อำนาจ
แต่ผู้ว่าฯ กทม. ก็มีข้อจำกัดในการใช้อำนาจ เพราะ “ไม่ได้คุมระบบน้ำทั้งหมด” ทำให้พบว่า แม้ผู้ว่าฯ กทม. จะมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการ พื้นที่ กทม. แต่ไม่ได้หมายความว่าผู้ว่าฯ กทม. เป็นผู้ควบคุมทรัพยากรน้ำทั้งหมดที่ไหลเข้าสู่กรุงเทพฯ
ตัวอย่างหน่วยงานที่อยู่นอกสายบังคับบัญชาโดยตรง เช่น
- กรมชลประทาน
- กรมเจ้าท่า
- การไฟฟ้านครหลวง
- กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
- กองทัพ
- ตำรวจ
- หน่วยงานรัฐส่วนกลางอื่น ๆ
กรณี ประตูระบายน้ำหรือโครงสร้างชลประทาน เป็นตัวอย่างชัดเจนของ “อำนาจตามพื้นที่” กับ “อำนาจเหนือโครงสร้างพื้นฐาน” ที่ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน ทำให้ในทางปฏิบัติอำนาจในการเปิด–ปิดประตูระบายน้ำของกรมชลประทานยังอยู่กับสายบังคับบัญชาของกรมชลประทาน นี่จึงเป็นข้อจำกัดสำคัญของผู้ว่าฯ กทม. ที่ผู้ว่าฯ กทม. มีอำนาจบริหาร “เมือง” แต่ไม่ได้มีอำนาจบริหาร “น้ำทั้งลุ่มน้ำ”
แล้วผู้ว่าราชการจังหวัดต่างอย่างไร ?
ในมุมกลับกัน อำนาจของ ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอำนาจตาม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ มาตรา 15 ในฐานะ ผู้อำนวยการจังหวัด คือ สามารถสั่งการหน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดให้ดำเนินการตามแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดได้
เมื่อเกิดภัยพิบัติ อำนาจยิ่งกว้างขึ้นตามมาตรา 21–22 เช่น
- สั่งข้าราชการฝ่ายพลเรือน
- สั่งพนักงานส่วนท้องถิ่น
- สั่งเจ้าหน้าที่ของรัฐ
- สั่งเจ้าพนักงานและอาสาสมัคร
- ในกรณีจำเป็นสามารถใช้สถานที่ วัสดุ อุปกรณ์ เครื่องมือ หรือยานพาหนะของรัฐและเอกชน
- ขอความช่วยเหลือจาก อปท. อื่น
- สั่งห้ามเข้า หรือให้ออกจากพื้นที่
- จัดการสงเคราะห์ผู้ประสบภัย
ดังนั้น ในเชิง “อำนาจสั่งการเมื่อเกิดภัยพิบัติ” ผู้ว่าฯ จังหวัดมีเครื่องมือทางกฎหมายค่อนข้างมาก แต่จุดที่น่าสนใจมาก ผู้ว่าฯ จังหวัดไม่สามารถสั่งทุกหน่วยงาน ทำให้ “ช่องว่างระหว่างอำนาจตามกฎหมายกับอำนาจจริง” ที่ยังต้องพึ่งหน่วยงานกลางอย่าง กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย
ผู้ว่าราชการจังหวัด สามารถสั่งการด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยตามกรอบกฎหมาย แต่ไม่ได้หมายความว่าผู้ว่าฯ สามารถบริหารงบประมาณ บุคลากร และภารกิจประจำของทุกหน่วยงานเหล่านี้ได้เหมือนเป็นหน่วยงานใต้บังคับบัญชาโดยตรง
ยิ่งไปกว่านั้น ระบบน้ำระดับจังหวัดยังเกี่ยวข้องกับหน่วยงานส่วนกลาง เช่น กรมชลประทาน ซึ่งมีโครงสร้างการตัดสินใจของตัวเอง ขณะที่ผู้ว่าฯ กทม. สามารถสั่งระบายน้ำภายในพื้นที่ตัวเองได้
ถ้า “น้ำท่วมในเมือง” อำนาจผู้ว่าฯ กทม. กับ ผู้ว่าฯ จังหวัด ต่างกันอย่างไร ?
หากลองสมมติว่าเกิดฝนตกหนักพร้อมกัน อำนาจในการจัดการระหว่างผู้ว่าฯ กทม. กับผู้ว่าฯ จังหวัด แตกต่างกันอย่างไร ?
กรณีจังหวัด ผู้ว่าฯ ต้องประสานหลายองค์กร เช่น จังหวัด → อำเภอ → เทศบาล → อบต.
ขณะเดียวกันยังต้องประสาน ชลประทาน → ปภ. → กรมทางหลวง → กองทัพ → สาธารณสุข ฯลฯ ดังนั้น ผู้ว่าฯ จังหวัดมีอำนาจ “สั่งการเพื่อจัดการภัย” แต่ไม่ได้เป็นเจ้าของทุกหน่วยงานที่ต้องใช้แก้ปัญหา
ขณะกรณี กทม. ผู้ว่าฯ กทม. มีข้อได้เปรียบเชิงโครงสร้าง เพราะ กทม. เป็นองค์กรเดียวครอบคลุมพื้นที่เมืองทั้งหมด เช่น สำนักการระบายน้ำ อุโมงค์ สถานีสูบน้ำ ประตูระบายน้ำของ กทม. คลอง, เขต อยู่ในระบบบริหารเดียวกันมากกว่า แต่เมื่อปัญหาข้ามออกจากระบบ กทม. ต้องประสานจัดการเช่นกัน น้ำเหนือ → แม่น้ำเจ้าพระยา → น้ำทะเลหนุน → ระบบชลประทาน ผู้ว่าฯ กทม. ก็ต้องประสานหน่วยงานส่วนกลางเช่นเดียวกับผู้ว่าฯ จังหวัด
ผู้ว่าฯ กทม. ได้เปรียบเชิงการเมือง
นี่ไม่ใช่เรื่องของอำนาจตาม พ.ร.บ.ปภ. แต่เป็น อำนาจทางการเมืองและความรับผิดรับชอบต่อประชาชน ผู้ว่าฯ กทม. มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ประชาชนเห็นผลงาน และประชาชนประเมินผลงานโดยตรง
ดังนั้น เราจะเห็นภาพ “ชัชชาติ” ทำงานอย่างหนักในการลงพื้นที่ ตลอดเวลา และไม่หยุดเสาร์-อาทิตย์ ทำหน้าที่บัญชาการเหตุการณ์ รายงานเหตุการณ์ และลงตรวจสอบพื้นที่ด้วยตัวเอง ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาล อยู่ในระบบราชการส่วนภูมิภาค และมีความรับผิดชอบตามลำดับชั้นการบังคับบัญชาของรัฐ
ดังนั้น ผู้ว่าฯ กทม. มี “อำนาจทางการเมืองจากประชาชน” สูงกว่าในเชิงความชอบธรรมของการตัดสินใจ แต่ไม่ได้แปลว่า มีอำนาจทางกฎหมายเหนือผู้ว่าฯ จังหวัด
สิตางศุ์ พิลัยหล้า ภาควิชาวิศวกรรมทรัพยากรน้ำ คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ กล่าวว่า ผู้ว่าฯ กทม. ที่มาจากการเลือกตั้งมีข้อดีกว่าอยู่แล้วเพราะมาจากประชาชน ประชาชนตรวจสอบได้ เพราะฉะนั้น ต้องรับฟังประชาชนมากกว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง
นอกจากนี้ผู้ว่าราชการจากการเลือกตั้ง ยังสามารถผลักดันโครงการที่แก้ปัญหาน้ำท่วมได้ต่อเนื่อง ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดที่แต่งตั้งโดยกระทรวงมหาดไทย โยกย้ายบ่อย จนไม่สามารถเรียนรู้พื้นที่ หรือสามารถผลักดันการแก้ปัญหาได้
ต่างกันที่โครงสร้าง ไม่ใช่เพียงที่มาของตำแหน่ง
กานต์รวี วิชัยปะ อาจารย์ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ อธิบายว่า ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ภายใต้โครงสร้างการบริหารที่แตกต่างกัน
ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาค ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง มีหน้าที่อำนวยการ ประสานงาน และยกระดับการจัดการภัยตามสถานการณ์ ขณะที่กรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้ง
ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่มีหน้าที่หลักในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรุงเทพมหานครจึงมีหน้าที่จัดการสถานการณ์ในพื้นที่โดยตรง
ความแตกต่างด้านที่มาของตำแหน่งจึงไม่ใช่ปัจจัยเดียวที่กำหนดศักยภาพในการทำงาน เพราะทั้งสองตำแหน่งมีฐานะ อำนาจหน้าที่ และระบบสนับสนุนตามกฎหมายแตกต่างกัน จึงไม่ควรเปรียบเทียบกันอย่างตรงไปตรงมา
การบริหารราชการแผ่นดินแบ่งออกเป็นราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัดทำงานตามหลักการแบ่งอำนาจจากส่วนกลาง ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำงานตามหลักการกระจายอำนาจ โดยรัฐมอบอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการภารกิจในพื้นที่ของตน
หน่วยงานท้องถิ่น เช่น กรุงเทพมหานคร และหน่วยงานส่วนกลาง เช่น กระทรวง กรม และกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จำเป็นต้องรวบรวม วิเคราะห์ และใช้ข้อมูลร่วมกัน ก่อนสื่อสารข้อมูลที่ชัดเจนไปยังประชาชน เพื่อให้ทุกคนรู้ว่าควรเตรียมตัวอย่างไร เดินทางไปที่ใด และต้องปฏิบัติตนอย่างไรเมื่อเกิดภัยพิบัติ
บทความที่เกี่ยวข้อง:
