สังคม คุณภาพชีวิต
บุคลากรทางการแพทย์ออกมาสะท้อนปัญหาเดิมซ้ำๆ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ทั้งภาระงานหนัก ค่าตอบแทนต่ำ หมอลาออก ผลิตเพิ่มแต่จัดสรรแพทย์จบใหม่ลดลง พยาบาลขาดแคลน รูปแบบการจ้างของวิชาชีพอื่นๆ กรณีล่าสุดค่าผ่าตัดไส้ติ่ง 800 บาท ในเวร ไม่ขยับมาเกือบ 20 ปีทั้งที่ต้นทุนทุกอย่าง ปรับขึ้นหมด
นำมาสู่การหาทางออกเชิงโครงสร้าง ที่พยายามกันมาตั้งแต่ยุค นพ.ชลน่าน ศรีแก้ว มาถึง สมศักดิ์ เทพสุทิน จน รมว.สธ. คนล่าสุด พัฒนา พร้อมพัฒน์ ได้หยิบมาปัดฝุ่นอีกครั้งกับ ”พ.ร.บ.แยก สธ. ออกจาก ก.พ.“ ซึ่งเปิดรับฟังความคิดเห็น ระหว่างวันที่ 15 พ.ค. ถึง 15 มิ.ย. 2569 ผ่านออนไลน์
ThaiPBS Policy Watch วิเคราะห์ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้คืออะไร ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหาใด ทำไมถึงยังไม่เกิดขึ้น และหากเกิดขึ้นจริงแล้ว จะเพียงพอต่อการพลิกโฉมระบบสาธารณสุขไทยได้จริงหรือไม่
ก.พ.ไม่เหมาะกับลักษณะงานในโรงพยาบาล
ก.พ. คือองค์กรกลางที่วางระเบียบการบริหารงานบุคคลภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นกรอบอัตรากำลัง เพดานเงินเดือน หลักเกณฑ์การเลื่อนตำแหน่ง ระบบวินัย ไปจนถึงสวัสดิการและบำนาญ ระบบนี้ถูกออกแบบมาเพื่อสร้างมาตรฐานกลางและความเป็นธรรมในระบบราชการโดยรวม แต่ปัญหาคือ ลักษณะงานของกระทรวงสาธารณสุขนั้นแตกต่างจากกระทรวงอื่นอย่างมีนัยสำคัญ
การทำงานในโรงพยาบาลรัฐไม่ใช่งานราชการประเภท “เข้าเช้าเลิกเย็น” แต่คือการให้บริการตลอด 24 ชั่วโมง 365 วัน บุคลากรต้องเข้าเวรดึก เวรวันหยุด รับผิดชอบชีวิตผู้ป่วยโดยตรง มีความเสี่ยงทางกฎหมายและทางวิชาชีพสูง และยังต้องแข่งขันกับภาคเอกชนที่เสนอค่าตอบแทนสูงกว่าราชการมาก
เมื่อกรอบของ ก.พ. ซึ่งออกแบบมาสำหรับราชการ “ทั่วไป” มาครอบคลุมบุคลากรที่มีลักษณะงานเฉพาะสูงเช่นนี้ ผลที่ตามมาคือความไม่สอดคล้อง ไม่ว่าจะเป็นในแง่ค่าตอบแทน ความก้าวหน้า หรือความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการกำลังคน
สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.
ร่างกฎหมายที่กระทรวงสาธารณสุขเปิดรับฟังความคิดเห็นในครั้งนี้ มีสาระสำคัญ 5 ด้าน
1 การจัดตั้งกรอบกฎหมายเฉพาะสำหรับข้าราชการสาธารณสุข เพื่อให้การบริหารงานบุคคลเกิดความคล่องตัว สอดคล้องกับลักษณะเฉพาะของวิชาชีพ และนำไปสู่ประสิทธิภาพสูงสุดในการให้บริการประชาชน หลักการนี้ถือเป็นหัวใจของกฎหมาย เพราะเป็นการประกาศว่า “บุคลากรสาธารณสุขไม่ใช่ข้าราชการทั่วไป แต่มีความเฉพาะที่ต้องการกฎเกณฑ์เฉพาะ”
2 ขอบเขตการบังคับใช้ที่ครอบคลุมทั้งสายงานวิชาชีพ และสายงานสนับสนุน ซึ่งเป็นประเด็นที่สร้างทั้งการสนับสนุนและข้อโต้แย้งในวงกว้าง เพราะบางฝ่ายมองว่าควรบังคับใช้เฉพาะสายวิชาชีพที่มีปัญหาชัดเจน ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าการรวมสายงานสนับสนุนด้วยจะทำให้ระบบมีความยืดหยุ่นและเป็นธรรมในภาพรวมมากขึ้น
3 การจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการสาธารณสุข หรือ “ก.สธ.” ซึ่งจะทำหน้าที่วางนโยบายและกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลเฉพาะสำหรับงานสาธารณสุข โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขเป็นประธาน ปลัดกระทรวงเป็นรองประธาน และมีตัวแทนจากทั้งสายวิชาชีพและสายสนับสนุน รวมถึงการจัดตั้งสำนักงาน ก.สธ. เพื่อรองรับการดำเนินงาน
4 การกำหนดสิทธิประโยชน์ สวัสดิการ และหลักเกณฑ์การเลื่อนตำแหน่งที่เหมาะสมกับบริบทการปฏิบัติงานจริง เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนบุคลากร ลดความเหลื่อมล้ำระหว่างวิชาชีพ ปรับระบบค่าตอบแทนให้สะท้อนภาระงาน และดูแลสวัสดิการทั้งสายวิชาชีพและสายสนับสนุน
5 การกำหนดหลักเกณฑ์ที่เป็นธรรมเกี่ยวกับวินัย การดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ รวมถึงกระบวนการอุทธรณ์และร้องทุกข์ ซึ่งถือเป็นมาตรการคุ้มครองสิทธิของบุคลากรในระยะยาว
ผลรับฟังความคิดเห็นปี 2567 เห็นด้วย 92%
ผลการรับฟังความคิดเห็นในปี 2567 ซึ่งมีผู้เข้าร่วมแสดงความเห็นถึง 90,348 ราย พบว่าเสียงส่วนใหญ่สนับสนุนแนวทางการแยก สธ. ออกจาก ก.พ. อย่างชัดเจน โดยมีผู้เห็นด้วยกับร่างกฎหมายถึง 92.69% และเห็นด้วยกับการแยกตัวออกจาก ก.พ. ถึง 91.01%
สิ่งนี้สะท้อนระดับความเดือดร้อนของบุคลากรในระบบ แต่ขณะเดียวกัน เสียงของกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยซึ่งมีอยู่ประมาณ 7-9% ก็มีน้ำหนักทางเนื้อหาที่น่าฟังอย่างยิ่ง
กลุ่มที่ไม่เห็นด้วยให้เหตุผลว่า การแยกออกจาก ก.พ. จะทำให้เพิ่มค่าใช้จ่ายของรัฐ งบประมาณที่จัดสรรอาจไม่เพียงพอ และหากปล่อยให้สายงานภายในดูแลค่าตอบแทนกันเอง อาจเกิดการโน้มเอียงไปสู่สายวิชาชีพบางสายมากกว่าสายอื่น
นอกจากนี้ยังมีความเป็นห่วงว่าระบบ ก.พ. ที่ดูแลภาพรวมทั้งระบบราชการ มีข้อดีในแง่ความเป็นกลางและการมองเห็นบริบทระดับประเทศ ซึ่งหากแยกตัวออกไปแล้วอาจสูญเสียไป
ขณะที่ก็มีข้อสังเกตที่ว่า “ปัญหาจริงของสาธารณสุขในปัจจุบันคือค่าตอบแทนไม่เหมาะสมกับเวลาทำงานและปริมาณงาน จึงทำให้บุคลากรลาออกเยอะ” ซึ่งชี้ว่าแม้แต่ผู้ไม่เห็นด้วยกับการแยกตัว ก็ยอมรับว่ามีปัญหาอยู่จริง แต่ไม่แน่ใจว่าการแยกตัวคือคำตอบที่ถูกต้อง
ในส่วนของโครงสร้างคณะกรรมการ ก.สธ. ควรให้คณะกรรมการมาจากการเลือกตั้ง มีวาระ 5 ปี เพื่อให้มีความเป็นประชาธิปไตยและตรวจสอบได้มากขึ้น รวมถึงเสนอให้เพิ่มจำนวนตัวแทนสายวิชาชีพและให้ครอบคลุมทุกสายวิชาชีพอย่างเท่าเทียม
ทำไมกฎหมายนี้จึงยังไม่เกิดขึ้นจริง
ร่างกฎหมายนี้ถูกผลักดันระยะแล้ว เคยรับฟังความคิดเห็นแล้วในปี 2567 แต่ยังไม่สามารถผ่านเป็นกฎหมายได้ อะไรคือแรงต้านที่แท้จริง
แรงต้านชั้นแรก คือ กระทรวงการคลังและกรมบัญชีกลาง การที่ สธ. จะแยกตัวออกจาก ก.พ. หมายความว่าต้องมีระบบสวัสดิการและบำนาญของตัวเอง ซึ่งต้องการงบประมาณมหาศาลและการวางโครงสร้างทางการเงินใหม่ทั้งหมด กระทรวงการคลังย่อมมีความกังวลเรื่องภาระผูกพันทางการเงินระยะยาว โดยเฉพาะในบริบทที่ สธ. มีบุคลากรมากถึงเกือบครึ่งหนึ่งของข้าราชการทั้งประเทศ
แรงต้านชั้นที่สอง คือ ก.พ. เอง หรือโดยนัยกว้างกว่านั้นคือระบบราชการแบบรวมศูนย์ การปล่อยให้กระทรวงขนาดใหญ่ที่สุดแยกตัวออกไป ย่อมส่งสัญญาณที่อาจทำให้กระทรวงอื่น ซึ่งก็มีบุคลากรจำนวนมากและมีปัญหาเฉพาะทางเช่นกัน ขอแยกตัวตาม ซึ่งจะทำให้ระบบราชการส่วนกลางสั่นคลอนและการรักษามาตรฐานกลางของรัฐทำได้ยากขึ้น
แรงต้านชั้นที่สาม คือความกังวลภายในจากบุคลากรสาธารณสุขเองส่วนหนึ่ง โดยเฉพาะผู้ที่ทำงานในต่างจังหวัดซึ่งมองว่าสถานะข้าราชการ สวัสดิการรักษาที่ครอบคลุมครอบครัว และระบบบำนาญของรัฐ คือหลักประกันความมั่นคงในชีวิต การออกจากระบบ ก.พ. แม้จะได้ค่าตอบแทนที่ดีขึ้น แต่ก็อาจหมายถึงการสูญเสียความมั่นคงเดิมที่มีอยู่หรือไม่
งบประมาณที่มาพร้อมกับปรากฎการณ์ “เงินเฟ้อทางการแพทย์”
การที่ต้นทุนในระบบสุขภาพสูงขึ้นเร็วกว่าอัตราเงินเฟ้อทั่วไป คือหนึ่งในแรงกดดันที่ซ่อนอยู่เบื้องหลัง วิกฤตบุคลากรของ สธ. หรือที่นักเศรษฐศาสตร์ใช้คำว่า “Medical Inflation” หรือเงินเฟ้อทางการแพทย์
ในขณะที่เทคโนโลยีทางการแพทย์พัฒนาไปอย่างรวดเร็ว ต้นทุนการรักษาโรคซับซ้อนสูงขึ้น ประเทศไทยก็กำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยเต็มรูปแบบ ผู้ป่วยโรคเรื้อรังเพิ่มขึ้น ต้องการการดูแลระยะยาวมากขึ้น แต่งบประมาณรายหัวในระบบหลักประกันสุขภาพมีจำกัด
ผลที่ตามมาคือโรงพยาบาลรัฐจำนวนมากเริ่มเผชิญภาวะ “รายได้ไม่พอรายจ่าย” โดยเฉพาะต้องแบกรับค่าแรง ค่าล่วงเวลา รองลงมาเป็นค่ายา ค่าเวชภัณฑ์ และค่าเทคโนโลยีที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
หากแยกออกจาก ก.พ. แล้ว แต่งบประมาณที่ได้รับจัดสรรยังเท่าเดิม หรือกลไกการจ่ายเงินของกองทุนสุขภาพยังไม่สะท้อนต้นทุนจริง รพ.มีปัญหาเรื่อง เงินบำรุง ที่ใช้จ่ายค่า OT ค่า เวร ค่า ฉ.11 ปัญหาเดิมก็จะกลับมาในรูปแบบใหม่
ยังมีความเสี่ยงที่ต้องระวัง คือหากการบริหารจัดการภายใน หลังการแยกตัวขาดความโปร่งใส การมีอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายและกำหนดค่าตอบแทนอยู่ในมือขององค์กรเดียว อาจนำไปสู่ปัญหาเส้นสาย การเลือกปฏิบัติระหว่างวิชาชีพ หรือการกระจุกตัวของผลประโยชน์ในสายงานที่มีอำนาจต่อรองสูงกว่า
หากร่างกฎหมายนี้ผ่าน สิ่งที่น่าคาดหวังคือความยืดหยุ่นในการบริหารกำลังคนที่เพิ่มขึ้น การปรับค่าตอบแทนให้สะท้อนภาระงานจริงมากขึ้น การลดปัญหาสมองไหลโดยเฉพาะในกลุ่มแพทย์เฉพาะทางและวิชาชีพที่ขาดแคลน รวมถึงการสร้างความก้าวหน้าในสายอาชีพที่ชัดเจนและเป็นธรรมมากขึ้นสำหรับทั้งสายวิชาชีพและสายสนับสนุนแต่ ข้อกังวลที่ต้องไม่มองข้าม คือ
- ภาระงบประมาณที่จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งต้องมีการวางแผนทางการเงินที่รัดกุมตั้งแต่ต้น
- ความเสี่ยงต่อความเหลื่อมล้ำภายในที่อาจเพิ่มขึ้นระหว่างสายวิชาชีพต่าง ๆ
- การออกแบบกลไก ”ก.สธ.“ ที่ต้องมีทั้งความเป็นตัวแทนที่หลากหลาย ความโปร่งใส และกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่มีประสิทธิภาพ
- การเชื่อมโยงกับการปฏิรูประบบการเงินสุขภาพในภาพรวม เพราะหาก สธ. มีอิสระในการบริหารบุคลากรแต่ยังต้องพึ่งงบประมาณแผ่นดินในกรอบเดิม ผลที่ได้อาจไม่ต่างจากเดิมมากนัก
หลังปิดรับฟังความเห็น เตรียมหารือ 6 หน่วยงานหลัก
นพ.เอกชัย เพียรศรีวัชรา รองปลัด สธ. ระบุว่า เมื่อสิ้นสุดการเปิดรับฟังความคิดเห็นในวันที่ 15 มิถุนายน 2569 กระทรวงสาธารณสุขจะเข้าสู่ขั้นตอนหารือร่วมกับหน่วยงานสำคัญที่เคยให้ข้อสังเกตต่อแนวคิดดังกล่าว
“เดี๋ยวเราจะมีการประชุมกับ 6 หน่วยงานหลักที่เคยวิจารณ์เรื่องนี้มานะครับ มีทางสภา มีกระทรวงการคลัง แล้วก็มีทาง ก.พ. เป็นต้น เพราะว่าเขาให้คำแนะนำมา ซึ่งเราจะต้องตอบคำถาม แล้วก็มีการสรุปอีกครั้งหนึ่งครับ” นพ.เอกชัย กล่าว
เมื่อถามว่าหน่วยงานต่าง ๆ เคยให้ข้อสังเกตในประเด็นใดบ้าง เพราะเคยรับฟังไปแล้วรอบหนึ่ง รองปลัดกระทรวงสาธารณสุข กล่าวว่า ส่วนใหญ่เป็นเรื่องงบประมาณและโครงสร้างการบริหาร หากกระทรวงสาธารณสุขแยกออกจากระบบ ก.พ.
“ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของงบประมาณ ว่าถ้ามีการแยกตัวมา จะใช้งบประมาณจากส่วนไหนที่มาเพิ่มเติม แล้วก็เป็นเรื่องเกี่ยวกับรายละเอียดอื่น ๆ ที่จะต้องตอบคำถามกันให้ได้ ซึ่งกระทรวงมีการเตรียมคำชี้แจงในหลายประเด็นไว้แล้ว โดยเฉพาะเรื่องการบริหารงบประมาณและข้อจำกัดด้านระเบียบราชการ” นพ.เอกชัย กล่าว
การที่กระทรวงสาธารณสุขเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการสาธารณสุข พ.ศ. … อีกครั้งในปี 2569 ยุคพัฒนา พร้อมพัฒน์ เป็น รมว.สธ. นับเป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนว่า ความพยายามในการปฏิรูปโครงสร้างบุคลากรสาธารณสุขยังคงดำเนินต่อไป แม้จะผ่านอุปสรรคและความล่าช้ามาหลายปี
บุคลากรทางการแพทย์มีลักษณะงานที่เฉพาะเจาะจงและมีความซับซ้อนสูง การบริหารจัดการภายใต้กรอบราชการทั่วไป ย่อมมีข้อจำกัด การสร้างระบบที่ออกแบบมาเพื่อสาธารณสุขโดยเฉพาะจึงมีความสมเหตุสมผล แต่ต้องมีการวางระบบการเงินที่รองรับอย่างเพียงพอ มีกลไกตรวจสอบ และต้องมาพร้อมกับการปฏิรูประบบการจ่ายเงินในระบบสุขภาพโดยรวม.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
