เรียนรู้ปัญหาจัดการน้ำในอดีต รับมือสภาพภูมิอากาศสุดขั้ว

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) ได้จัดทำข้อเสนอเชิงนโยบายที่เป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาน้ำแล้งน้ำท่วมในระดับพื้นที่ (จังหวัดและตำบล) เพื่อยกระดับการบริหารจัดการวิกฤตด้านน้ำของไทยด้วยองค์ความรู้เทคโนโลยีและนวัตกรรม โดยปัจจุบันไทยต้องเผชิญกับความเสี่ยงและความเสียหายจากภัยพิบัติด้านน้ำที่มีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น รวมถึงการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ความเสี่ยงของโลกในอนาคต จึงควรต้องมีการวางแผนรับมือกับภัยแล้งภัยน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้น

สกสว.ได้หยิบยกข้อมูลของ สุทธิพงษ์ จุลเจริญ ปลัดกระทรวงมหาไทย ที่กล่าวในวงหารือ “แนวทางการแก้ไขปัญหาน้ำแล้งน้ำท่วมในระดับพื้นที่” เมื่อ 15 มี.ค. 2567 โดยระบุว่า การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของไทยมีปัญหาหลัก คือ การจัดการให้เหมาะสม สอดรับกับความต้องการใช้น้ำเพื่อเกษตร การอุตสาหกรรม และการบริโภค

แม้ว่าในพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 จะระบุประเภทการใช้ทรัพยากรน้ำไว้ครอบคลุมทุกประเภท เช่น การใช้น้ำเพื่อการยังชีพ การใช้น้ำตามจารีตประเภท การใช้น้ำเพื่อการคมนาคม การพาณิชย์ การอุตสาหกรรม และการท่องเที่ยว แต่ปัจจุบันกระทรวงมหาดไทย ยังประสบปัญหาขาดองค์ความรู้ด้านจัดการทรัพยากรน้ำในมิติน้ำกินน้ำใช้ และองค์ความรู้การจัดการปัญหาน้ำท่วมน้ำแล้งในระดับจังหวัดก็ยังมีกล่าวถึงน้อย

นอกจากนี้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ยังต้องคำนึงถึงความสมดุลระหว่างการใช้น้ำเพื่อการอนุรักษ์ แม้ว่าในปัจจุบันการอนุญาตการใช้น้ำแต่ละประเภทนั้นจะมีคณะอนุกรรมการทรัพยากรน้ำจังหวัดเป็นผู้กำหนดนโยบายในระดับจังหวัด แต่การดำเนินงานยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ เนื่องจากต้องมีข้อมูลประกอบ รวมทั้งผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง เพื่อใช้ประกองการตัดสินใจ

ที่ผ่านมาโดยทั่วไปเมื่อองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทำแผนการจัดการทรัพยากรน้ำ ชุมชนมักให้ความสำคัญกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเป็นหลัก แต่ยังไม่สามารถนำแผนจัดการทรัพยากรน้ำเข้าสู่ระบบ Thai Water Plan (TWP) ได้ เนื่องจากขาดข้อมูลที่จำเป็น และขาดแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่ชัดเจน

ดังนั้นการสร้างความเข้มแข็งให้กับคณะอนุกรรมการฯ จะต้องใช้กลไกหน่วยงานรัฐเข้ามาจัดการ และ อปท.ต้องมีความพร้อมในการกรอกข้อมูลในระบบ Thai Water Plan และหากพบว่า อปท.ยังไม่มีความพร้อมดังกล่าว ทางอนุกรรมการฯต้องนำแผนบริหารจัดการน้ำของ อปท. มาพิจารณาว่าติดขัดอย่างไร เพื่อทำให้เกิดกลไกการจัดการร่วมกันจากหน่วยระดับล่างไปยังหน่วยระดับบน

สำหรับการคาดการณ์สถานการณ์น้ำในระดับลุ่มน้ำ รวมทั้งการวิเคราะห์แผน และการขยายความรู้ด้านการจัดการทรัพยากรน้ำระหว่างหน่วยงานภายในและภายนอกกระทรวงมหาดไทย ยังมีข้อจำกัดด้านเครื่องมือหรือกระบวนการทำงานอย่างบูรณาการที่เป็นระบบ เช่น การใช้ประโยชน์จากข้อมูลของกรมอุตุนิยมวิทยามาทำงานในระดับจังหวัดและประเทศ ซึ่งยังไม่มีการดำเนินงานในระดับพื้นที่ และข้อมูลด้านดัชนีความแห้งแล้งก็ยังไม่ดีพอ หรือไม่มีมาตรฐานข้อมูลที่ดีพอสำหรับใช้ในการตัดสินใจ เช่น ปัจจุบันกระทรวงมหาดไทยใช้เกณฑ์การวิเคราะห์ภัยแล้งน้ำท่วม ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัย (ปภ.) เท่านั้น ซึ่งข้อมูลดังกล่าวก็ยังมีไม่มากพอต่อการตัดสินใจ

ตัวอย่างปัญหาการบริหารจัดการน้ำของไทย

พื้นที่เศรษฐกิจในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC)

จากการวิจัยของคณะวิจัยสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) พบว่า พื้นที่ EEC ได้นำเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาช่วยพัฒนาอุตสาหกรรม สร้างสินค้าและบริการที่มีมูลค่าสูง รัฐบาลได้จัดหาระบบสาธารณูปโภคต่าง ๆ รวมทั้งทรัพยากรน้ำ เพื่อให้เกิดระบบส่งน้ำที่มีประสิทธิภาพดีขึ้น และใช้แหล่งน้ำจากทั้งภาคกลางและจังหวัดจันทบุรีเข้าสนับสนุน

อย่างไรก็ตามการดำเนินการยังมีข้อขัดแย้งด้านการแบ่งปันน้ำจากพื้นที่ข้างเคียง และมีโอกาสขาดแคลนน้ำสนับสนุนภาคกลางในปีที่แล้งติดต่อกัน แต่ก็ยังคงมีมาตรการเสริมคือการจัดการทรัพยากรน้ำเชิงอุปสงค์และการจัดสร้างโรงงานผลิตน้ำจืดจากน้ำทะเลรองรับอยู่

การบริหารจัดการน้ำใน EEC จึงมีความท้าทายในด้านสมดุลน้ำ ความมั่นคงทรัพยากรน้ำ ความเสี่ยงต่อการขาดแคลนน้ำในอนาคต และแนวทางที่ต้องเตรียมการล่วงหน้าป้องกันปัญหาการขาดแคลน้ำในอนาคต เนื่องจากความต้องการใช้น้ำของทุกส่วนใน EEC จะมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นตามการเจริญเติบโตของอุตสาหกรรม จนเกินขีดความสามารถในการพัฒนาแหล่งน้ำตามแผนของสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.)

ดังนั้นการใช้น้ำจากแหล่งอื่น การลดใช้น้ำ การเพิ่มประสิทธิภาพการเก็บกักน้ำของแหล่งน้ำเดิม จึงเป็นประเด็นสำคัญในการบริหารจัดการน้ำของ EEC และในการศึกษายังพบอีกว่าในพื้นที่เขต EEC ยังมีอุปสรรคในการนำน้ำเสียของเมืองกลับมาใช้ใหม่ และยังขาดความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการน้ำที่อาจจะส่งผลกระทบอย่างมากต่อความมั่นคงของน้ำในอนาคตอันใกล้

พื้นที่ลุ่มน้ำเจ้าพระยา

ในปี 2566 องค์การอุตุนิยมวิทยาโลก ประกาศเตือนทั่วโลกให้เตรียมเผชิญกับปรากฏการณ์เอลนีโญ เป็นรูปแบบสภาพอากาศสุดขั้ว อันเป็นสัญญาณบ่งชี้ถึงสภาวะแห้งแล้งที่อาจเกิดขึ้นรุนแรงและยาวนานที่ส่งผลกระทบเป็นวงกว้างในหลายพื้นที่ทั่วโลก

การคาดการณ์สถานการณ์น้ำในประเทศไทยปี 2566 ตั้งแต่เดือน ม.ค. ถึงกลางเดือน ก.ย. พบว่า แนวโน้มปริมาณน้ำของ 4 เขื่อนหลักในลุ่มน้ำเจ้าพระยา ได้แก่ เขื่อนภูมิพล เขื่อนสิริกิติ์ เขื่อนแควน้อยบำรุงแดน และเขื่อนป่าสักชลสิทธิ์ มีปริมาณน้ำกักเก็บใช้งานในช่วงต้นการเพาะปลูกฤดูฝนอยู่ในเกณฑ์น้อย ประกอบกับฝนตกสะสมมีแนวโน้มต่ำกว่าค่าเฉลี่ยรายปีมาตรฐาน เป็นสัญญาณบ่งชี้ถึงปรากฏการณ์เอลนีโญ

ต่อมาในช่วงปลายเดือน ก.ย. ถึงต้นเดือน พ.ย. 2566 ได้เกิดฝนตกหนักติดต่อกัน ซึ่งส่งผลทำให้ปริมาณน้ำเก็บกักของเขื่อนภูมิพล และเขื่อนสิริกิติ์ เพิ่มสูงขึ้นสำหรับใช้ในช่วงการเพาะปลูกฤดูแล้งปี 2566/2567 ขณะที่การกักเก็บน้ำในเขื่อนแควน้อยบำรุงแดนและเขื่อนป่าสักชลสิทธิ์ ก็มีเต็มอ่างเก็บน้ำในช่วงกลางเดือน พ.ย. เนื่องจากน้ำไหลเข้าอ่างในปริมาณมากอย่างรวดเร็ว

ดังนั้นการบริหารเขื่อนและอ่างเก็บน้ำจึงจำเป็นต้องอาศัยเทคโนโลยีและการจัดการฐานข้อมูลสารสนเทศที่ทันสมัย เพื่อช่วยให้การบริหารจัดการน้ำเกิดเสถียรภาพและยั่งยืนในระยะสั้นและระยะยาว ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลฝนคาดการณ์ ข้อมูลความต้องการใช้น้ำที่แท้จริง ข้อมูลศักยภาพของปริมาณน้ำที่ควบคุมไม่ได้ (Side Flow) และข้อมูลศักยภาพของแหล่งน้ำใต้ดิน เพื่อเป็นข้อพิจารณาประกอบการตัดสินใจในการกำหนดปริมาณระบายน้ำที่เหมาะสมภายใต้ปัจจัยสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ที่มีความซับซ้อนสูง เพื่อให้งานบริหารเขื่อนและอ่างเก็บน้ำสามารถบรรเทาความเสียหายจากน้ำท่วมและภัยแล้ง ที่อาจเกิดขึ้นจากความไม่แน่นอนของสภาพภูมิอากาศและความต้องการใช้น้ำที่สูงขึ้น

พื้นที่เขตชลประทาน

การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำภายใต้โตรงการชลประทานจะดำเนินการโดยกรมชลประทาน โดยการจัดสรรน้ำเพื่อการเกษตรจะขึ้นกับความต้องการใช้น้ำของเกษตรกร และโควตาน้ำชลประทานที่จะได้รับในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งเกษตรกรได้แบ่งกลุ่มผู้ใช้น้ำตามสายคลองส่งน้ำ เพื่อให้สามารถเปิด-ปิดน้ำในปริมาณและตามตารางเวลาที่กำหนด แต่ในทางปฏิบัติมักจะมีปัญหาว่าพื้นที่เพาะปลูกและช่วงเวลาปลูกของแต่ละกลุ่มผู้ใช้น้ำไม่ตรงกัน อีกทั้งโควต้าน้ำที่ได้กับที่ต้องการไม่ตรงกัน จึงนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างกรมชลประทานกับกลุ่มผู้ใช้น้ำ หรือระหว่างกลุ่มผู้ใช้น้ำด้วยกัน ดังนั้นจำเป็นต้องหาทางออกร่วมกันให้ได้ เพื่อลดความสูญเสียจากการส่งน้ำในโครงการชลประทาน

พื้นที่นอกเขตชลประทาน

ระบบชลประทานของไทยนั้นยังคงไม่ครอบคลุมพื้นที่ส่วนใหญ่ของประเทศ ทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำพื้นที่นอกเขตชลประทานจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรมทรัพยากรน้ำบาดาล และกรมทรัพยากรน้ำ ดังนั้นการบริหารจัดการน้ำในระดับชุมชนถือว่าเป็นรากฐานของการบริหารทรัพยากรน้ำระดับพื้นที่ และกลุ่มผู้ใช้น้ำในระดับชุมชนจะมีบทบาทสำคัญอย่างมากต่อการวางแผนบริหารจัดการน้ำระดับชุมชน  แต่ที่ผ่านมากิจกรรมการพัฒนากลุ่มที่ใช้น้ำในรูปแบบต่าง ๆ  ตามสภาพปัญหาและพื้นที่ ยังไม่เห็นผลสัมฤทธิ์เท่าที่ควร ประกอบกับยังขาดการถอดบทเรียนที่สำคัญของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับชุมชนที่มีอยู่หลากหลายทั่วประเทศ

ทั้งนี้จึงจำเป็นต้องศึกษาทบทวนบทเรียนและพัฒนากลไกลของการพัฒนากลุ่มผู้ใช้น้ำในระดับชุมชนที่มีอยู่ในประเทศ พร้อมกับจัดทำคู่มือการพัฒนากลุ่มผู้ใช้น้ำ การประเมินผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำต่อการประเมินความมั่นคงด้านน้ำของประเทศ เพื่อทำข้อเสนอเชิงวิชาการในการพัฒนาองค์กรผู้ใช้น้ำให้มีความสามารถวางแผนบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับพื้นที่ได้อย่างดี และข้อเสนอแนะแนวทางการพัฒนาสมรรถนะของกลุ่มผู้ใช้น้ำระดับชุมชน

ขณะเดียวกันการพัฒนากลุ่มผู้ใช้น้ำควรกระจายในแต่ละภูมิภาค เนื่องจากสภาพปัญหาและพื้นที่มีความแตกต่างกัน และแนวทางการพัฒนาสมรรถนะของกลุ่มผู้ใช้น้ำควรต้องปรับปรุงให้สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ และแนวทางการประเมินการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบมีส่วนร่วมควรดำเนินการโดยอิงจากตัวอย่างจริงระดับชุมชน โดยเฉพาะการประเมินด้านความมั่นคงด้านน้ำในระดับชุมชน

โครงการวางแผนบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับพื้นที่ฯ ของ สกสว. 

จากการดำเนินโครงการฯ พบว่า พื้นที่ตัวอย่างในจังหวัดขอนแก่น น่าน และกำแพงเพชร ต้องเตรียมรับมือผลกระทบของเอลนีโญ ที่อาจมีภาวะน้ำแล้งต่อเนื่อง 3 ปี โดยมีเงื่อนไขว่ากลุ่มองค์กรผู้ใช้น้ำต้องการให้มีน้ำกินและน้ำใช้ทางการเกษตรได้อย่างสมดุล และทุกคนเข้าถึงน้ำร่วมกันได้อย่างเป็นธรรม

ซึ่งตามแผนแม่บทการบริหารทรัพยากรน้ำ 20 ปี จะมี สทนช. เป็นหน่วยงานกลาง และมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องเข้ามาดำเนินงานร่วม โดยเริ่มจากประชาชนในพื้นที่จดแจ้งเป็นองค์กรผู้ใช้น้ำ จัดทำแผนน้ำส่งเข้าสู่ อปท. หรือหน่วยงานภาครัฐในระดับตำบล ก่อนส่งแผนต่อไปยังคณะอนุกรรมการทรัพยากรน้ำจังหวัดที่มีผู้ว่าราชการจัดหวัดเป็นประธาน และคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มาจากหลายภาคส่วน รวมทั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ตามลำดับ

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า แผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับพื้นที่จำเป็นต้องใช้ข้อมูลจากหน่วยงานต่าง ๆ มาวางแผนงานร่วมกัน โดยมี สทนช.เป็นจุดคานงัด เพื่อให้นำแผนแม่บทการบริหารทรัพยากรน้ำ 20 ปี ไปสู่การปฏิบัติการได้ โดยนำข้อมูล เทคโนโลยี และนวัตกรรม มาใช้ในการทำงาน แต่การใช้ข้อมูลระดับใหญ่ของไทยยังมีไม่เพียงพอ เพราะต้องการเก้บข้อมูลเพิ่มเติมอีกหลายเรื่อง เช่น ความชื้นและการระเหยของน้ำ ซึ่งแต่ละพื้นที่มีค่าไม่เท่ากัน และปัจจุบันประเทศไทยมีฐานข้อมูลของเพียง 1,000 จุดทั่วประเทศ ถือว่าน้อยเมื่อเทียบกับการเก็บฐานข้อมูลในต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่นที่มีฐานข้อมูลมากถึง 30,000 จุด ซึ่งสามารถคาดการณ์สภาพภูมิอากาศล่วงหน้าได้อย่างแม่นยำ

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายจัดการน้ำ

ปัญหาการจัดการทรัพยากรน้ำในปัจจุบันมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากมีความต้องการใช้น้ำมากขึ้น การเปลี่ยนรูปแบบการใช้น้ำ ความแปรปรวนของธรรมชาติ และข้อจำกัดโครงสร้างและเครื่องมือต่าง ๆ จึงต้องหาแนวทางแก้ปัญหาแบบบูรณาการมากขึ้นไปพร้อมกันทุกระดับ ตั้งแต่ระดับชุมชน (ตำบล) ลุ่มน้ำย่อย (จังหวัด) ลุ่มน้ำหลักทั้ง 22 ล่มน้ำ ระดับประเทศ และระดับระหว่างประเทศ เพื่อแก้ปัญหาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและรับมือกับภัยพิบัติทั้งน้ำแล้งน้ำท่วมได้อย่างยั่งยืน สกสว.จึงเสนอให้ใช้วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรมช่วยระดับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ โดยเริ่มจากขยายผลการแก้ปัญหาน้ำระดับพื้นที่ที่สำคัญก่อน รวมถึงข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อสนับสนุนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ การบริหารความเสี่ยงเชิงพื้นที่ดังนี้

1.ควรมีแผนงานหลักในการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานในกระทรวงมหาดไทย และหน่วยงานในกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม โดยให้แผนวิจัยทำงาน 2 ปีล่วงหน้า เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของกระทรวงมหาดไทย กรมต่าง ๆ และ สทนช.

2.ควรวางเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฐานรากที่เชื่อมโยงกับการส่งเสริมอาชีพของประชาชนได้ โดยใช้วิทยาศาสตร์ นวัตกรรม ซึ่งไทยจะพัฒนาและยกระดับได้ต้องพึ่งพางานวิจัยที่เชื่อมโยงไปกับการจัดทำงบประมาณ (หมายความว่า การจัดสรรงบประมาณเพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำจะต้องมีงานวิจัยรองรับด้วย)

3.ต้องมีการจัดระบบข้อมูลระดับต่าง ๆ และมีมหาวิทยาลัยในพื้นที่เข้าไปช่วยเหลือ โดยข้อมูลการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำจะนำเข้าจากระดับหมู่บ้าน และนำไปสู่ระดับ อปท. ซึ่งจะใช้ประโยชน์ในการจัดทำคำขอตั้งงบประมาณสำหรับโครงการที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ ดังนั้นข้อมูลจากหลายแหล่งจะนำเข้าระบบและส่งเข้าสู่ระดับจังหวัด โดยให้แต่ละพื้นที่เจ้าของข้อมูลเป็นผู้กรอกข้อมูลเอง และเชื่อมโยงข้อมูลผ่านแอปพลิเคชั่น รวมถึงดึงข้อมูลจากเซนเซอร์ต่าง ๆ ในระดับพื้นที่

4.การแก้ไขปัญหาน้ำท่วมและน้ำแล้งระดับพื้นที่ ควรมีระบบตรวจสอบ ทวนสอบปัญหาในระดับพื้นที่ด้วย ทั้งในภาวะภัยแล้งและน้ำท่วม

5.พัฒนาด้านเทคนิคในเรื่องการคาดการณ์สภาพอากาศล่วงหน้าที่ถูกต้องในพื้นที่ขนาดเล็ก จะเพิ่มศักยภาพรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การเพิ่มธรรมาภิบาลการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของพื้นที่และของชุมชนได้

6.ส่งเสริมให้นำผลวิจัยไปขยายผลในพื้นที่ต่าง ๆ ที่ประสบปัญหาน้ำท่วมและภัยแล้งซ้ำซาก โดยปรับความต้องการและเป้าหมายของแต่ละพื้นที่ให้เหมาะสม

7.ต้องสื่อสารให้รัฐบาลเข้าใจว่าระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับพื้นที่ หัวใจสำคัญไม่ได้อยู่ที่ สทนช. และกรมชลประทาน เท่านั้น แต่อยู่ที่องค์การบริหารส่วนตำบล และหมู่บ้าน ดังนั้นจึงต้องมีนโยบายสนับสนุนในระดับตำบลด้วย เช่น งบประมาณ บุคลากร ระบบ ระเบียบ การบำรุงรักษา เป็นต้น

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• เตือน (อีกครั้ง) น้ำจะท่วมกรุง จากผลกระทบโลกเดือด
• ‘เอลนีโญ’ ไทยเสี่ยงแล้งหนัก ปริมาณน้ำน้อยกว่าปีที่แล้งสุด
• บริหารจัดการน้ำ สร้างความเข้มแข็งให้กับพื้นที่ได้มีส่วนร่วม

ที่มา : รายงานข้อเสนอเชิงนโยบาย แนวทางแก้ไขปัญหาน้ำแล้งน้ำท่วมในระดับพื้นที่ ของ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)