การศึกษา
เราสามารถสรุปประเด็นเรื่องงบประมาณด้านการศึกษาของไทยได้ว่า จริงๆ แล้วงบด้านการศึกษาของประเทศไม่ได้น้อย แต่จัดสรรอย่างไม่มีประสิทธิภาพนำไปสู่คุณภาพของการศึกษาที่ย่ำแย่และทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมายิ่งขึ้น
ก่อนหน้านี้ Policy Watch นำเสนอเรื่องงบประมาณการศึกษา พบว่า งบด้านการศึกษาไทยมีประมาณ 4.7% ของ GDP ซึ่งเป็นสัดส่วนต่อจีดีพีที่ใกล้เคียงกับกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วอย่าง OECD ที่ 4.9% ฉะนั้น จะเห็นได้ว่า สัดส่วนงบประมาณของประเทศไทยที่จัดสรรไปใช้ในหมวดการศึกษานั้นไม่ได้น้อยเลย แต่คุณภาพการศึกษาที่เป็นอยู่นั้นมาจากการบริหารที่ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ
ล่าสุด กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ดำเนินการศึกษาวิธีการจัดสรรสูตรการศึกษาใหม่ มุ่งเน้นช่วยเหลือโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่พิเศษ โดย สหวรัชญ์ พลหาญ ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) นำผลการศึกษาการปรับสูตรจัดสรรงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษามาเผยแพร่และเพื่อเป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย
ผลศึกษาดังกล่าวพบว่า การที่โรงเรียนได้รับงบประมาณในลักษณะ Block Grant ช่วยให้โรงเรียนมีความยืดหยุ่นในการจัดสรรได้ดีขึ้น และงบประมาณที่เพิ่มตามบริบทความจำเป็นของโรงเรียนก็ช่วยลดภาระต่างๆ ได้ดี เช่น ภาระค่าใช้จ่ายของครูที่ลดลง หรือ คุณภาพของสื่อการเรียนการสอนที่เพิ่มขึ้นเป็นต้น เป็นภาพสะท้อนว่าหากมีการจัดสรรงบที่ดี ก็มีความเป็นไปได้ที่จะดึงศักยภาพของการศึกษาไทยออกมาให้ดียิ่งขึ้น
ทำไมสูตรจัดสรรงบการศึกษามีปัญหา?
เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้น เรามาทบทวนงบประมาณการศึกษาในปัจจุบัน…
อ้างอิงจากภาพด้านล่างจะสื่อได้ว่า หากงบประมาณด้านการศึกษามีทั้งหมด 100 บาท จะมีเงิน 78 บาท จะถูกหักออกไปเป็นงบประจำ ซึ่งงบประจำจะถูกนำไปใช้ในภารกิจต่างๆ เช่น เงินเดือนครู ค่าสาธารณูปโภค (ค่าน้ำค่าไฟ) หรือ โครงสร้างพื้นฐาน เป็นต้น ในขณะที่อีก 22 บาท จะเป็นงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาและจะถูกแบ่งออกเป็นสองขา
ขาแรกคือ งบความเสมอภาคแนวนอน (Horizontal Equity) ในที่นี้หมายถึงการที่เด็กทุกคนได้รับงบประมาณเท่ากันทุกคน ไม่ว่าจะเป็นเพศอะไร เชื้อชาติหรือสัญชาติอะไร ก็จะได้รับการอุดหนุนจากภาครัฐแบบรายหัว ซึ่งงบก้อนนี้คิดเป็น 18 บาท จากหนึ่งร้อยบาท
ขาที่สองคือ งบความเสมอภาคแนวตั้ง (Vertical Equity) งบก้อนนี้หมายถึงงบที่นักเรียนควรต้องได้รับการช่วยเหลือเพิ่มตามความจำเป็น ซึ่งนักเรียนแต่ละคนในแต่ละโรงเรียนก็จะมีความจำเป็นที่แตกต่างกันออกไป หนึ่งในปัญหาคืองบก้อนนี้มีปริมาณจัดสรรไว้ที่น้อยมาก คิดเป็นเพียง 4 บาทจากหนึ่งร้อยบาท
พลหาญ สะท้อน ตัวเลข 4 บาท สื่อได้ว่ามีแค่งบประมาณเพียง 4% ที่ลงไปถึงเด็กที่ยากลำบากจากงบ 100 บาท ฉะนั้นแล้วเป้าหมายคือไม่ไช่ขอให้เด็กได้เงินสนับสนุนเท่ากัน แต่ขอให้เด็กมีโอกาสเท่ากัน ซึ่งบางครั้งอาจจะเป็นการขอให้เด็กบางกลุ่มได้รับเงินสนับสนุนมากขึ้น
นอกจากนี้ สูตรจัดสรรงบการศึกษาในปัจจุบันมีวิธีการคำนวนลักษณะแบบหารเท่าหรือที่เรียกกันว่า ‘รายหัว’ ซึ่งแปลว่าจำนวนงบประมาณที่แต่ละโรงเรียนจะได้รับขึ้นอยู่กับจำนวนของนักเรียนในโรงเรียนนั้นๆ โดยไม่ได้คำนึงถึงความจำเป็นด้านอื่นๆ ที่อาจต้องใช้งบประมาณที่มากกว่าเดิม เพราะฉะนั้นสูตรจัดสรรแบบเก่าจึงมีข้อจำกัดอยู่หลายมิติ ไม่ว่าจะเป็น
- ไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของโรงเรียนขนาดเล็ก
- ไม่คำนึงถึงความยากลำบากทางภูมิศาสตร์
- ไม่สะท้อนความต้องการพิเศษของนักเรียน
- งบประมาณไม่เพียงพอสำหรับโรงเรียนขนาดเล็กและเกิดผลกระทบเชิงลบเป็นลูกโซ่
โรงเรียนแบบไหนเจอปัญหานี้?
ทั้งนี้ โรงเรียนที่จะเผชิญปัญหาเรื่องงบประมาณมักจะเป็น โรงเรียนขนาดเล็ก และโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล ซึ่งโรงเรียนขนาดเล็กหมายถึงโรงเรียนที่มีจำนวนนักเรียนน้อยกว่า 120 คน
สำหรับโรงเรียนขนาดเล็ก จะประสบปัญหาเรื่องงบประมาณเนื่องจากการอุดหนุนแบบรายหัวทำให้โรงเรียนได้รับงบประมาณแบบจำกัด ในขณะที่ค่าใช้จ่ายจำเป็น (fixed cost) ไม่ว่าจะเป็นค่าน้ำค่าไฟ หรือ ค่าซ่อมบำรุง ไม่ได้ลดลงตามจำนวนเด็กแต่เป็นค่าใช้จ่ายที่คงที่ ทั้งงบประมาณที่ไม่พอเพียงและปัญหาขาดแคลนบุคลากรครูส่งผลต่อคุณภาพของการเรียน ผนวกกับปัญหาเด็กเกิดน้อยลงทำให้แนวโน้มที่จำนวนเด็กต่อโรงเรียนก็จะลดลงเรื่อย ๆ อีกด้วย ทำให้เกิดวงจรการขาดแคลนงบประมาณที่เรื้อรัง
ในเวลาเดียวกัน มีโรงเรียนอีกกลุ่มหนึ่งที่ กสศ. ให้ความสำคัญอย่างมาก ซึ่งก็คือ โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล นิยามที่ กสศ. ให้โรงเรียนลักษณะนี้คือโรงเรียนขนาดเล็กที่ตั้งอยู่ในลักษณะภูมิศาสตร์ที่ยากต่อการเดินทางหรือเข้าถึง เช่น ภูเขาสูง สันเขา หุบเขา หรือบนเกาะ เป็นต้น หรือตั้งอยู่ในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงเช่น พื้นที่ติดชายแดนหรือพื้นที่เสี่ยงอื่นๆ
ข้อมูลจาก กสศ. ชี้ว่าปัจจุบันมีโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลประมาณ 1,000 โรงทั่วประเทศ จากโรงเรียนขนาดเล็กทั้งหมดประมาณ 16,000 โรง ซึ่งด้วยระบบการจัดสรรงบประมาณแบบรายหัวทำให้โรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลยิ่งเผชิญกับปัญหาการขาดแคลยงบประมาณที่หนักหนา
แนวคิดการปรับสูตรจัดสรรใหม่
พลหาญ ชี้ให้เห็นใจความสำคัญ คือ การเปลี่ยนการวิธีการจัดสรรงบประมาณจาก “แบบรายหัวเท่ากัน” เป็นการคำนึงถึงบริบทความแตกต่างของโรงเรียน โดยมี 3 หลักการที่ต้องคำนึงถึง ได้แก่ 1) ขนาดโรงเรียน 2) ลักษณะของภูมิศาสตร์ และ 3) ฐานะความยากจนของผู้เรียน
เพราะฉะนั้นแล้ว กรอบแนวคิดของ กสศ. ในการปรับสูตรจัดสรรงบประมาณใหม่จึงจะมาจากพื้นฐานงบประมาณที่เป็น basic needs หรือสิ่งที่นักเรียนได้รับเท่ากันทุกคน (เช่น ค่าเล่าเรียนขั้นพื้นฐาน) บวกกับ additional needs หรืองบประมาณเพิ่มเติมที่เข้ามาอุดหนุนความจำเป็นหรือความต้องการของนักเรียน เช่น ปัจจัยด้านสุขภาพ ความยากกจน หรือ พื้นที่ห่างไกล เป็นต้น
ข้อเสนอการจัดสรรงบประมาณแบบใหม่
- อุดหนุนแบบ Block Grant เป็นงบจัดสรรเพิ่มเติมครอบคลุม 3 มิติ ได้แก่ ขนาดโรงเรียน ลักษณะของภูมิศาสตร์ และความจำเป็นของนักเรียน จากการคำนวณของ กสศ. ข้อเสนอนี้จะใช้งบประมาณประมาณ 61 ล้านบาท อิงจากตัวเลขโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่พิเศษจำนวน 1,135 โรง
- อุดหนุนแบบ Block Grant และอุดหนุนตามความขาดแคลนของบุคลากร ในข้อเสนอที่ 2 นี้จะมีวิธีการจัดสรรงบอุดหนุนเหมือนข้อแรก และมีการอุดหนุนความขาดแคลนของบุคลากรเพิ่มเติม (เฉพาะครูอัตราจ้างและผู้อำนวยการ) ซึ่งจะแก้ปัญหาคนขาดโดยตรง ในส่วนของข้อนี้จะใช้งบประมาณทั้งหมดประมาณ 103 ล้านบาท
ทั้งนี้ พลหาญ มองว่าทั้งข้อเสนอหนึ่งและสองไม่ใช้งบประมาณที่สูงเลย ในทางกลับกัน หากเด็กหลุดออกจากการศึกษานั้นจะเป็นค่าใช้จ่ายที่แพงกว่ามาก
เสียงจากโรงเรียนเล็กในพื้นที่ชายแดน
โดยรวม พลหาญ เปิดเผยผลจากการทดสอบว่า ครูมีความเห็นชอบว่าเงินส่วนนี้มีประโยชน์มาก เพราะทำให้นักเรียนเข้าถึงสื่อการสอนที่เหมาะสม และลดภาระค่าใช้จ่ายส่วนตัวของครู และในส่วนของผู้อำนวยการโรงเรียน (ผอ.) ก็มองการอุดหนุนแบบ block grant นั้นเพิ่มความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการได้ดี นอกจากนี้ ยังมีตัวอย่างจากสามพื้นที่พิเศษเมื่อสูตรจัดสรรงบลดเหลื่อมล้ำถูกนำไปใช้จริง
ตัวแทนจากพื้นที่ชายแดนคือโรงเรียนบ้านคีรีราษฎร์รังสฤษดิ์ จังหวัดนราธิวาส โดยมี วิสุทธิ์ สิทธิรักษ์ เป็นผู้อำนวยการโรงเรียน บริบทของโรงเรียนคือเป็นโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ชายแดน มีเด็กจำนวนทั้งหมด 88 คน
วิสุทธิ์ ชี้เมื่อได้รับงบประมาณเพิ่มเติม ทางโรงเรียนมีการวางแผนกับครูว่าจะนำไปใช้ทำอะไร โดยในปีแรกเน้นใช้งบประมาณไปกับการทำกิจกรรมมากกว่า และในปีที่สองหลังจากที่โรงเรียนมีความเข้าใจการบริหารการเงินมากขึ้นและความจำเป็นของโรงเรียนที่ดีขึ้น โรงเรียนจึงนำงบประมาณไปลงกับงานวิชาการเพิ่มขึ้น คิดเป็นประมาณ 80% เช่น นำไปบูรณาการวิชาหลักไม่ว่าจะเป็น ไทย อังกฤษ วิทยาศาสตร์ คณิต และเอาไปจัดซื้อสื่อเรียนรู้ตามเหมาะสมกับบริบทโรงเรียน เช่น การเกษตร
วิสุทธิ์ กล่าวว่า ผลที่ได้รับคือ เด็กมีแรงจูงใจในการทำกิจกรรมมากขึ้น ในเวลาเดียวกัน ครูก็ร่วมพัฒนาสื่อการสอนพร้อมกับนักเรียน ชุมชนรับรู้และตอบรับ คนข้างนอกได้เห็นสภาพของโรงเรียนว่ามีการดำเนินการอย่างไรบ้าง
โรงเรียนเล็กในพื้นที่ห่างไกล
ต่อมา ตัวแทนของโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล คือ โรงเรียนบ้านหนองโก จังหวัดราชบุรี โดยมี กนกพร เอี่ยมสุวรรณ เป็นผอ. ประจำโรงเรียน โดย กนกพรชี้ว่าถึงแม้โรงเรียนจะอยู่ในจังหวัดราชบุรี แต่โรงเรียนบ้านหนองโคนั้นตั้งอยู่ใน อ. บ้านคา อยู่ใกล้กับชายขอบประเทศมาก ลักษณะของเด็กมีฐานะยากจน พ่อแม่ผู้ปกครองทำงานเป็นเกษตรกรและรับจ้าง ด้วยบริบทเช่นนี้โรงเรียนจึง โรงเรียนเน้นสอนสองส่วนคือด้านวิชาการและวิชาชีพ มีชมรมส่งเสริมอาชีพเพื่อเป็นต้นทุนให้นักเรียน ไม่ว่าจะเป็น เบเกอรี่ ตัดผม สมุนไพร หรือ เกษตร
โรงเรียนมีขนาดเล็กและปัจจุบันมีเด็กเหลือเพียง 46 คน หนึ่งในเหตุผลมาจากสาเหตุที่เด็กเกิดน้อยลงเยอะมาก งบประมาณที่ได้รับจึงน้อยลงตามจำนวนเด็ก ได้รับมาเพียงประมาณ 100,000 บาทนิดๆ ในขณะที่ค่าใช้จ่ายด้านค่าน้ำค่าไฟอยู่ที่ 3-4 หมื่น สิ่งที่โรงเรียนเจอและเป็นวิกฤตคือ การจัดซื้อหนังสือ กนกพร กล่าวต้องซื้อหนังสือให้ครบ 100% แต่ด้วยงบที่มีน้อยทำให้ต้องดึงงบส่วนอื่นเข้ามาช่วย
หลังจากได้รับงบประมาณเพิ่ม โรงเรียนนำงบมาบูรณาการหลายด้าน เช่น ส่งเสริมสุขภาพ ร่างกาย เสริมความแข็งแรงของเด็กพิการ พัฒนานวัตกรรมการอ่านของนักเรียน และจัดค่ายวิชาการให้นักเรียน เป็นต้น
เมื่อถามว่าจัดลำดับความสำคัญอย่างไร? กนกพร เล่าว่าเดิมทีมองว่าทุกอย่างสำคัญหมด ต้องทำทุกอย่าง จึงได้มีโอกาสได้ปูพื้นฐานให้เด็กทุกคนตั้งแต่ในปีแรก จากนั้นมาวิเคราะห์ต่อว่าเป็นเรื่องอะไรเร่งด่วนอะไรในปีถัดมา ซึ่งก็คือเรื่องวิชาการ
โรงเรียนบนเกาะ ค่าใช้จ่ายการเดินทางสูง
สุดท้าย ตัวแทนของโรงเรียนที่ตั้งอยู่บนเกาะคือ โรงเรียนบ้านห้วยต้าวิทยา จ.อุตรดิตถ์ โดยมี บัณฑิต นันตะเงิน เป็นผู้อำนวยการ
บัณฑิต อธิบายให้เห็นวิถีชีวิตของโรงเรียนว่าการเข้าถึงต้องเดินทางทางน้ำอย่างเดียว ซึ่งจะมีความลำบากในการเดินทางโดยเฉพาะฤดูฝนและฤดูหนาว เนื่องจากโรงเรียนตั้งอยู่ท้ายเขื่อนสิริกิตที่เป็นเขื่อนขนาดใหญ่ทำให้มีลมแรง
ปัจจุบันมีนักเรียน 44 คน และนักเรียนต้องเดินทางหลายทอด นั่งรถ ลงเรือ และนั่งรถอีกรอบ จากตรงนี้ก็สะท้อนได้ว่าค่าใช้จ่ายในการเดินทางนั้นมีมากพอสมควรเพราะต้องอาศัยการเดินทางหลายต่อกว่าจะถึง นอกจากนี้เด็กในโรงเรียนมีปัญหาด้านต่างๆ เช่น อ่านเขียน ทักษะภาษาไทยและคณิตศาสตร์
หลังจากที่ได้รับงบประมาณเพิ่ม โรงเรียนจึงนำไปจัดทำโครงการเสริมสร้างวิชาการ และมองว่าหากมีงบที่เพิ่มขึ้น โรงเรียนจะสามารถจัดสื่อการเรียนที่ดีขึ้นได้ ซึ่งจะช่วยแบ่งเบาภาระให้แก่ครูได้ บวกกับลดความกังวลด้านค่าใช้จ่าย
ดังนั้น หากรัฐบาลหรือกระทรวงศึกษาธิาร ต้องการจะปฏิรูปการศึกษา หรือ ลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา จำเป็นต้องลงไปใน “รายละเอียด” ในเรื่องการจัดสรรงบและการใช้งบ ซึ่งแต่ละกรณีมีความแตกต่างกัน ไม่ใช่นโยบายแบบ “เหมารวม”
เนื้อหาที่เกี่วข้อง:
