บริหารงานภาครัฐ
เมื่อความชอบธรรมของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เป็นก้าวแรกของความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองฯ สภาผู้แทนราษฎร และเครือข่ายรณรงค์รัฐธรรมนูญ (CALL) จึงได้จัดงานเสวนาและสัมมนาเชิงปฏิบัติการหัวข้อ “การออกแบบระบบการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” เมื่อวันที่ 4 ก.ย. 69 โดยมีโจทย์สำคัญคือ “ทำไมต้องมีคูหาเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ” และ “ที่มา สสร. แบบไหนประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด”
ทำไมต้องมีคูหาเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ
สำหรับโจทย์สำคัญ “ทำไมต้องมีคูหาเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ” อภินพ อติพิบูลย์สิน อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึงสถานการณ์ปัจจุบันว่าการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เป็นประชาธิปไตย กำลังเผชิญกับกลไกสกัดกั้นโดยรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ที่เสมือนด่านและกับดักทางกฎหมาย
อภินพ ได้ชี้ให้เห็นถึงกลไกทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2560 ว่าถูกออกแบบไว้อย่างรัดกุมเป็นพิเศษเพื่อพิทักษ์สถานะเดิม โดยมีทั้งข้อจำกัดเชิงเนื้อหาในมาตรา 255 (ห้ามเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐและการปกครอง) และที่สำคัญที่สุดคือกับดักเชิงกระบวนการในมาตรา 256 โดยเฉพาะอนุมาตรา (6) ในการออกเสียงวาระที่ 3
นับว่าเป็นการบังคับด้วยเงื่อนไข 2 ชั้นที่แทบจะเป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติ คือต้องได้เสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 จากพรรคการเมืองฝ่ายค้าน และต้องมีเสียงเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3
กลไกนี้ถูกสร้างขึ้นมาจากความหวาดระแวงต่อนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ส่งผลให้เกิดการเพิ่มตัวแสดงที่มีอำนาจยับยั้ง (Veto Players) เข้ามาในระบบมากเกินไป จนกลายเป็นการเปิดทางให้ผู้ถืออำนาจเดิมสามารถแช่แข็งกระบวนการทางกฎหมายได้โดยสิ้นเชิง
“ตามหลักก็คือ ยิ่งมีตัวละครเยอะ ยิ่งมีคนต้องให้ความเห็นชอบเยอะ ยิ่งยาก… มันเป็นการออกแบบเพื่อป้องกันการพยายามช่วงชิงอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อประโยชน์ส่วนตน มันเป็นความไม่ไว้วางใจนักการเมืองบางอย่าง”
ดังนั้นการจะเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้นั้น จำเป็นต้องผ่านร่างแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐสภาเสียก่อน ซึ่งด่านนี้ต้องพึ่งพาเจตจำนงทางการเมือง (Political Will) ของกลุ่มผู้มีอำนาจในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลหรือ สว.
คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า กลุ่มอำนาจที่ได้เปรียบอยู่แล้วภายใต้กติกาฉบับปัจจุบันมีแรงจูงใจใดที่จะยอมเสียสละสถานะของตนเอง เพราะการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เปรียบเสมือนการก้าวเข้าสู่พื้นที่ที่คาดเดาไม่ได้ ไม่มีใครการันตีได้ว่ากติกาใหม่ โครงสร้างการเลือกตั้ง หรือองค์กรอิสระชุดใหม่จะออกมาในทิศทางใด
อภินพ ชี้ว่า ผู้ที่ได้เปรียบย่อมเลือกที่จะกอดสถานะเดิมที่ควบคุมได้ มากกว่าจะยอมให้เกิดการร่างใหม่ เว้นแต่จะมีแรงกดดันหรือความจำเป็นบีบบังคับทางการเมืองอย่างมหาศาลจากเสียงของประชาชน
ทางด้าน ชญานิษฐ์ พูลยรัตน์ อาจารย์ประจำสาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ย้ำว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 60 ถูกออกแบบขึ้นอย่างตั้งใจโดยกลุ่มผู้มีอำนาจเพื่อสถาปนาให้องค์กรที่ตนควบคุมได้ โดยเฉพาะวุฒิสภา (สว.) และองค์กรอิสระ มีอำนาจเหนือองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ทั้งในแง่การเป็นด่านสกัดกั้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญและการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญ ซึ่งทั้งหมดนี้ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่เป็นความพยายามรักษาโครงสร้างสัมพันธ์ทางอำนาจเดิมเอาไว้
ทั้ง ๆ ที่วัฒนธรรมการเมืองได้เปลี่ยนไปแล้ว ชนชั้นนำจึงต้องล็อกกติกา เพราะชนชั้นนำที่รู้ตัวดีว่าสูญเสียความชอบธรรมทางวัฒนธรรมไปแล้ว จึงจำเป็นต้องล็อกรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร เช่น ล็อกหมวด 1-2 และอำนาจ สว. ไว้ให้แน่นหนาที่สุดเพื่อรักษาโครงสร้างอำนาจเดิม
หากมองในมิติความรุนแรง รัฐธรรมนูญฉบับ 60 ถือเป็น ความรุนแรงเชิงโครงสร้าง ที่ผูกขาดโดยเนติบริกรบิดเบือนหลักนิติธรรม ทำลายศักยภาพและชีวิตของประชาชน เช่น พ.ร.บ.อากาศสะอาด รวมถึงการปิดกั้นช่องทางตามระบอบในพื้นที่ชายแดนใต้จนกลายเป็นเงื่อนไขหล่อเลี้ยงความขัดแย้ง
เส้นทางแก้ไขรัฐธรรมนูญยังอีกยาวไกล
ชญานิษฐ์ พูลยรัตน์ ย้ำว่าในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองและรัฐธรรมนูญเช่นนี้ ถือเป็นเกมยาวที่ต้องสู้กันไปยาว ๆ เพราะการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยนั้น ไม่ใช่เกมสั้นที่จะทุบกำแพงให้พังได้ทันที แต่เป็นการ “ค่อย ๆ ขุดกำแพง” ผ่านการทำงานทางความคิดและสร้างพันธมิตรในสังคม
สิ่งที่ฝ่ายอำนาจนิยมต้องการที่สุดคือความสิ้นหวังและความเฉยชาของประชาชน ดังนั้น อาวุธที่ทรงพลังที่สุดคือการไม่ยอมจำนน และยืนยันที่จะ “ฝันต่อ” เพื่อเขียนประวัติศาสตร์ของตนเอง
ทางด้าน อุเชนทร์ เชียงเสน อาจารย์ประจำสำนักวิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ตั้งข้อสังเกตว่า ระบอบอำนาจนิยมปรับตัวโดยการรักษาและหยิบยืมสถาบันประชาธิปไตย เช่น รัฐสภา พรรคการเมือง และการเลือกตั้งเอาไว้ เพื่อสร้างความชอบธรรมให้ต่างชาติและการยอมรับจากประชาชน
แต่ภายในโครงสร้างกลับใช้วิธีการแทรกแซงและควบคุมบงการ จนสถาบันการเลือกตั้งไม่สามารถเปลี่ยนผ่านอำนาจได้จริง มีการกีดกันพรรคคู่แข่ง หรือการสงวนพื้นที่อำนาจไว้ให้กลุ่มที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เช่น สว.
สำหรับการร่างรัฐธรรมนูญใหม่นั้น อุเชนทร์ มองว่าหัวใจสำคัญไม่ได้อยู่ที่เทคนิคทางกฎหมายของนักนิติศาสตร์ แต่อยู่ที่การปลุก “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ของประชาชนให้ตื่นขึ้น รัฐธรรมนูญสะท้อนถึงดุลอำนาจและการต่อสู้ของคนแต่ละยุค
บทเรียนจากรัฐธรรมนูญ ฉบับ 40 ชี้ให้เห็นว่า แม้เนื้อหาจะมีความก้าวหน้าและล้าหลังปะปนกัน และภาคประชาชนอาจไม่ได้เนื้อหาตามต้องการทั้งหมด แต่กระบวนการเปิดเวทีรับฟังความคิดเห็นทั่วประเทศทำให้ประชาชนเกิดความรู้สึกเป็นเจ้าของและผูกพันกับรัฐธรรมนูญ
ดังนั้น ร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงต้องมี สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เพื่อดึงให้ประชาชนทุกกลุ่มเข้ามาเป็นผู้เล่นในเกม อุเชนทร์ ย้ำว่า สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งคือพื้นที่เปิดที่ชนชั้นนำกลัวที่สุด เพราะไม่สามารถควบคุมผลลัพธ์ได้อย่างเบ็ดเสร็จ และเป็นกลไกที่ดึงประชาชนทุกภาคส่วนเข้ามาเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ผูกขาดอยู่กับนักกฎหมาย
เพียงแต่ตอนนี้ ชนชั้นนำปัจจุบันยังรู้สึกว่าตนเองถือไพ่เหนือกว่าและมีกลไกคุมเกมได้ทั้งหมด จึงยังไม่มีแรงจูงใจที่จะยอมประนีประนอมหรือปล่อยให้เกิดการเลือกตั้ง สสร. แบบ 100% โดยง่าย การจะทำให้ชนชั้นนำยอมเจรจาได้ มีเงื่อนไขเดียวคือการต่อสู้จนอีกฝ่ายรู้สึกว่า “สู้ไปมีแต่เจ๊ง” หรือสูญเสียต้นทุนสูงเกินไป
อย่างไรก็ตาม การที่ฝ่ายผู้มีอำนาจไม่ปิดกั้นพื้นที่ ยังยอมให้มีเวทีรณรงค์พูดคุย เป็นการผ่อนแรงดันไม่ให้หม้อระเบิด ยุทธศาสตร์ของฝ่ายประชาธิปไตยในภาวะที่ยังไม่มีพลังพอจะล้มกระดาน จึงไม่ใช่การเอาหัวไปชนกำแพง แต่เป็นการค่อย ๆ เคาะทำลายกำแพง ผ่านการผลักดันการเลือกตั้ง การเปลี่ยนรัฐบาล และการขยายเพดานความคิดไปเรื่อย ๆ จนกว่าโครงสร้างจะเกิดรอยร้าว
ที่มา สสร.แบบไหนประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด
นอกเหนือจากการเลือกตั้งโดยตรง สสร. จะต้องเป็นตัวแทนของทุกกลุ่มประชาชน และเจ้าของปัญหาในประเทศ เพื่อที่จะร่างกฎหมายพื้นฐานที่จะเป็นกรอบให้กับกฎหมายลูก เพื่อจัดสรรทรัพยากรให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและปัญหาในประเทศ
ปุรวิชญ์ วัฒนสุข อาจารย์ประจำสาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เริ่มต้นด้วยการประเมินกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ โดยแยกผลลัพธ์ออกเป็น 2 ช่วงคือ “ต้นน้ำ” และ “ปลายน้ำ” แม้ในแง่หนึ่งอาจมองว่ากระบวนการสามารถผลักดันให้เกิดองค์กรอย่าง สสร. ขึ้นมาได้ แต่หากผลลัพธ์ปลายทางไม่สามารถนำไปสู่การบังคับใช้รัฐธรรมนูญจริง หรือไม่ผ่านประชามติ ก็ไม่อาจนับเป็นความสำเร็จที่แท้จริงได้
ต้นตอของปัญหานั้นมาจากตัวแปรต้น นั่นคือที่มาและโครงสร้างของ สสร. ที่ขาดความยืดหยุ่น เกิดการแบ่งขั้วอย่างชัดเจนจนไร้พื้นที่ตรงกลางสำหรับการประนีประนอมทางการเมือง
ทั้งนี้ บทเรียนสำคัญจึงอยู่ที่การออกแบบกติกาและกระบวนการให้เปิดพื้นที่พูดคุยบนหลักการ ไม่ปล่อยให้สภาวะแบ่งขั้วทางการเมืองกลืนกินจนไม่สามารถตกลงกันได้
ในส่วนของระบบการเลือกตั้ง สสร. ปุรวิชญ์ มองว่ายังไม่มีสูตรสำเร็จตายตัวที่สมบูรณ์แบบ แต่โจทย์หลักที่ชัดเจนคือ ต้องหลีกเลี่ยงระบบแบบ “ผู้ชนะกินรวบ” (Winner takes all) หรือระบบที่ผลลัพธ์ถูกผูกขาดไว้ล่วงหน้าอย่างคาดเดาได้ง่าย เช่น ระบบแบ่งเขตจังหวัดละ 1 คนที่เรียบง่ายเกินไป ซึ่งมักจะส่งผลให้ได้แต่นักการเมืองเดิมในพื้นที่หรือกลุ่มเคลื่อนไหวเฉพาะกลุ่มที่ไม่สะท้อนความหลากหลายของประชาชนอย่างแท้จริง
ทางออกในเชิงโครงสร้างจึงจำเป็นต้องอาศัย ระบบเลือกตั้งที่มีรายละเอียดมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการผสมผสานระหว่างการเลือกตั้งทางตรงและทางอ้อม การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ (Party-list) ระดับกลุ่ม หรือการใช้เขตประเทศ/กลุ่มจังหวัด เพื่อเปิดทางให้กลุ่มทางสังคมที่หลากหลายเข้ามามีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง
มากไปกว่านั้น ปุรวิชญ์ ขยายความเพิ่มเติมถึงแนวคิดเรื่องโควตาเชิงประชากรและความหลากหลาย เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มเพศกำเนิด เพศสภาพ ว่าเป็นการนำ “มาตรการเชิงบวก” มาใช้ เพื่อแก้ไขความไม่เสมอภาคเชิงโครงสร้าง และสร้างหลักประกันในเชิงรูปแบบว่าผลประโยชน์ของทุกกลุ่มจะถูกสะท้อนเข้าไปในร่างรัฐธรรมนูญ
“เช่นหลักคิดเรื่อง Gender Quota มันคือการใช้มาตรการเชิงบวก เพื่อแก้ไขปัญหาว่า สิ่งที่มันยังดูไม่เสมอภาค ไม่เท่าเทียมให้สามารถเห็นได้ตรงหน้าว่า อย่างน้อยก็ในเชิงการเป็นตัวแทนในเชิงรูปแบบหรือหลักการ ถ้าเรามีตัวแทนที่หลากหลาย ตัวแปรต้นนำไปสู่ตัวแปรตาม คือผลลัพธ์ในเชิงนโยบายที่ดีขึ้น”
นอกจากนี้ ปุรวิชญ์ ยังชี้ประเด็นสำคัญว่า ในอดีตรัฐธรรมนูญไทยมักถูกผูกขาดการยกร่างโดยกรอบคิดและเทคนิคของนักกฎหมายมหาชนเป็นหลัก แต่การขับเคลื่อนเรื่อง สสร. ในปัจจุบัน คือความพยายามผลักดันให้รัฐธรรมนูญหลุดออกจากมุมมองทางเทคนิคกฎหมายเพียงมิติเดียว ไปสู่กระบวนการที่มีความยึดโยงกับภาคสังคมและครอบคลุมทุกภาคส่วนมากยิ่งขึ้น
รัฐธรรมนูญไทยที่ผ่านมา นักกฎหมายมหาชนเขียนทั้งสิ้น การผลักดันเรื่อง สสร. ครั้งนี้ ต้องผลักให้เรื่องรัฐธรรมนูญมันไปไกลกว่า กว่าความเป็นเทคนิคของนักกฎหมายมหาชน แต่เป็นเรื่องทางสังคม เป็นเรื่องของประชาชน ชาวบ้านทุกคน
ที่สำคัญการกระจายตัวแทนผ่านโควตาความหลากหลาย เช่น เพศ ชาติพันธุ์ จะช่วยเปลี่ยนมิติของรัฐธรรมนูญจากการผูกขาดของนักกฎหมาย ให้กลายเป็นกติกาที่ครอบคลุมและสร้างนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อทุกคน
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
- ที่มาของ สสร. สำคัญอย่างไร
- ก้าวให้พ้นเจตนาดี: ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ อย่างไรไม่ให้สายตาสั้น
- เขาคงไม่เผาบันได ที่ตนใช้ปีนขึ้นสู่อำนาจ: รัฐบาลสีน้ำเงินกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560
