บริหารงานภาครัฐ
แม้ดูผิวเผินสองเรื่องนี้อาจดูเหมือนไม่เกี่ยวข้องกัน แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2560 ของทีมร่างที่นำโดยมีชัย ฤชุพันธ์นั้น ได้ให้อำนาจองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในการชี้เป็นชี้ตายนักการเมืองอย่างล้นพ้น ทั้งสองเรื่องแท้จริงแล้วจึงเป็นสองด้านของเหรียญเดียวกัน
โดยเฉพาะเมื่อพรรคภูมิใจไทยได้มีปฏิบัติการสายฟ้าแล่บเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2560 ไปเมื่อวันที่ 20 พ.ค. 2569 โดยหลายฝ่ายได้ตั้งข้อสังเกตว่า โมเดลการเลือกสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยใช้สัดส่วนที่นั่ง สส. และ สว. นั้นอาจนำไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับสีน้ำเงินเข้ม
ในขณะที่ทางพรรคภูมิใจไทยยืนยันอย่างหนักแน่นว่าในเมื่อทั้ง สส. และ โดยเฉพาะ สว. ล้วนมาจากกระบวนการคัดเลือกที่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ เหตุใดจึงไม่สามารถใช้สมาชิกรัฐสภาเป็นกลไกหลักในการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้
เพื่อเตรียมพร้อมเข้าร่วมบทสนทนาว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญตลอดจนจริยธรรมรัฐสภา บทความนี้ชวนผู้อ่านมาสำรวจฐานคิด ข้อเสนอ ตลอดจนความท้าทายต่างๆเพื่อธำรงจริยธรรมรัฐสภา (Parliamentary Codes of Conduct) ในประเทศต่างๆ รวมไปถึงโจทย์ในการรักษาสมดุลระหว่างหลักความเป็นสูงสุดของรัฐสภา (parliamentary supremacy) และการรักษามาตรฐานทางจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา
1.หลากฐานคิดความเป็นตัวแทน หลายความคาดหวัง
สมมุติว่าเราอยากได้น้ำอัดลมสักกระป๋องแต่ไม่อยากออกจากบ้านไปซื้อเอง เราอาจวานให้บุคคลดังกล่าวนำเงินเราไปซื้อเครื่องดื่มให้เราแทนโดยที่เราไม่คาดหวังให้บุคคลที่เราไหว้วานต้องตัดสินใจอะไรแทนเรา เพียงแต่ทำหน้าที่แทนเราในภารกิจเฉพาะดังกล่าวต่างหาก
ในทางกลับกัน เมื่อเราออกเสียงเลือกตัวแทนในสภาพนักงานในที่ทำงาน เราคาดหวังให้ตัวแทนของเราตัดสินใจแทนเราในนโยบายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการต่างๆของพนักงานด้วย ในกรณีนี้ เมื่อเราพิจารณาผู้ลงสมัคร เราอาจมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาเช่น
เราอาจเลือกตัวแทนที่มีภูมิหลังทางสังคมคล้ายคลึงกับเรา เช่น อาจอยู่ในกลุ่มอายุใกล้เคียงกับเรา หรือมีเพศเดียวกับเรา โดยคาดหวังว่าภูมิหลังที่คล้ายคลึงกันนี้อาจนำไปสู่การตัดสินใจที่เป็นประโยชน์ต่อเรา เช่น เราอาจเลือกผู้แทนที่น่าจะเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงในการผลักดันสิทธิการลาคลอดโดยได้รับเงินเดือนเนื่องจากเราวางแผนจะมีบุตร หรือเราอาจเลือกตัวแทนที่อยู่ในวัยใกล้เกษียณโดยคาดหวังว่าตัวแทนคนดังกล่าวจะสามารถรักษาผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับลูกจ้างที่กำลังจะเกษียณอายุได้
ในโจทย์ทางนโยบายที่ซับซ้อนกว่าจนเราประเมินว่าลำพังคุณสมบัติร่วมกันบางอย่างไม่สามารถคาดเดาการตัดสินใจของตัวแทนได้ ในกรณีนี้เราอาจเลือกผู้แทนจากชุดคุณค่าและอุดมการณ์ที่คล้ายคลึงกับเราโดยหวังว่าสิ่งเหล่านี้จะทำงานเป็นเข็มทิศในการตัดสินใจให้กับผู้แทนได้อย่างสอดคล้องกับความเชื่อส่วนตัวของเรา
เช่นเดียวกัน ผู้คนที่เป็นส่วนหนึ่งของการเมืองระดับประเทศรวมไปถึงการเมืองไทยเองก็ย่อมมีความคาดหวังต่อตัวแทนของพวกเขาที่แตกต่างกันในตามทฤษฎีความเป็นตัวแทนที่แต่ละคนยึดถือซึ่งยังอาจนำไปสู่มาตรฐานทางความประพฤติที่แตกต่างกันได้เช่นกัน เมื่อตัดภาพมาที่ระบบคัดเลือกที่ สส. และ สว. ภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญปี 2560
เราอาจพบว่าผู้ร่างกติกาดังกล่าวพยายามเพิ่มสัดส่วนความหลากหลายทางภูมิหลังของสมาชิกวุฒิสภาผ่านกลุ่มอาชีพ รวมไปถึงการลดสัดส่วน สส. แบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งว่ากันว่าน่าจะเป็นกระบวนการคัดเลือกที่เชื่อมโยงกับอุดมการณ์ทางการเมืองมากที่สุด ในแง่นี้ เราอาจพยายามทำความเข้าใจความล้มลุกคลุกคลานของการเมืองไทยผ่านการต่อสู้กันระหว่างทฤษฎีความเป็นตัวแทนอันหลากหลายได้
2.สองด้านของจริยธรรมรัฐสภา
แต่ไม่ว่าผู้คนจะมีแนวคิดเกี่ยวกับความเป็นตัวแทนเช่นใด ระบอบการเมืองส่วนใหญ่ในโลกใบนี้ล้วนวางอยู่บนฐานของความชอบธรรมในการปกครองไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ด้วยเหตุนี้ จริยธรรมรัฐสภาจึงทำงานสองด้านไปพร้อมๆกัน ด้านหนึ่งคือการตรวจสอบการทำงานของสมาชิกรัฐสภาเพื่อให้เกิดผลประโยชน์สาธารณะและป้องกันการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนด้วยอำนาจการเมือง ในขณะที่อีกด้านหนึ่งคือการสร้างความชอบธรรมในการปกครองผ่านการยอมรับของสังคม
กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ทั้งประสิทธิภาพในการทำงานจริงเพื่อประโยชน์สาธารณะและความรับรู้ (perception) ของสังคมต่อหลักการทำงานดังกล่าวนั้น สำคัญทั้งสองอย่าง เนื่องจากรัฐสภาไม่เพียงเป็นกลไกในการปกครอง แต่ยังเป็นรูปธรรมของหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน ซึ่งแสดงผ่านการทำงานของผู้แทนราษฎร ศรัทธาของประชาชนในสถาบันดังกล่าวจึงเป็นรากฐานที่แท้จริงของเสถียรภาพทางการเมือง
3.กลไกการตรวจสอบ
กลไกการธำรงจริยธรรมรัฐสภามีหลากหลายรูปแบบ แต่อาจแบ่งออกได้เป็นสามประเภทกว้างๆได้แก่ การตรวจสอบตนเองของรัฐสภา การตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก และการผสมผสานทั้งสองแบบเข้าด้วยกัน โดยแต่ละประเภทมีวิธีคิดที่แตกต่างกันออกไป
กลไกการตรวจสอบตนเอง (self-regulation) ในระบบรัฐสภาเป็นรูปแบบที่ประเทศเช่น เยอรมัน กรีซ ไอร์แลนด์ และโปแลนด์เลือกใช้ เช่น รูปแบบของคณะกรรมการจริยธรรมสภาผู้แทนราษฎร โดยมักมีฝ่ายค้านเป็นส่วนสำคัญของกรรมการชุดดังกล่าว กลไกการตรวจสอบตนเองของรัฐสภาในลักษณะนี้มักพบในประเทศที่ประชาธิปไตยลงหลักปักฐานอย่างแข็งแรงแล้ว และในช่วงครึ่งศตวรรษที่ผ่านมา สาธารณะชนในประเทศต่างๆรอบโลกเริ่มตั้งข้อสงสัยกับความมีประสิทธิภาพของกลไกนี้
ในทางกลับกัน การตรวจสอบโดยใช้องค์การภายนอก (external regulation) กลับได้รับความนิยมมากขึ้น ปรากฏการณ์นี้สอดคล้องกับวิกฤตความศรัทธาในการเมืองในระบอบรัฐสภาซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลก กลไกการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกมีหลากหลายรูปแบบด้วยกัน เช่น ในรูปแบบของผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยการตรวจสอบดูแลในรูปแบบนี้จำเป็นต้องคำนึงถึงหลักเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา (parliamentary immunity) เพื่อป้องกันการใช้กลไกดังกล่าวเพื่อบรรลุผลทางการเมือง ด้วยเหตุผลเดียวกัน ความโปร่งใส่ตรวจสอบได้ขององค์การภายนอกที่ทำการตรวจสอบจริยธรรมรัฐสภานี้จึงจำเป็นอย่างยิ่งยวด ในหลายกรณี เช่น สหราชอาณาจักร
4.บทสรุป: ความท้าทายในบริบทไทย
หลักใหญ่ใจความของการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกเพื่อธำรงจริยธรรมรัฐสภา จึงวางอยู่บนความเชื่อที่ว่าองค์การต่างๆดังกล่าวนั้น เป็นอิสระจากอิทธิพลของฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาการเกิดขึ้นขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญปี 2540 จนกระทั่งเกิดการรวบหัวรวบหางโดยรัฐประหารปี 2549 ส่งผลให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในขณะนั้นมีอำนาจในการแต่งตั้งองค์กรต่างๆดังกล่าวทั้งหมด มิพักต้องกล่าวถึงภายหลังการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญทั้งฉบับปี 2550 และในเวลาต่อมา ฉบับปี 2560 ซึ่งตั้งแต่นั้นมา องค์การตรวจสอบภายนอกเหล่านั้นก็ได้กลายสภาพเป็นองครักษ์พิทักษ์มรดกรัฐประหารไปแล้วอย่างเต็มรูปแบบ
องค์กรอิสระในบริบทประวัติศาสตร์การเมืองไทยตั้งแต่รัฐประหารปี 2549 และ 2557 เป็นต้นมา จึงเป็นถูกผนวกรวมกับโครงสร้างรัฐธรรนูญฉบับวัฒนธรรม (ตามคำอธิบายของอาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ [i]) ซึ่งกลายร่างจากโครงสร้างล่องหน มาเป็นสถาปัตยกรรมทางการเมืองในรูปแบบของรัฐธรรมนูญปี 2560 อันมีกายหยาบคืออาคารสัปปายะสถาน รัฐสภาซึ่งมีภาษาการออกแบบที่ไม่ได้ให้ความสำคัญแก่ประชาชน [ii]
บทความนี้จึงขอทิ้งท้ายประเด็นเรื่องจริยธรรมรัฐสภาและการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยการย้อนกลับไปพิจารณาความคิดเห็นของพรรคภูมิใจไทยว่า “รัฐสภา หมายถึง สส. สว. จะกำหนดทิศทางว่า ผลของการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้เป็นอย่างไร ส่วนเจตจำนงของการเสนอร่างในฐานะพรรคการเมือง เพราะพรรคการเมืองรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นปราการด่านแรก
ส่วนรัฐบาลมาจากพรรคการเมือง พรรคการเมืองมาจากประชาชน และทำตามขั้นตอนและเป็นสิ่งที่ถูกต้องตามทำนองคลองธรรม”[iii] ความคิดเห็นของพรรคภูมิใจไทยผ่านบทสัมภาษณ์ของคุณอนุทิน ชาญวีรกุลนี้ชวนให้เรานึกถึงสำนวนที่ว่า Don’t expect a man to tear up the ladder he climbed หรือ อย่าคาดหวังให้เขาทำลายบันไดที่เขาใช้ปีนขึ้นมา
ด้วยเหตุนี้ เจตนารมณ์ของประชาชนชาวไทยทั้งกว่า 21 ล้านเสียงจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับความสามารถของทุกฝ่ายในการกดดันรัฐบาลให้ทำในสิ่งที่เขาตั้งใจจะพยายามทำทุกวิถีทางไม่ให้เกิดขึ้นโดยได้รับผลกระทบต่อตนเองน้อยที่สุด
อ้างอิง:
[i] อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์อธิบาย “รัฐธรรมมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ไว้อย่างน่าสนใจในบทความที่ตีพิมพ์เมื่อมี พ.ศ. 2534 โดยส่วนหนึ่งของบทความได้วิเคราะห์ความแตกต่างระหว่างอำนาจและอิทธิพล ของสถาบันต่างๆในสังคมไทยรวมไปถึงสมาชิกผู้แทนราษฎรซึ่ง “หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้น ต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎรให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ
ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้นก็ทำไปเถิด เพราะดูจะทำให้มี “อิทธิพล” มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส.ทำก็ได้, หลับไปเสียบ้างก็ได้, หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร” แม้ว่าบทความนี้จะมีอายุเกินสามทศวรรษแล้ว แต่ข้อสังเกตดังกล่าวก็ยังคงสามารถอธิบายวัฒนธรรมการเมืองไทยส่วนหนึ่งได้เป็นอย่างดี
[ii] ดูเพิ่มเติม บทสัมภาษณ์อาจารย์ชาตรี ประกิตนนทการ “สัปปายะสภาสถาน: รัฐสภาแห่งใหม่และความหมายที่สูญหายของประชาชน” โดย Way Magazine
[iii] https://www.ilaw.or.th/articles/57890
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
