การเมืองเรื่องแก้รัฐธรรมนูญ: ภายใต้ระเบียบโลกใหม่

ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ เราพบว่าระบอบการเมืองหลากรูปแบบที่ยังมีการเลือก หากแต่ยึดถือคุณค่าทางการเมืองแบบอื่น ๆ ที่ไม่ใช่คุณค่าทางการเมืองแบบเสรีนิยมนั้น ดูกำลังจะกลายเป็นสิ่งสามัญ อย่างไรก็ตาม ยังไม่เป็นที่ชัดเจนว่าคุณค่าทางการเมืองแบบใดจะเข้ามาแทนที่ในฐานะบรรทัดฐานทางการเมืองของระเบียบโลกใหม่

ห้วงเวลาดังกล่าวจึงเป็นห้วงเวลาที่การถกเถียงเรื่องคุณค่าทางการเมืองที่สำคัญอย่างยิ่งยวด ในทางกลับกัน หากสำรวจการดีเบททางการเมืองในประเทศไทยหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ผ่านมา ดูเหมือนว่าทุกฝ่ายพร้อมใจกันสมาทานภาษาแบบ “เกมการเมือง” ซึ่งเน้นการเปิดโปงข้อตกลงลับผ่านเครือข่ายความสัมพันธ์และบทบาทของตัวละครต่าง ๆ ในการกำหนดทิศทางทางการเมือง ในขณะที่การกล่าวถึงสิ่งควรจะเป็นนั้นแผ่วเบาลงทุกที

แต่ทิศทางของดีเบททางการเมืองที่เน้นการวิเคราะห์ “ยุทธศาสตร์” โดยปราศจากคำถามเชิงคุณค่านั้นเป็นประโยชน์ต่อสังคมและเหมาะสมกับสถานการณ์การเมืองโลกหรือไม่ บทความนี้ชวนผู้อ่านมาสำรวจคำถามดังกล่าว

ความสั่นคลอนของระเบียบโลกหลังสงครามเย็น

สถานีอวกาศนานาชาติ (International Space Station หรือ ISS) ซึ่งโคจรรอบโลกมาตั้งแต่ ค.ศ. 1988 นั้นเป็นหนึ่งในรูปธรรมของการสิ้นสุดลงของสงครามเย็นในปลายศตวรรษที่ยี่สิบพร้อม ๆ กับการสถาปนาระเบียบโลกแบบเสรีนิยมประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม สถานีอวกาศอันเป็นหมุดหมายทางประวัติศาสตร์ร่วมสมัยนี้กำลังจะต้องถูกแทนที่เนื่องจากโครงสร้างและวัสดุต่าง ๆกำลังเสื่อมสภาพลง

นอกจากนี้ การประกาศถอนตัวของรัสเซียซึ่งเป็นหนึ่งในชาติหลักภายใต้ความร่วมมือนานาชาตินี้หลังปี ค.ศ. 2024 อันเนื่องมากจากสถานการณ์ความตึงเครียดระหว่างรัสเซียและชาติอื่น ๆ ท่ามกลางสงครามยูเครน ก็ยังสะท้อนจุดสิ้นสุดของระเบียบโลกหลังสงครามเย็นดังกล่าว ท่ามกลางความไม่แน่นอนทางการเมืองและวิกฤติการณ์ต่าง ๆ ทั่วโลกพร้อมกับการหันขวาโดยพร้อมเพรียงของบรรดาชาติต่าง ๆ ซึ่งความผุพังหมดอายุขัยลงของสถานีอวกาศนานาชาตินี้ดูจะมีนัยยะทางสัญลักษณ์บ่งบอกถึงการจบลงของยุคสมัยหนึ่ง

หากแต่ยังไม่มีคำตอบแน่ชัดว่าจะมีระเบียบโลกหน้าตาแบบใดกันแน่มาแทนที่ แต่สิ่งหนึ่งที่นักรัฐศาสตร์และนักสังศาสตร์ทั่วโลกเห็นตรงกันคือ ประชาธิปไตยอเสรีนิยม (illiberal democracy) ดูกำลังจะกลายเป็นกฎมากกว่าจะเป็นข้อยกเว้น

เช่นเดียวกับระเบียบโลกหลังสงครามเย็น หลังจากอยู่ในวงโคจรมาเป็นเวลากว่าสามทศวรรษ หลายส่วนของสถานีอวกาศนานาชาติเริ่มมีปัญหาและได้เริ่มมีการวางแผนการทำลายโครงสร้างดังกล่าว ซึ่งจะเริ่มดำเนินการในปี ค.ศ. 2030 โดยบริษัทเอกชนที่ได้รับความไว้วางใจให้เป็นผู้รับผิดชอบภารกิจสำคัญนี้ไม่ใช่บริษัทอื่นใดนอกจากบริษัท SpaceX ของนายอีลอน มัสก์ ผู้ซึ่งเพิ่งได้รับความไว้วางใจจากนายโดนัลด์ ทรัมป์ให้ดำรงตำแหน่งใน Department of Government Efficiency หรือ DOGE (พ้องกับชื่อเหรียญคริปโตเคอเรนซี่เหรียญโปรดของนายมัสก์) หลังจากที่เขาร่วมหาเสียงเคียงบ่าเคียงไหล่โดนัลด์ ทรัมป์ในการเลือกตั้ง ซึ่งฝ่ายรีพับลิกันได้ชัยชนะอย่างถล่มทลายในศึกทุกด้าน

ก็นับว่าการสิ้นอายุขัยและกระบวนการกำจัดเศษซากของสถานีอวกาศนานาชาติโดย SpaceX นั้นมีความสอดคล้องกันอย่างน่าประหลาดกับการเปลี่ยนรัฐบาลของประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะนำมาซึ่งความเปลี่ยนแปลงของทิศทางการเมืองโลกด้วยในฐานะ โดนัลด์ ทรัมป์ผู้นำของโลกคนใหม่ (ไม่ว่าเราจะชอบหรือไม่) ซึ่งเป็นเจ้าของ Agenda 47 ซึ่งรวมไปถึง “Day One Executive Order Ending Citizenship for Children of Illegals and Outlaw Birth Tourism” และ “Protecting Students from the Radical Left and Marxist Maniacs Infecting Educational Institutions” ดูเหมือนกำลังจะนำพาประเทศและโลกไปทางขวาของสเปกตรัมทางการเมืองอย่างไม่ต้องสงสัย

ในไม่กี่สัปดาห์ที่ผ่านมาพวกเราได้เห็นทั้งการกลับสู่ทำเนียบขาวของทรัมป์ พร้อมๆกับการเชิญตัวแทนจากรัฐบาลตาลีบัน ซึ่งมีประวัติในการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างโชกโชนเข้าร่วมการประชุมว่าด้วยสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติหรือ COP29 อย่างไม่เคอะเขิน ในเดือนเดียวกันนี้ รัฐบาลผสม “ไฟจราจร” ของสหพันธรัฐเยอรมัน อันประกอบไปด้วยพรรค SPD (สีแดง) พรรคเสรีประชาธิปไตย (สีเหลือง) และพรรคสิ่งแวดล้อม (สีเขียว) ก็แตกสลายลงเนื่องจากความไม่ลงรอยเกี่ยวกับนโยบายการคลังซึ่งเป็นมรดกของการรวมเยอรมันตะวันออกกับเยอรมันตะวันตก

ทุกสัญญาณทางการเมืองโลกล้วนชี้ไปที่ความเปลี่ยนแปลงเชิงอุดมการณ์ขนานใหญ่ซึ่งยังไม่มีใครทราบอย่างแน่ชัดว่าจะออกมาหน้าตาเป็นอย่างไร แต่ดูเหมือนว่าเรากำลังจะได้โบกมือลาเสรีนิยมประชาธิปไตยในแบบที่เรารู้จักพร้อมๆกับเฝ้าดูเศษซากของสถานีอวกาศนานาชาติร่วงลงสู่มหาสมุทรแปซิฟิกในอีกแปดปีข้างหน้า

เช่นเดียวกับสถานีอวกาศนานาชาติ จำเป็นต้องมีสิ่งใหม่มาแทนที่โครงสร้างทางการเมืองแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยจำไม่ว่าสิ่งนั้นจะเป็นอะไรก็ตาม

ในทำนองเดียวกัน หลังฉันทมติภูมิพล ประเทศไทยเองก็อยู่ภายใต้บรรยากาศทางการเมืองแบบไม่เป็นเสรีและความหวาดระแวงต่อระเบียบทางการเมืองแบบใหม่ที่ยังไม่มีผู้ใดทราบแน่ชัดว่าจะหน้าตาเป็นอย่างไรเช่นกัน

การเมืองแบบไม่เป็นเสรีเป็นปกติของไทย

ประสบการณ์ทางการเมืองของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นข้อพิสูจน์ว่าทฤษฎีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยหลายทฤษฎีนั้นไม่สามารถอธิบายภูมิภาคนี้ได้อย่างตรงไปตรงมา เมื่อมองจากมุมนี้ อุปสรรคในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในฐานะผลพวงของระบอบรัฐประหารก็อาจถูกศึกษาในฐานะหนึ่งในคุณลักษณะของการเมืองประชาธิปไตยอเสรีนิยม

เป็นที่แน่ชัดแล้วว่าการแก้รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นหนึ่งในคำสัญญาช่วงหาเสียงของพรรคเพื่อไทยอาจไม่ได้เกิดขึ้นโดยง่าย ไม่ว่าจะเป็นจากความคลุมเครือในการหาข้อตกลงร่วมกันของคณะกรรมาธิการร่วมฯ รวมไปถึงการเสนอ “ประชามติชั้นครึ่ง” ซึ่งถูกนำเสนออย่างน่าขันว่าเป็น “ทางสายกลาง” ที่ท้ายที่สุดแล้วเป็นการออกแบบกติกาที่เอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายที่ไม่ต้องการการเปลี่ยนแปลงดังที่กล่าวไปในบทความที่แล้ว ดังนั้นไม่ว่าจะเป็นเกณฑ์แบบสองชั้นหรือชั้นครึ่งก็เป็นการขัดขวางการแก้รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นผลพวงของระบอบ คสช. โดยไม่มีความแตกต่างกันเนื่องจากใจความหลักคือการทำให้หลักการลงคะแนนเสียงโดยลับมีปัญหา และทำให้เกิดการนับเสียงรวมกันระหว่างผู้ที่ไม่ออกมาใช้เสียงและผู้ไม่เห็นด้วยกับการแก้รัฐธรรมนูญถูกนับรวมกัน กล่าวอีกอย่างก็คือ ไม่ต่างอะไรกับการขัดขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั่นเอง

แม้จะเป็นประเด็นสำคัญระดับชาติ หากแต่ประเด็นดังกล่าวกลับไม่เป็นที่สนใจของสาธารณชนชาวไทยเท่าที่ควร ทั้งนี้เป็นเรื่องที่เข้าใจได้เนื่องจากประวัติศาสตร์การเมืองไทยทั้งระยะสั้นและระยะยาวดูเหมือนจะบอกว่าเจตนารมณ์ของประชาชนไม่ได้มีความสำคัญเท่ากับความต้องการของชนชั้นนำบางกลุ่มและการเลือกตั้งก็มีขึ้นเพื่อเป็นพิธีกรรมเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ความพยายามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ไม่ได้มีความสำคัญในเชิงนิติบัญญัติเท่านั้น หากแต่เป็นการเชื่อมการเมืองในสภาเข้ากับบทสนทนาของสังคม เนื่องจากดีเบททางรัฐธรรมนูญมีพลังทางการเมืองในการขับเคลื่อนวาระของสังคม แม้ความเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายจะยังไม่ประสบความสำเร็จในเร็ววันก็ตาม

กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ อุปสรรคในการแก้ไข้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นั้นแม้เป็นเรื่องที่ “เข้าใจได้” ในฐานะผลพวงของระบอบ คสช. แต่ความเข้าใจนี้ก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ชี้ให้เห็นว่าการแก้ไขโครงสร้างทางการเมืองอันรวมไปถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลบล้างผลพวงของรัฐประหารนั้นเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้หากสังคมต้องการความเปลี่ยนแปลง

การเมืองของการแก้ไขรัฐธรรมนูญในรัฐประชาธิปไตยไม่เสรี

รัฐบาลหลายประเทศฉกฉวยกลไกทางรัฐธรรมนูญเพื่อใช้ในการรักษาอำนาจโดยอ้างการรักษาเสถียรภาพทางการเมืองเพื่อสร้างความชอบธรรมแก่กระบวนการนี้ ไม่ว่าจะเป็นการทำให้อำนาจบริหารเข้มแข็งขึ้นผ่านการเพิ่มระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง เช่น ในกรณีของประธานาธิบดีปูตินแห่งรัสเซีย หรือการทำให้กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจเป็นอัมพาตโดยการทำให้องค์การอิสระขาดความเป็นกลาง

ในลักษณะคล้ายคลึงกัน การทำประชามติภายใต้บรรยากาศทางการเมืองที่ไม่เป็นเสรีก็สามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้แก้ผู้อยู่ในอำนาจได้โดยง่าย เช่น การทำประชามติเพื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเทศเบลาลุสเมื่อปี พ.ศ. 2565

ในทางตรงกันข้าม ไทยซึ่งเพิ่งมีเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี พ.ศ. 2566 หลังอยู่ใต้รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาสมัยที่สอง (สมัยแรกภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557) นั้นถือว่ากำลังอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านจากรัฐบาลทหารเต็มรูปแบบสู่การมีรัฐบาลพลเรือนของพรรคเพื่อไทยที่ได้รับใบอนุญาตจากชนชั้นนำและมีคะแนนนิยมเพียงพอจะสร้างเสถียรภาพทางการเมืองโดยไม่สร้างความขัดแย้งรุนแรง

ในแง่หนึ่ง อาจกล่าวได้ว่า ประเทศไทยมาพบประเทศอื่น ๆ ที่มีปัญหาประชาธิปไตยถดถอย (democratic backsliding) ที่ตรงครึ่งทางของความเป็นระบอบประชาธิปไตยอเสรีนิยม

ในกรณีของไทย ความพยายามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นี้จึงอยู่ภายใต้บรรยากาศการเมืองแบบไม่เป็นเสรีเช่นกัน ในแง่นี้ เราจึงสามารถถอดบทเรียนบางประการจากการศึกษาการเมืองของการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะบทบาททางการเมืองของศาลในการตัดสินว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นขัดต่อหลักการพื้นฐาน (basic structure) ของรัฐธรรมนูญหรือไม่

มีตัวอย่างมาจากคำตัดสินของศาลสูงในอินเดียกรณี Kesavananda ปี ค.ศ. 1973 ซึ่งเป็นแรงบันดาลใจให้กรณีอื่นๆทั่วโลกในเวลาต่อมา เป็นต้น การศึกษาาเชิงเปรียบเทียบในลักษณะนี้อาจเป็นประโยชน์มากกว่าการหมกมุ่นกับการวิเคราะห์ “ยุทธศาสตร์” ของ “เกมการเมือง” ซึ่งดูเหมือนจะเป็นภาษาทางการเมืองแบบหลักในหน้าสื่อและในพื้นที่สาธารณะของสังคมไทย

ปัญหาของการวิเคราะห์แบบ “เกมการเมือง”

ภายใต้บรรยากาศของการเมืองโลกที่บรรทัดฐานทางการเมืองกำลังเข้าสู่ยุคเปลี่ยนผ่าน การยืนยันในคุณค่าทางการเมืองแบบที่ตนเองยึดถือจึงสำคัญอย่างยิ่งยวด ในทางกลับกัน ความน่าเศร้าของการนำเสนอการเมืองไทยคือมักถูกอธิบายด้วยภาษาแบบตัวละคร ข้อตกลงลับ เกมการเมือง โดยปราศจากการยืนยันทางหลักการ ภาษาแบบเกมการเมืองนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะผู้ที่ยึดถืออุดมการณ์ทางการเมืองแบบใดแบบหนึ่งหากแต่ดูจะเป็นภาษาร่วมของผู้ที่สนใจการเมืองไทยในทุกเฉดอุดมการณ์ทางการเมือง ราวกับว่าการรู้เท่าทันเกมการเมืองของชนชั้นนำนั้นเป็นคุณค่าทางการเมืองในตัวของมันเอง

ในแง่นี้ การเมืองไทยดูเหมือนจะยังติดกับดักวิธีคิดแบบ “หลังการเมือง (post-politics)”  อันเป็นฐานคิดของเหล่าผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการออกแบบองค์กรอิสระต่าง ๆ เพื่อมาตรวจสอบถ่วงดุลรัฐบาลอันเป็นมรดกของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งรวมไปถึงศาลรัฐธรรมนูญซึ่งกลายมาเป็น “ผู้เล่น” สำคัญในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยหลังการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550

ทว่า การมองการเมืองเป็นเพียงฟันเฟืองของรัฐซึ่งหลายครั้งสามารถขับเคลื่อนโดยบรรดาเทคโนแครตและไม่ได้ต้องข้อถกเถียงเชิงอุดมการณ์ทางการเมืองนั้นยิ่งทำให้ความเฉยชาต่อการเมือง (political apathy) อันเป็นปัญหาสำคัญของการเมืองในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ดนั้นทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น

รัฐธรรมนูญกับพลังในการกำหนดวาระของสังคม

ความสำเร็จของการแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับความเปลี่ยนแปลงในเชิงนิติบัญญัติเท่านั้น ในงานของศาสตราจารย์ Bui Ngoc Son ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญในประเทศแถบเอเชียได้ชี้ให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่างกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญและพลังในภาคประชาสังคมผ่านมโนทัศน์ “constitutional mobilization” (อ้างอิง Bui Ngoc Son, Constitutional Mobilization, 17 Wash. U. Global Stud. L. Rev. 113 (2018), https://openscholarship.wustl.edu/law_globalstudies/vol17/iss1/7) ซึ่งสำรวจพลังของการขับเคลื่อนบทสนทนาของสังคมว่าด้วยบรรทัดฐานทางการเมืองผ่านภาษาทางรัฐธรรมนูญภายใต้เงื่อนไขบรรยากาศทางการเมืองที่ไม่เป็นเสรี โดยงานชิ้นดังกล่าวสำรวจกรณีศึกษาในประเทศแถบเอเชียเช่นเวียดนามและจีน

โดยสรุป แม้กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจไม่สามารถเกิดขึ้นได้โดยง่าย แต่ความพยายามดังกล่าวนั้นสำคัญอย่างยิ่งยวดและไม่ได้มีความสำคัญในเชิงนิติบัญญัติเท่านั้น หากแต่ส่งผลต่อการกำหนดวาระและสร้างบทสนทนาว่าด้วยบรรทัดฐานทางการเมืองที่พึงเป็นในสังคมไทย

โจทย์ดังกล่าวยิ่งทวีความจำเป็นเพื่อคำนึงถึงบริบทการเมืองโลกซึ่งระเบียบทางการเมืองแบบหลังสงครามเย็นกำลังสั่นคลอนและข้อถกเถียงว่าด้วยบรรทัดฐานทางการเมืองนั้นกำลังจะกลายเป็นวาระเร่งด่วน