รัฐธรรมนูญ กฎหมาย
ใช้เวลากว่า 3 ปีนับจากเริ่มผลักดันในรัฐสภา และย้อนรอยความขัดแย้งทางการเมืองที่ลากยาวเกือบ 20 ปี ในที่สุด ร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข หรือกฎหมายที่หลายฝ่ายเรียกว่า “กฎหมายนิรโทษกรรม” ก็เดินทางมาถึงโค้งสุดท้าย เหลือเพียงขั้นตอนการประกาศในราชกิจจานุเบกษา
ที่ประชุมวุฒิสภาเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2569 มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข ด้วยคะแนน 103 ต่อ 3 เสียง งดออกเสียง 22 เสียง ส่งผลให้กฎหมายเดินทางมาถึง “โค้งสุดท้าย” เหลือเพียงขั้นตอนการนำขึ้นทูลเกล้าฯ และประกาศในราชกิจจานุเบกษา ก่อนมีผลบังคับใช้
แม้หลายฝ่ายเรียกกฎหมายฉบับนี้ว่า “กฎหมายนิรโทษกรรม” แต่คำถามสำคัญไม่ได้อยู่เพียงว่า ใครจะได้รับการนิรโทษกรรม หากอยู่ที่ว่า กฎหมายฉบับนี้จะช่วยปิดฉากความขัดแย้งทางการเมืองได้จริงหรือไม่ เมื่อความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ถูกตัดออกจากขอบเขตของกฎหมาย
รศ. ดร.ยุทธพร อิสรชัย อาจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งมีบทบาทตั้งแต่การศึกษารูปแบบกฎหมายนิรโทษกรรม ไปจนถึงการติดตามกระบวนการพิจารณาในรัฐสภา กล่าวว่าเดิมที ร่างพระราชบัญญัติผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่ปลายปีที่ผ่านมา ก่อนส่งต่อไปยังวุฒิสภา แต่ระหว่างการพิจารณาเกิดการยุบสภา ทำให้ร่างกฎหมายต้องตกไปตามรัฐธรรมนูญ
ภายหลังการเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญมาตรา 147 เปิดช่องให้นำร่างกฎหมายที่ตกไปกลับมาพิจารณาต่อได้ภายใน 60 วันหลังเปิดประชุมรัฐสภา ร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขจึงเป็นหนึ่งในกว่า 30 ฉบับที่ได้รับการ “ปัดฝุ่น” และเดินหน้าต่อจากจุดเดิม โดยไม่ต้องเริ่มต้นใหม่ทั้งหมด
เมื่อวุฒิสภามีมติเห็นชอบ พร้อมแก้ไขรายละเอียดบางส่วน กระบวนการในฝ่ายนิติบัญญัติจึงถือว่าเสร็จสมบูรณ์ เหลือเพียงขั้นตอนสุดท้ายก่อนประกาศใช้
“กฎหมายนิรโทษกรรม ” สิ่งที่เปลี่ยนไประหว่างทาง
แม้หลายคนจะมองว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นผลสืบเนื่องจากการศึกษาของคณะกรรมาธิการเรื่องนิรโทษกรรม แต่ “ยุทธพร”อธิบายว่า ทั้งสองส่วนไม่ใช่เรื่องเดียวกันเสียทีเดียว
งานศึกษาที่ดำเนินการในช่วงแรกเป็นเพียงการวางกรอบเชิงวิชาการว่า หากประเทศไทยจะมีกฎหมายนิรโทษกรรม ควรกำหนดหลักเกณฑ์อย่างไร ตั้งแต่ความหมายของ “มูลเหตุจูงใจทางการเมือง” ช่วงเวลาที่ควรครอบคลุม ไปจนถึงฐานความผิดและกลไกในการพิจารณา
นอกจากนี้ ในการพิจารณารายงานของคณะกรรมาธิการศึกษาฯ รัฐสภารับรองเฉพาะ “ตัวรายงาน” แต่ไม่ได้รับรอง “ข้อสังเกต” ที่แนบท้ายรายงาน ส่งผลให้ข้อเสนอเหล่านั้นไม่มีผลผูกพันต่อการจัดทำร่างกฎหมายในภายหลัง
ดังนั้น เมื่อมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่รัฐสภาหลายฉบับ ก่อนที่ร่างของพรรครวมไทยสร้างชาติจะถูกเลือกเป็นร่างหลัก เนื้อหาจึงถูกปรับเปลี่ยนได้ตามดุลยพินิจของฝ่ายนิติบัญญัติ
นิรโทษกรรมจะไม่ครอบคลุม มาตรา 112
“ยุทธพร” บอกว่า เนื้อหาของกฎหมายฉบับสุดท้ายมีความแตกต่างอยู่พอสมควร เนื่องจากในชั้นการศึกษาเป็นเพียงการศึกษาทางวิชาการ ยังไม่มีการยกร่างกฎหมาย แต่เป็นการวางหลักการว่าหากประเทศไทยจะมีกฎหมายนิรโทษกรรมทางการเมือง ควรมีขอบเขตอย่างไร
“ ร่างพระราชบัญญัติของพรรครวมไทยสร้างชาติ ซึ่งได้รับเลือกให้เป็น “ร่างหลัก” ยังคงยึดหลักการจากผลการศึกษาเดิมเป็นส่วนใหญ่ แต่มีการเพิ่มเติมรายละเอียดหลายประเด็น ทั้งโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนิรโทษกรรม กลไกการดำเนินงาน ตลอดจนการปรับปรุงบัญชีฐานความผิดแนบท้ายร่างกฎหมาย”
เมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ก็มีการแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายจุด โดยเฉพาะเรื่องความรับผิดของคณะกรรมการนิรโทษกรรม และกระบวนการพิจารณาสำหรับผู้กระทำความผิดที่มีอายุต่ำกว่า 18 ปี
เดิมบทบัญญัติส่วนนี้อยู่ในมาตรา 9/1 ของร่างที่ผ่านกรรมาธิการ แต่ภายหลังวุฒิสภาปรับลำดับเป็นมาตรา 11 เพื่อให้โครงสร้างของกฎหมายมีความสอดคล้องมากขึ้น ซึ่งถือเป็นขั้นตอนปกติของการยกร่างกฎหมาย
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ถือเป็น “จุดเปลี่ยน” สำคัญ คือ การที่วุฒิสภาเพิ่มเติมข้อความให้ชัดเจนว่า การนิรโทษกรรมจะไม่ครอบคลุมความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ส่งผลให้กฎหมายฉบับสุดท้ายแตกต่างจากแนวคิดในช่วงเริ่มต้นของการศึกษาอย่างมีนัยสำคัญ
จากล้านคดี เหลือผู้เข้าเกณฑ์เพียง 1,000-2,000 คน
หนึ่งในความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้ คือ ตัวเลขผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากการนิรโทษกรรม ยุทธพร บอกว่า ในช่วงเริ่มต้นของการศึกษา คณะอนุกรรมการใช้วิธีรวบรวมข้อมูลในวงกว้าง โดยนับรวมทุกคดีที่เกิดขึ้นในช่วงความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างปี 2548-2567 ทำให้มีข้อมูลสูงถึง “หลักล้านคดี” แต่ตัวเลขดังกล่าวเป็นเพียงฐานข้อมูลเบื้องต้น ไม่ใช่จำนวนผู้ที่จะได้รับการนิรโทษกรรม
ต่อมาจึงมีการตั้งคณะอนุกรรมการอีกชุดขึ้นมาคัดกรองข้อมูล โดยจำแนกเฉพาะคดีที่มี “มูลเหตุจูงใจทางการเมือง” ออกจากคดีอาญาทั่วไป โดย การพิจารณาแบ่งคดีออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่
- คดีที่มีมูลเหตุจูงใจทางการเมืองโดยตรง
- คดีที่มีมูลเหตุจูงใจทางการเมืองโดยอ้อม
- คดีที่มีความอ่อนไหวทางการเมือง
หลังคัดแยกคดีที่ไม่เกี่ยวข้องออกทั้งหมด จำนวนผู้ที่อาจเข้าเกณฑ์ได้รับการนิรโทษกรรมจึงเหลือเพียงประมาณ 1,000-2,000 คน
คดีแบบใดได้รับการนิรโทษกรรม และคดีแบบใดถูกตัดออก
แม้กฎหมายจะกำหนดช่วงเวลาครอบคลุมเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างปี 2548-2567 แต่ยุทธพรย้ำว่า ไม่ได้หมายความว่าความผิดทุกประเภทที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวจะได้รับการนิรโทษกรรม
หัวใจของกฎหมายอยู่ที่คำว่า “มูลเหตุจูงใจทางการเมือง” ซึ่งหมายถึงการกระทำที่มีแรงจูงใจหรือความเชื่อมโยงกับเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองโดยตรง
ดังนั้น ความผิดอาญาทั่วไป ไม่ว่าจะเป็นการลักทรัพย์ การทำร้ายร่างกาย หรืออาชญากรรมอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกัน ยังคงต้องดำเนินคดีตามกฎหมายปกติ
หากกฎหมายครอบคลุมความผิดทุกประเภท ก็จะกลายเป็นการยกเว้นโทษให้ผู้กระทำผิดทั้งหมด ซึ่งไม่ใช่เจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้
คดีฮั้ว ส.ว. และคดีทุจริต ไม่อยู่ในขอบเขตของกฎหมาย
อีกประเด็นที่ถูกตั้งคำถามอย่างกว้างขวาง คือ การที่บัญชีแนบท้ายกฎหมายอ้างอิงถึงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา จะเปิดช่องให้ผู้เกี่ยวข้องกับคดีฮั้ว ส.ว. ได้รับการนิรโทษกรรมหรือไม่
ยุทธพรอธิบายว่า อาจารย์ยุทธพรยืนยันว่า คำตอบคือ “ไม่” โดยเหตุผลแรก เพราะคดีดังกล่าวไม่ได้มี “มูลเหตุจูงใจทางการเมือง” ตามนิยามของกฎหมาย ซึ่งมุ่งหมายถึงเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างปี 2548-2557 ไม่ใช่การทุจริตในกระบวนการเลือกตั้ง
เหตุผลที่สอง คือ กฎหมายเขียนข้อยกเว้นไว้ชัดเจนว่า จะไม่ครอบคลุมความผิดเกี่ยวกับการทุจริตเลือกตั้ง การทุจริตเกี่ยวกับคุณสมบัติผู้สมัคร การได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา รวมถึงความผิดเกี่ยวกับการคอร์รัปชันทุกประเภท
ในทางกลับกัน คดีที่อาจเข้าเกณฑ์คือคดีที่เกิดจากความขัดแย้งทางการเมืองโดยตรง เช่น เหตุการณ์ปะทะกันระหว่างผู้ชุมนุมกับประชาชนในช่วงการเลือกตั้งวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ซึ่งเป็นผลจากสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมือง ไม่ใช่การทุจริตเลือกตั้ง
ด้วยเหตุนี้ ผู้ที่ถูกดำเนินคดีในข้อหาทุจริต คอร์รัปชัน หรือคดีฮั้ว ส.ว. จะยังคงเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมตามกฎหมายเดิม และไม่ได้รับประโยชน์จากพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข
ในทำนองเดียวกัน ยังมีข้อกังวลว่ากฎหมายอาจเปิดช่องให้ผู้กระทำผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือคอร์รัปชันได้รับประโยชน์จากการนิรโทษกรรม แต่อาจารย์ยุทธพรยืนยันว่า กฎหมายได้กำหนดข้อยกเว้นไว้อย่างชัดเจนเช่นกัน แม้จะมีการนิรโทษกรรมความผิดทางอาญาบางฐาน แต่จะไม่ครอบคลุมความผิดที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตหรือการคอร์รัปชัน
ดังนั้น ผู้ที่อยู่ระหว่างการดำเนินคดีในความผิดประเภทดังกล่าวจะยังคงต้องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมตามกฎหมายปกติ และไม่ได้รับประโยชน์จากพระราชบัญญัติฉบับนี้
มาตรา 112 ยังคงเป็น “จุดอ่อนไหว”
ส่วนประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียงมากที่สุดของกฎหมาย คือ ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 “ยุทธพร” ยอมรับว่า ประเด็นนี้ยังคงเป็น “จุดอ่อนไหว” ของกฎหมายฉบับนี้
แม้ชื่อของกฎหมายจะใช้คำว่า “พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข” ไม่ได้ใช้คำว่า “กฎหมายนิรโทษกรรม” โดยตรง แต่ในทางเนื้อหา กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นการนิรโทษกรรมครั้งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองไทย เพราะมีเป้าหมายในการคลี่คลายผลพวงจากความขัดแย้งทางการเมืองที่ดำเนินมายาวนานเกือบ 20 ปี เพื่อเปิดทางให้สังคมไทยสามารถก้าวข้ามความขัดแย้งและเดินหน้าต่อไปได้ร่วมกัน
อย่างไรก็ตาม การกำหนดให้ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ไม่อยู่ในขอบเขตของการนิรโทษกรรม ยังคงเป็นประเด็นที่ถูกถกเถียงและได้รับความสนใจจากสังคมอย่างต่อเนื่อง.
แม้กฎหมายฉบับนี้จะกำหนดช่วงเวลาของการนิรโทษกรรมครอบคลุมเหตุการณ์ทางการเมืองตั้งแต่ปี 2548 จนถึงวันที่สภาผู้แทนราษฎรรับหลักการร่างพระราชบัญญัติในวาระแรกเมื่อปี 2567 แต่อาจารย์ ยุทธพร บอกว่า การกำหนดกรอบเวลาดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าความผิดทุกประเภทที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวจะได้รับการนิรโทษกรรม
ยุทธพร ยอมรับว่า เหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองหลายเหตุการณ์ได้ผ่านพ้นมาเป็นเวลานาน ทำให้บรรยากาศทางสังคมเปลี่ยนแปลงไป หลายฝ่ายสามารถหันหน้ามาพูดคุยและยอมรับกติกาที่ร่วมกันกำหนดได้ง่ายกว่าช่วงที่ความขัดแย้งกำลังรุนแรง จึงเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้กฎหมายฉบับนี้สามารถเดินหน้ามาจนใกล้ประกาศใช้
แต่สำหรับประเด็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 “ยุทธพร” เห็นว่า ยังเป็นเรื่องที่สังคมไทยมีความคิดเห็นแตกต่างกันอย่างมาก บางฝ่ายเห็นว่าควรรวมอยู่ในกระบวนการนิรโทษกรรมเพื่อให้การคลี่คลายความขัดแย้งเป็นไปอย่างสมบูรณ์ ขณะที่อีกหลายฝ่ายเห็นว่าไม่ควรได้รับการนิรโทษกรรม
นอกจากนี้ ยังมีความเห็นอีกด้านหนึ่งที่มองว่า ในกรณีของเยาวชน กฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็มีมาตรการรองรับอยู่แล้ว ทั้งในส่วนของกระบวนการพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว รวมถึงมาตรการคุ้มครองสิทธิของเด็กและเยาวชน จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดกลไกพิเศษเพิ่มเติม
ยุทธพรอธิบายว่า ด้วยเหตุที่สังคมยังมีความเห็นแตกต่างกันอย่างมาก ประเด็นมาตรา 112 จึงกลายเป็นประเด็นที่ได้รับการถกเถียงอย่างเข้มข้นตั้งแต่ชั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร
เดิมที ในชั้นกรรมาธิการวิสามัญ มีการกำหนดบทบัญญัติไว้ในมาตรา 9/1 เพื่อเปิดช่องให้ผู้กระทำความผิดซึ่งเป็นเยาวชนสามารถใช้กระบวนการตามกฎหมายเยาวชนและครอบครัวได้ แม้ในความเป็นจริง หลักการดังกล่าวมีบัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณาคดีเยาวชนอยู่แล้ว แต่การเขียนไว้ในร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขก็เพื่อย้ำให้เกิดความชัดเจนในการบังคับใช้
อย่างไรก็ตาม เมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติม โดยปรับมาตรา 9/1 เป็นมาตรา 11 พร้อมกำหนดข้อยกเว้นเพิ่มเติมว่า มาตรการดังกล่าวจะ ไม่ครอบคลุมความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ส่งผลให้ผู้ที่ถูกดำเนินคดีในความผิดฐานดังกล่าว แม้จะเป็นเยาวชน ก็ไม่อยู่ในขอบเขตของกฎหมายฉบับนี้
ยกเว้นมาตรา 112 = เชื้อไฟขัดแย้งทางการเมือง
เมื่อถูกถามว่า การยกเว้นมาตรา 112 จะทำให้ความขัดแย้งทางการเมืองยังคงมี “เชื้อไฟ” หลงเหลืออยู่หรือไม่ “ยุทธพร”ตอบว่า ประเด็นนี้ไม่มีคำตอบที่ทุกฝ่ายเห็นตรงกัน เพราะแต่ละฝ่ายมีเหตุผลแตกต่างกัน
ฝ่ายหนึ่งมองว่า หากต้องการยุติความขัดแย้งอย่างแท้จริง การนิรโทษกรรมควรครอบคลุมทุกกลุ่มโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เพื่อให้ทุกฝ่ายสามารถเริ่มต้นใหม่พร้อมกัน
แต่อีกฝ่ายกลับเห็นว่า หากนิรโทษกรรมครอบคลุมทุกความผิด รวมถึงมาตรา 112 ก็อาจกระตุ้นให้เกิดการเคลื่อนไหวคัดค้านจากผู้ที่ไม่เห็นด้วย และนำไปสู่ความขัดแย้งรอบใหม่แทนที่จะสร้างความปรองดอง
ยุทธพร เปิดเผยว่า ในชั้นคณะกรรมาธิการศึกษาซึ่งทำหน้าที่ศึกษาแนวทางก่อนการยกร่างกฎหมาย ได้มีข้อเสนอเกี่ยวกับประเด็นนี้ไว้อย่างชัดเจนว่า เรื่องมาตรา 112 ยังควรเป็นประเด็นที่สังคมต้องร่วมกันพูดคุยต่อไป เนื่องจากยังไม่เกิดฉันทามติร่วมกันในระดับสังคม
ข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าจะละทิ้งผู้ที่เกี่ยวข้องกับคดีมาตรา 112 แต่เห็นว่าควรเปิดพื้นที่ให้สังคมได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นจนเกิดความเข้าใจร่วมกันเสียก่อน จึงค่อยพิจารณาแนวทางทางกฎหมายที่เหมาะสมในอนาคต ดังนั้น “เวลา” เป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยเยียวยาความขัดแย้ง และทำให้สังคมสามารถสร้างฉันทามติใหม่ได้ในที่สุด
อย่างไรก็ตาม สำหรับประเด็นมาตรา 112 สังคมไทยยังเดินมาถึงจุดนั้นไม่ถึง เพราะยังไม่มีข้อสรุปร่วมกันว่าควรจัดการกับประเด็นนี้อย่างไร จึงจำเป็นต้องอาศัยกระบวนการพูดคุยและการสร้างความเข้าใจต่อไป
หากในอนาคตสังคมสามารถตกผลึกจนเกิดฉันทามติร่วมกันได้ ก็อาจนำไปสู่การออกกฎหมายหรือมาตรการเพิ่มเติม ซึ่งอาจถือเป็น “ภาคต่อ” ของกระบวนการสร้างความปรองดองที่กฎหมายฉบับนี้เริ่มต้นไว้
โดยสรุป “ยุทธพร”มองว่า พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขน่าจะเป็นอีกหนึ่งหมุดหมายสำคัญของการคลี่คลายความขัดแย้งทางการเมืองที่ยืดเยื้อมานาน แม้ประเด็นมาตรา 112 จะยังเป็นโจทย์ที่สังคมต้องร่วมกันหาคำตอบต่อไป แต่กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นก้าวแรกของความพยายามสร้างพื้นที่ร่วมเพื่อให้สังคมไทยสามารถเดินหน้าต่อไปบนพื้นฐานของการยอมรับและอยู่ร่วมกันภายใต้กติกาเดียวกัน
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
