แก้รัฐธรรมนูญล่ม สังคมโทษใคร?

มีคำกล่าวว่า “การมีศัตรูที่ชัดแจ้งนั้นดีกว่าการมีพันธมิตรที่ได้มาจากความจำยอม” คำกล่าวนี้ไม่ได้เฉพาะเจาะจงถึงรัฐบาลผสม แต่ในช่วงที่ผ่านมา หากใครได้ติดตามข่าวการแก้รัฐธรรมนูญก็อาจไพล่นึกไปถึงคำกล่าวนี้ได้ ไม่ว่าจะมองจากมุมของพรรคร่วมรัฐบาลพรรคใด

ประชาชนผู้ติดตามข่าวการเมืองแสดงความคิดเห็นกันอย่างดุเด็ดเผ็ดร้อน หนึ่งในประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงหากแต่ยังไม่มีข้อยุติ คือ ประเด็นว่าด้วยความรับผิดชอบของรัฐบาลซึ่งประกอบไปด้วยหลายพรรค เนื่องจากการแก้รัฐธรรมนูญนั้นเป็นหนึ่งในนโยบายเรือธงของพรรคหัวหน้ารัฐบาลอย่างพรรคเพื่อไทย แต่กลับพบอุปสรรคมากมาย โดยหลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่า แทนที่จะเป็นร่างฯ ของรัฐบาล ร่างที่ถูกนำเสนอต่อที่ประชุมสภาฯ กลับเป็นร่างฯ ของพรรคเพื่อไทย

แม้ฝ่ายเพื่อไทยอธิบายว่า ข้อกังขาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นเหตุผลที่ทางพรรคจำเป็นต้องทำให้สภาล่ม เพื่อป้องกันมิให้ร่างฯ ดังกล่าวตกไป แต่บางฝ่ายแสดงความคิดเห็นว่า อาจมีความไม่ลงรอยกันระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลหรือไม่

คำถามสำคัญสำหรับประชาชน คือ หากนโยบายโดยเฉพาะนโยบายที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวดและถูกใช้เป็นนโยบายเรือธงในการหาเสียงเช่นนโยบายการแก้รัฐธรรมนูญไม่สามารถเกิดขึ้นจริงได้ ความรับผิดชอบควรอยู่ที่รัฐบาลทั้งหมดหรือควรอยู่ที่พรรคเจ้าของนโยบายนั้น ๆ ซึ่งในกรณีนี้คือหัวหน้าพรรครัฐบาลด้วย คำถามนี้เกี่ยวข้องกับธรรมชาติของรัฐบาลผสม ซึ่งปัจจุบันเป็นปรากฏการณ์ที่พบได้ทั่วไปในการเมืองระบบรัฐสภา

เนื่องจากประเทศไทยไม่ใช่ประเทศเดียวที่ประสบกับปัญหานี้ เพื่อตอบคำถามว่าด้วยความรับผิดชอบดังกล่าว บทความนี้สำรวจประสบการณ์ทางการเมืองในประเทศต่าง ๆ ที่พยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญพบอุปสรรคภายใต้เงื่อนไขของรัฐบาลผสม ตลอดจนวิเคราะห์ผลกระทบต่อความนิยมในพรรคร่วมรัฐบาลพรรคต่าง ๆ

ทาสรักสภาสูงไม่ได้มีแค่อนุรักษ์นิยมไทย: เมื่อ Lib Dem ไม่อาจทำตามสัญญา

ประเทศสหราชอาณาจักรเคยเป็นประเทศตัวอย่างของรัฐบาลพรรคเดียวมีเสถียรภาพสูงเป็นเวลานานซึ่งมีลักษณะเด่นอยู่ที่ฝ่ายบริหารอันเข้มแข็ง (ทั้งนี้ หนึ่งในปัจจัยสำคัญคือโจทย์การบริหารประเทศในช่วงสงครามโลกทั้งสองครั้ง) อย่างไรก็ตามหลังปี ค.ศ. 1999 เป็นต้นมา รัฐบาลของประเทศสหราชอาณาจักรก็มีแนวโน้มเปลี่ยนเป็นรัฐบาลผสมสูงขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งสอดคล้องกับสถิติจากประเทศอื่น ๆ ในช่วงเวลาเดียวกัน

หนึ่งในประเด็นสำคัญที่ทั้งนักวิเคราะห์และสาธารณชนวิพากษ์วิจารณ์กัน ได้แก่เรื่องความรับผิดชอบของรัฐบาลผสม กล่าวคือ ในทางทฤษฎี ความล้มเหลวในการทำให้นโยบายเกิดขึ้นจริงนั้นสมควรเป็นของรัฐบาลผสมทุก ๆ พรรค อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริง ตัวอย่างจากประวัติศาสตร์การเมืองบอกเราว่าบางครั้งก็ไม่เป็นเช่นนั้นเสมอไป

ระหว่างปี ค.ศ. 2010-2015 พรรคอนุรักษ์นิยมและพรรค Liberal Democrat (Lib Dem) เป็นรัฐบาลผสมโดยพรรค Lib Dem ซึ่งมีจำนวนผู้แทนราษฎรน้อยกว่าได้หาเสียงว่า หากได้เป็นรัฐบาลจะยับยั้งไม่ให้เกิดการขึ้นค่าเทอมในระดับปริญญาตรีในทุกกรณี ทว่า ภายหลังที่ได้รับเลือกตั้งแต่เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลผสมร่วมกับพรรคอนุรักษ์นิยม พรรค Lib Dem กลับลำและ สส. ส่วนใหญ่รวมไปถึงหัวหน้าพรรคอย่างนิค เคลกซึ่งรองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นก็ยกมือเห็นชอบกับการขึ้นค่าเทอมด้วยเช่นกัน โดยนายเคลกอธิบายว่าตนเองและพรรค Lib Dem จำเป็นต้องรักษาสัญญาที่ให้ไว้กับพรรคร่วมรัฐบาลพรรคอื่น ๆ

นอกจากนโยบายเรื่องค่าเทอมแล้ว พรรค Lib Dem ยังรณรงค์หาเสียงเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญซึ่งหนึ่งในนั้นรวมไปถึงการปฏิรูปสภาขุนนาง (House of Lords) ด้วย โดย Lib Dem เสนอให้ลดจำนวนสมาชิกสภาสูงที่มาจากการแต่งตั้งลงเพื่อเป็นการปฏิรูปสภาสูงให้มีความยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม เมื่อผู้แทนราษฎรจากพรรคอนุรักษ์นิยมซึ่งเป็นพรรคที่มีจำนวน สส. มากที่สุดไม่เห็นด้วยกับแนวทางดังกล่าวทำให้มี สส. มากกว่าหนึ่งร้อยคนจากพรรคอนุรักษ์นิยมที่ไม่สนับสนุนแผนการปฏิรูปที่พรรค Lib Dem ใช้เป็นหนึ่งในนโยบายเรือธงในการหาเสียง นายเคลกซึ่งเป็นหัวหน้าพรรค Lib Dem ได้แถลงขอโทษและยอมรับความล้มเหลวดังกล่าวแต่ยืนยันว่าในการเลือกตั้งครั้งต่อไป พรรคของตนจะพยายามอีกครั้ง

ในการเลือกตั้งทั่วไปปี ค.ศ. 2015 ผลการเลือกตั้งกลับแสดงให้เห็นว่าประชาชนไม่ยอมรับคำอธิบายดังกล่าวของนายเคลก พรรค Liberal Democrat สูญเสียที่นั่งมากถึง 49 ที่จาก 57 ที่ ในทางตรงกันข้าม พรรคอนุรักษ์นิยมซึ่งมีท่าทีสนับสนุนการขึ้นค่าเทอมมาตั้งแต่การหาเสียงกลับไม่ได้รับผลกระทบในลักษณะเดียวกัน แม้ว่าจะเป็นหนึ่งในพรรคร่วมรัฐบาลเช่นกัน

ตัวอย่างดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าแม้รัฐบาลผสมโดยหลักการแล้วจะมีความรับผิดชอบร่วมกันและบางพรรคอาจไม่สามารถดำเนินนโยบายที่หาเสียงไว้ได้ เนื่องจากข้อจำกัดจากการทำงานร่วมกับพรรคร่วมรัฐบาลพรรคอื่น ๆ แต่ในความเป็นจริง การผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งมักให้ความสำคัญกับการรักษาสัญญาของพรรคมากกว่าความสลับซับซ้อนของการทำงานภายใต้รัฐบาลผสม

อย่างไรก็ตาม ในกรณีของสหราชอาณาจักรและเช่นเดียวกับในกรณีของรัฐบาลผสมประเทศอื่น ๆ เราพบว่ามักเป็นพรรคร่วมรัฐบาลที่มีจำนวน สส. น้อยกว่าที่จำเป็นต้องพยายามผลักดันนโยบายของตนที่อาจไปขัดแย้งกับจุดยืนของพรรคร่วมรัฐบาลพรรคอื่น ๆ โดยเฉพาะพรรคที่มีจำนวนผู้แทนราษฎรมากที่สุด ทางเลือกหนึ่งของพรรคร่วมรัฐบาลคือการสื่อสารกับประชาชนว่าด้วยข้อจำกัดในการทำงานในฐานะรัฐบาลผสม แม้ว่าในท้ายที่สุดอำนาจในการตัดสินใจที่จะยอมรับการประนีประนอมนั้นจะขึ้นอยู่กับประชาชนก็ตาม

โดยนักวิเคราะห์บางคนตั้งข้อสังเกตว่าหากนโยบายนั้น ๆ เป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจเลือกพรรคการเมือง ประชาชนมักลงโทษพรรคดังกล่าวโดยการไม่ลงคะแนนเสียงให้ในการเลือกตั้งครั้งหน้า แต่หากนโยบายดังกล่าวไม่ใช่นโยบายหลักที่ตนให้ความสำคัญ ประชาชนมีแนวโน้มที่จะมองความล้มเหลวในการดำเนินนโยบายดังกล่าวว่าเป็นความรับผิดชอบร่วมของรัฐบาลผสม

The (not so) Grand Coalition ในเยอรมัน

โจทย์การปฏิรูปรัฐธรรมนูญภายใต้รัฐบาลผสมของเยอรมันเกี่ยวข้องกับโครงสร้างอำนาจแบบสหพันธรัฐ ในปี  ค.ศ. 2005  รัฐบาลผสมของพรรค Christian Democrat Union (CDU) และพรรค Social Democrat (SPD) ต่างเห็นร่วมกันว่าควรมีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญเพื่อให้การแบ่งแยกอำนาจระหว่างรัฐบาลของสหพันธรัฐและรัฐบาลระดับรัฐ (Länder) มีความชัดเจน เนื่องจากความคลุมเครือดังกล่าวเป็นสาเหตุให้บ่อยครั้งเกิดทางตันของการเมืองในรัฐสภา

พรรค SPD ซึ่งในขณะนั้นนำโดยแกร์ฮาร์ด ชโรเดอร์ต้องการปฏิรูปรัฐธรรมนูญนอกจากจะเพื่อให้ขอบเขตอำนาจภายในสหพันธรัฐสิ้นความคลุมเครือแล้วก็ยังต้องการให้รัฐบาลกลางมีอำนาจที่เข้มแข็งและชัดเจนมากเพียงพอที่จะดำเนินการปฏิรูปรัฐธรรมนูญในมิติอื่นๆด้วย เนื่องจากที่ผ่านมาแม้มีความพยายามในการปฏิรูปโครงสร้างของสหพันธรัฐแต่มักมีแรงต่อต้านจากรัฐบาลระดับรัฐเสมอ

ในขณะที่พรรค CDU ในขณะนั้นสนับสนุนการปฏิรูปสหพันธรัฐเช่นเดียวกัน โดย CDU ต้องการให้มีการจำกัดอำนาจในการวีโต้ของรัฐในสภาสูง (Bundesrat) เพื่อให้กระบวนการนิติบัญญัติรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้น

แตกต่างจากกรณีของสหราชอาณาจักรที่ได้กล่าวไปในส่วนก่อนหน้านี้ของบทความซึ่งเป็นความขัดแย้งระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลที่ชัดเจนตั้งแต่ก่อนเกิดรัฐบาลผสม ในกรณีนี้ พรรค SPD และ CDU  มีความเห็นตรงกันในประเด็นว่าด้วยการปฏิรูปสหพันธรัฐหากแต่คะแนนเสียงของทั้งสองพรรคก็ไม่เพียงพอที่พรรคใดพรรคหนึ่งจะจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียว ด้วยเหตุผลนี้จึงนำไปสู่ the Grand Coalition ภายใต้การนำของรัฐมนตรีหญิงเหล็กอย่างแองเกลา แมร์เคิล โดยรัฐบาลนี้สัญญากับประชาชนว่าจะปฏิรูปโครงสร้างของสหพันธรัฐให้มีความเทอะทะน้อยลงเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการดำเนินงานที่รวดแร็วและลดปัญหาทางตันในสภาฯ

แม้รัฐบาลผสมอันดูเหมือนจะแข็งแกร่งไร้เทียมทานนี้จะสามารถนำร่างการปฏิรูปสหพันธรัฐให้ผ่านการลงมติในรอบแรกได้ แต่ในรอบที่สองซึ่งเป็นรอบที่สภาจะต้องถกเถียงรายละเอียดเร่องการปฏิรูปการจัดเก็บภาษีและโครงสร้างทางการคลังของรัฐบาลระดับรัฐนั้นกลับเกิดความไม่ลงรอยกันระหว่างผู้สนับสนุนพรรค CDU ในรัฐบาลวาเรียและรัฐอื่นๆกับพรรค SPD เนื่องจากพรรค SPD  ซึ่งวางแผนให้การปฏิรูปรัฐธรรมนูญครั้งนี้นำไปสู่การลดบทบาทของรัฐบาลระดับรัฐในการเมืองระดับชาติต้องการให้รัฐบาลกลางมีอำนาจเต็มที่ในการกำหนดภาษีโดยไม่มีรัฐบาลระดับรัฐเข้ามาแทรกแซง

ในขณะที่รัฐต่าง ๆ โดยเฉพาะรัฐบาวาเรียต้องการให้อำนาจในการจัดเการภาษีเป็นของรัฐบาลระดับรัฐ (ทั้งนี้เนื่องจากรัฐบาวาเรียถือเป็นรัฐที่ร่ำรวยและมีอุดมการณ์ทางการเมืองที่ค่อนข้างไม่ลงรอยกับพรรค SPD) ท้ายที่สุดทำให้การปฏิรูปโครงสร้างของสหพันธรัฐเดินทางไปสู่ทางตันและไม่สามารถเกิดขึ้นได้ภายใต้รัฐบาลผสมชุดนี้

ในกรณีของสหพันธรัฐเยอรมนี ความล้มเหลวของการปฏิรูปโครงสร้างของสหพันธรัฐนี้นำไปสู่ความพ่ายแพ้ของพรรค SPD ในการเลือกตั้งครั้งต่อมาคล้ายคลึงกับกรณีของพรรค Liberal Democrat ในประเทศสหราชอาณาจักรซึ่งพรรคร่วมรัฐบาลที่มีจำนวนผู้แทนฯน้อยกว่าไม่สามารถต่อรองกับพรรคอันดับหนึ่งได้อย่างมีประสิทธิภาพมากเพียงพอ และเช่นเดียวกับพรรค Liberal Democrat ในสหราชอาณาจักร พรรค SPD ซึ่งล้มเหลวในการผลักดันนโยบายในการปฏิรูปรัฐธรรมนูญเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสหพันธรัฐในรัฐบาลผสมนั้นถูกลงโทษอย่างรุนแรงโดยประชาชนในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อมา

ไม่ได้มีแต่ศาลรัฐธรรมนูญไทยที่ตีความเก่ง: มาตรา 9 เจ้าปัญหาในการเมืองญี่ปุ่น

เป็นเวลาหลายทศวรรษมาแล้วที่พรรค Liberal Democratic Party (LDP) ของประเทศญี่ปุ่นแสดงความไม่เห็นด้วยกับมาตรา 9 ในรัฐธรรมนูญซึ่งจำกัดความสามารถของญี่ปุ่นในการพัฒนากองทัพของตนเอง ในการเลือกตั้งทั่วไปหลายครั้ง พรรคเก่าแก่ซึ่งเป็นรัฐบาลอย่างค่อนข้างต่อเนื่องนี้ได้ใช้การแก้มาตรา 9 เป็นหนึ่งในแคมเปญการหาเสียง

เมื่อนายอาเบะได้รับการเลือกตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่สอง ระหว่างปี 2012-2020 (โดยระหว่างนั้นมีการปรับคณะรัฐมนตรีหลายครั้ง) อดีตนายกรัฐมนตรีผู้นี้สัญญาที่จะแก้รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นโดยเฉพาะมาตรา 9 ว่าด้วยการมีอยู่ของกองกำลังป้องกันตนเองซึ่งเป็นมรดกของสงครามโลกครั้งที่สอง พรรค LDP ให้คำมั่นสัญญาว่าจะพาประเทศญี่ปุ่นเข้าสู่ศตรวรรษที่ 21 ด้วยความพร้อม ซึ่งนั่นหมายถึงสมรรถนะทางการทหารท่ามกลางความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์ พรรค LDP ให้ความเห็นว่าประเทศญี่ปุ่นจำเป็นต้องแก้ไขมาตรา 9 ในรัฐธรรมนูญเพื่อปลดล็อคศักยภาพทางการทหารของตนเองให้สอดคล้องกับความท้าทายที่แตกจากอย่างสิ้นเชิงจากบริบทของการสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่สองที่มาตราดังกล่าวถูกเขียนขึ้น

กล่าวคือ โจทย์ทางการเมืองและความมั่นคงที่ส่งผลให้เกิดมาตรา 9 ว่าด้วยกองกำลังป้องกันตนเองของญี่ปุ่นนั้นไม่สมเหตุสมผลในบริบทของศตวรรษที่ 21 อีกต่อไป ความตั้งใจที่จะแก้รัฐธรรมนูญนี้เป็นส่วนสำคัญของนโยบายการหาเสียงของพรรคมาตลอดตั้งแต่ปี 2005 และปี 2012

ในขณะที่พรรค LDP แสดงจุดยืนว่าญี่ปุ่นจำเป็นต้องมีบทบาทด้านความมั่นคงเพิ่มขึ้นในเอเชียแปซิฟิก แต่พรรค New Komeito ซึ่งเป็นพรรคร่วมรัฐบาลในขณะนั้น ในระยะแรก มีความเห็นว่าความเปลี่ยนแปลงฉับพลันรุนแรงจากจุดยืนในการรักษาสันติภาพไปสู่การมีบทบาททางการทหารอย่างเป็นรูปธรรมนั้นอาจเป็นการตัดสินใจทางการเมืองที่อันตราย เนื่องจากความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอาจปลุกกระแสชาตินิยมแบบสุดโต่งอันจะทำลายเสถียรภาพทางการเมืองที่ญี่ปุ่นสร้างขึ้นมาอย่างยากลำบาก

ท้ายที่สุด แม้การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะยังไม่ได้เกิดขึ้น แต่ LPD สามารถเจรจากับพรรคร่วมรัฐบาลให้ยอมรับการตีความใหม่มาตรา 9 ซึ่งโดยสาระสำคัญของการตีความใหม่นี้ปรากฏในเอกสาร Cabinet Decision on Development of Seamless Security Legislation to Ensure Japan’s Survival and Protect Its People โดยอธิบายถึงความจำเป็นที่มาตรานี้สมควรได้รับการตีความใหม่ให้ญี่ปุ่นมีสิทธิในการป้องกันตนเองที่หมายรวมไปถึงการเข้าร่วมการป้องกันตนเองจากการถูกโจมตีของประเทศที่มีสัมพันธ์ใกล้ชิดกับญี่ปุ่น (a foreign country that is in a close relationship with Japan) ด้วย

กรณีของญี่ปุ่นแสดงให้เห็นว่าแม้การแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่สามารถเกิดขึ้นได้ภายใต้รัฐบาลผสมตามที่พรรค LDP หาเสียงไว้ หากแต่การตีความมาตรา 9 ใหม่ซึ่งยืนยันความสำเร็จในการเจรจากับพรรคร่วมรัฐบาลทำให้พรรค LDP ยังสามารถรักษาความนิยมส่วนใหญ่ไว้ได้ในการเลือกตั้งครั้งถัดมา

นโยบายล่มในรัฐบาลผสม ประชาชนโทษใครดี

เนื่องจากการปฏิรูปรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นในมิติใดล้วนจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้จากทุกฝ่าย ในกรณีของรัฐบาลผสม สองกรณีศึกษาแรกแสดงให้เห็นถึงข้อเสียเปรียบของพรรคร่วมรัฐบาลที่ไม่ได้เป็นพรรคหัวหน้ารัฐบาล เนื่องจากจำเป็นต้องต่อรองกับพรรคอันดับหนึ่งและเมื่อผลักดันนโยบายนั้นๆไม่สำเร็จ ความไม่พอใจของประชาชนมักสะท้อนออกมาในผลการเลือกตั้งครั้งถัดไป ในกรณีของญี่ปุ่น พรรค LDP ภายใต้การนำของอดีตนายกรัฐมนตรีอาเบะผู้ล่วงลับเลือกใช้วิธีการประนีประนอมแบบที่คุณสุทินอาจจะเรียกว่าการเดินอ้อมโดยการ “ตีความ” มาตรา 9 ใหม่หลังสามารถพูดคุยปรับความเข้าใจกับพรรคร่วมรัฐบาลได้สำเร็จ

ในกรณีของประเทศไทย ประชาชนยังต้องจับตามองอย่างใกล้ชิดว่ารัฐบาลผสมชุดปัจจุบันจะสามารถเดินอ้อมไปสู่เป้าหมายสำเร็จหรือไม่ โดยเฉพาะในการชักจูงหว่านล้อมพรรคร่วมรัฐบาลให้หันมาเห็นความสำคัญของการแก้รัฐธรรมนูญฉบับนี้

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

เปิดไทม์ไลน์เขียน รธน. ใหม่ เทียบแก้ ม.256 ฉบับ พท. – ปชน.

ประชามติรัฐธรรมนูญในโลกนี้ ต้องทำหลายครั้งหรือไม่?

เขียนรัฐธรรมนูญใหม่กี่โมง? : สำรวจโจทย์ทั้งเก่าและใหม่เพื่อจะพบว่าไทยยังไม่ได้แก้อะไรเลย