ประชามติรัฐธรรมนูญในโลกนี้ ต้องทำหลายครั้งหรือไม่?

ในห้วงเวลาที่การถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญกำลังกลับมาอีกครั้ง บทความนี้จะพาผู้อ่านไปสำรวจว่าประชามติรัฐธรรมนูญในต่างประเทศว่าเป็นอย่างไร และถอดบทเรียนสำหรับประเทศไทย โดยในบทความนี้จะเลือกศึกษาเฉพาะกรณีประชามติให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เพื่อเป็นมุมมองเชิงเปรียบเทียบต่อการทำประชามติรัฐธรรมนูญในประเทศไทยในอนาคต

ทำไมต้องทำประชามติรัฐธรรมนูญ: มุมมองเชิงทฤษฎี

ในทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญ ประชามติถูกใช้เป็นกระบวนการเพื่อสร้างความชอบธรรมให้แก่การแก้ไขเพิ่มเติมหรือการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเป็นหลักประกันว่าการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ จะสามารถสะท้อนเจตจำนงของประชาชน อันเป็นการยืนยันหลักการอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน (popular sovereignty) และแนวคิดอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (constituent power) ที่ถือว่าอำนาจในการจัดทำ แก้ไข หรือเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน

อย่างไรก็ตาม รูปแบบของประชามติรัฐธรรมนูญนั้นมีความหลากหลาย ในหลายกรณีประชามติถูกใช้ในห้วงเวลาสำคัญ เช่น การสถาปนาระเบียบทางการเมืองใหม่ หรือการปฏิรูปรัฐธรรมนูญครั้งใหญ่ บางครั้งก็ใช้เพื่อตัดสินใจเฉพาะการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางมาตรา

ประชามติรัฐธรรมนูญภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

นับตั้งแต่ศตวรรษที่ 20 โดยเฉพาะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หลายประเทศได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งเป็นช่วงเวลาสำคัญทางการเมืองของโลก ในยุโรป ประเทศสำคัญที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้แก่ อิตาลี (1948) เยอรมนี (1949) และฝรั่งเศส (1958) ขณะที่ในเอเชีย ได้แก่ ญี่ปุ่น (1947) เกาหลีใต้ (1948) และอินเดีย (1950)

นอกจากนี้ หลายประเทศในแอฟริกาก็ประกาศเอกราชจากเจ้าอาณานิคมและประกาศใช้รัฐธรรมนูญในช่วงทศวรรษ 1950–1970 เช่น กานา (1960) เคนยา (1963) และไนจีเรีย (1963) กระแสการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่นี้จึงถือเป็นปรากฏการณ์สำคัญของศตวรรษที่ 20

ตัวอย่างสำคัญของประชามติรัฐธรรมนูญหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ ประชามติรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส เมื่อวันที่ 28 กันยายน 1958 ซึ่งนำไปสู่การก่อตั้ง สาธารณรัฐที่ 5 โดยรัฐบาลเป็นผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีสาระสำคัญคือการสร้างรูปแบบของรัฐบาลเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี

การลงประชามติใช้คำถามเพียงข้อเดียวว่า “คุณเห็นชอบกับรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐหรือไม่” ผลปรากฏว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 82.6% ลงมติเห็นชอบกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต่อมาในปี 1962 ฝรั่งเศสจัดประชามติรัฐธรรมนูญอีกครั้งเพื่อแก้ไขกระบวนการเลือกตั้งประธานาธิบดี จากระบบคณะผู้เลือกตั้งให้เป็นการเลือกตั้งทางตรงโดยประชาชน

ประชามติรัฐธรรมนูญกับการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย

นับตั้งแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา หลายประเทศได้เปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ผ่านกระบวนการประชามติและการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างสำคัญ ได้แก่ กรีซ (1975), โปรตุเกส (1976) และ สเปน (1978) แม้ประชามติในประเทศเหล่านี้จะไม่ได้เป็นการลงมติโดยตรงต่อรัฐธรรมนูญ แต่ก็ถือเป็นก้าวสำคัญที่นำไปสู่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในเวลาต่อมา

ในช่วงทศวรรษ 1980 ฟิลิปปินส์เป็นอีกหนึ่งประเทศที่ใช้ประชามติรัฐธรรมรูญเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย ภายหลังการปฏิวัติพลังประชาชน โค่นล้มระบอบเผด็จการของ เฟอร์ดินานด์ มาร์กอส (Ferdinand Marcos) ประธานาธิบดี คอราซอน อาคีโน (Corazon Aquino) ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราว ก่อนจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ประชามติจัดขึ้นเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 1987 โดยมีคำถามเพียงข้อเดียวว่า “คุณเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์ที่เสนอหรือไม่” ผลปรากฏว่า 77% เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ฟื้นคืนระบอบประชาธิปไตยอีกครั้งหนึ่ง และนับแต่นั้นเป็นต้นมา รัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์ 1987 ยังคงใช้มาจนถึงปัจจุบัน

ในทศวรรษ 1990 กระแสการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยยังคงดำเนินต่อไป โดยเฉพาะหลังการล่มสลายของกำแพงเบอร์ลินและรัฐคอมมิวนิสต์ในยุโรปตะวันออก หนึ่งในตัวอย่างสำคัญของประเทศที่ใช้ประชามติรัฐธรรมนูญเป็นกลไกเปลี่ยนผ่านคือ โปแลนด์ กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญของโปแลนด์เริ่มจากรัฐสภา ซึ่งเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ก่อนที่ร่างรัฐธรรมนูญจะได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาและนำไปสู่การลงประชามติในวันที่ 25 พฤษภาคม 1997 โดยมีคำถามเพียงข้อเดียวว่า “คุณเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐโปแลนด์ที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเมื่อวันที่ 2 เมษายน 1997 หรือไม่” ผลประชามติปรากฏว่า 53.5% เห็นชอบ ส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกประกาศใช้ และยังคงเป็นรัฐธรรมนูญของโปแลนด์จนถึงปัจจุบัน

ตัวอย่างล่าสุดของประชามติรัฐธรรมนูญ คือกรณีของ ชิลี ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังการประท้วงครั้งใหญ่ที่นำไปสู่กระแสเรียกร้องให้เปลี่ยนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งเป็นมรดกจากยุคเผด็จการทหารของ ออกุสโต ปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) ในการลงประชามติปี 2020 กว่า 78% ลงมติเห็นชอบให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ส่งผลให้มีการจัดตั้ง สภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

เมื่อร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ได้มีการทำประชามติอีกครั้งเมื่อวันที่ 4 กันยายน 2022 ร่างฉบับนี้มีเนื้อหาก้าวหน้าด้านสิทธิและความเสมอภาค อย่างไรก็ตาม 62% ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงมติไม่เห็นชอบ

หลังจากนั้น ชิลีดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง และจัดประชามติในวันที่ 17 ธันวาคม 2023 แต่ผลออกมาเช่นเดิม โดย 56% ไม่เห็นชอบ แสดงให้เห็นถึงการแบ่งขั้วที่สูงในชิลี กรณีของชิลีเป็นตัวอย่างของกระบวนการทำประชามติรัฐธรรมนูญ 2 ครั้ง คือ การขอความเห็นชอบก่อนจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และการลงประชามติภายหลังร่างเสร็จ แม้จะไม่ประสบความสำเร็จ แต่เป็นกรณีศึกษาสำคัญเกี่ยวกับประชามติรัฐธรรมนูญในโลกร่วมสมัย

บทเรียนสำหรับประเทศไทย: จำเป็นต้องทำประชามติหลายครั้งหรือไม่?

จากกรณีศึกษาที่นำเสนอในบทความนี้ จะเห็นได้ว่าประเทศที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่มักจัดให้มีการออกเสียงประชามติอย่างน้อย 1 ครั้ง เพื่อขอความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำเสร็จแล้ว ในบางกรณี เช่น ชิลี มีการลงประชามติ 2 ครั้ง ได้แก่ ประชามติเพื่อเห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างเสร็จสิ้น กระบวนการนี้สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างและให้ความชอบธรรมต่อรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

นอกเหนือจากกรณีศึกษาข้างต้น ยังมีบางประเทศที่ไม่ได้จัดทำประชามติรัฐธรรมนูญ แต่ให้ความสำคัญกับกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งรัฐธรรมนูญเหล่านี้ยังคงใช้มาจนถึงปัจจุบัน ตัวอย่างสำคัญ ได้แก่ รัฐธรรมนูญอินเดีย ซึ่งใช้เวลาเกือบ 3 ปี ในการยกร่าง โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม เพื่อให้มีตัวแทนจากกลุ่มที่หลากหลาย แม้จะไม่มีบทบัญญัติให้จัดประชามติ แต่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญเปิดกว้างต่อการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

อีกตัวอย่างคือ รัฐธรรมนูญแอฟริกาใต้ ซึ่งจัดทำโดยรัฐสภาโดยไม่มีการลงประชามติ อย่างไรก็ตาม กระบวนการร่างได้รับความคิดเห็นจากประชาชนอย่างกว้างขวาง มีความคิดเห็นจากประชาชนกว่า 2 ล้านความคิดเห็นถูกส่งมาในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงได้รับการยอมรับและยังคงใช้มาจนถึงปัจจุบัน

บทความนี้ไม่ได้ปฏิเสธความสำคัญหรือความจำเป็นของ การทำประชามติรัฐธรรมนูญในอนาคตของประเทศไทย แต่ต้องการนำเสนอมุมมองเปรียบเทียบเพื่อเป็นบทเรียน ประเด็นเรื่องรัฐธรรมนูญไม่ควรถูกจำกัดบทสนทนาเพียงแค่จำนวนครั้งของการทำประชามติหรืองบประมาณที่ใช้ แต่ควรมุ่งเน้นไปที่ กระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หากประเทศไทยต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในอนาคต ไม่ว่าการทำประชามติจะเกิดขึ้นกี่ครั้งก็ตาม แต่หากประชาชนไม่มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ประชามติก็จะเป็นเพียงพิธีกรรมที่ขาดความหมาย