เขียนรัฐธรรมนูญใหม่กี่โมง? : สำรวจโจทย์ทั้งเก่าและใหม่เพื่อจะพบว่าไทยยังไม่ได้แก้อะไรเลย

เนื่องจาก หากไม่สามารถรวบรวมเสียงสนับสนุนได้ถึง 351 เสียง ก็อาจเรียกได้ว่า โอกาสในเริ่มกระบวนการการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ในรัฐบาลแพทองธารนี้อาจเหลือใกล้เคียงกับศูนย์

เป็นเรื่องน่าเศร้าสำหรับสังคมไทย ซึ่งเรื่องสำคัญอย่างยิ่งยวดเพียงนี้กลับไม่เป็นที่ถกเถียงเท่าที่ควร ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะหลายคนมองว่าอำนาจการตัดสินใจในเรื่องนี้อยู่เหนือการควบคุมของเราและขึ้นอยู่กับการตกลงกันของคนกลุ่มเล็ก ๆ เท่านั้น

อย่างไรก็ตาม นั่นเป็นความเข้าใจผิด เนื่องจากประชาชนมีความสามารถในการกดดันบรรดาผู้ที่นั่งอยู่ในสภาทุกคน และนั่นเป็นสิ่งที่ให้รัฐบาลพลเรือนแตกต่างจากรัฐบาลทหาร

มิติทางสังคมของรัฐธรรมนูญ

นอกเหนือไปจากนั้น รัฐธรรมนูญยังมีสถานะพิเศษในฐานะบรรทัดฐานของสังคมซึ่งเชื่อมระบบกฎหมายเข้ากับอัตลักษณ์ของสังคมการเมืองนั้น ๆ อีกด้วย รัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นเพียงเอกสารทางกฎหมายเท่านั้น แต่ทั้งสะท้อนและกำหนดวิถีชีวิตทางการเมืองของประเทศนั้น ๆ จิตวิญญาณของรัฐธรรมนูญจึงเป็นจิตวิญญาณแห่งยุคสมัยด้วยเสมอ

หนังสือ A Global History of Ideas in the Language of Law โดย Gunnar Folke Schuppert อธิบายว่าในแง่นี้ รัฐธรรมนูญเป็นยอดของพีระมิดทางบรรทัดฐานของสังคม ซึ่งมีความสำคัญในเชิงอัตลักษณ์ของสังคม ซึ่งมีความหมายกว้างไกลไปกว่าตัวบทกฎหมายเท่านั้น

มากไปกว่ามิติทางกฎหมาย บทความนี้สำรวจมิติทางสังคมการเมืองของการเขียนรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งชวนไปพิจารณาเครื่องไม้เครื่องมือใหม่ ๆ ที่อาจนำมาใช้เพื่อเพิ่มการมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจากบทเรียนรอบโลก

รัฐธรรมนูญกับการสร้างคุณค่าทางการเมือง: อินเดีย

หากเราต้องการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการส่งเสริมคุณค่าทางการเมืองแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย (social democracy) ที่แม้จะล้มลุกคลุกคลานแต่ก็ยังสามารถดำรงอยู่ได้ท่ามกลางความผันผวนทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง ตัวอย่างของประเทศอินเดียซึ่งเป็นประชาธิปไตยขนาดใหญ่ที่สุดในโลกนั้นเป็นกรณีศึกษาที่ไม่ควรมองข้าม (ในปี ค.ศ. 1947 อินเดียมีประชากรมากกว่าสามร้อยสี่สิบล้านคน ในขณะที่ปัจจุบันจำนวนประชากรอินเดียมีมากกว่าหนึ่งพันสี่ร้อยล้านคน)

ในหนังสือ India’s Founding Moment: The Constitution of a Most Surprising Democracy โดย Madhav Khosla (Cambridge University Press, 2020) ผู้เขียนถามคำถามว่า รัฐธรรมนูญสามารถทำได้มากกว่าการวางโครงสร้างทางกฎหมายหรือไม่ คำถามนี้เกี่ยวข้องกับความท้าทายในการสถาปนาบรรทัดฐานทางการเมืองแบบประชาธิปไตยลงบนผืนดินที่โดยเนื้อในนั้นเต็มไปด้วยความไม่เท่าเทียม

ในกรณีของอินเดียในปี ค.ศ. 1947 ความไม่เท่าเทียมที่ว่านี้รวมไปถึงระบบวรรณะและความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นทั้งผลพวงและส่งเสริมระบบดังกล่าว โจทย์ของรัฐธรรมนูญอินเดียหลังได้รับเอกราชจึงไม่ใช่แค่การรักษาหลักนิติธรรมแต่รวมไปถึงการส่งเสริมคุณค่าทางการเมืองแบบประชาธิปไตยซึ่งสะท้อนออกมาในตัวบทที่มีความละเอียดถี่ถ้วนโดยมีเป้าหมายเพื่อที่จะให้ความรู้กับประชาชนทั่วไปด้วย ดังที่หนึ่งในคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญกล่าวไว้ว่า “Democracy is only a top-dressing on an Indian soil which is essentially undemocratic.”

Khosla วิจารณ์ว่า หากเราเชื่อว่าจำเป็นต้องมีเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมอันเปรียบเสมือนผืนดินที่อุดมสมบูรณ์ ก่อนจะหว่านเมล็ดพันธุ์ประชาธิปไตยลงไป ประเทศอินเดียอาจไม่มีวันเป็นสังคมประชาธิปไตยได้ตามเงื่อนจำนวนมากเหล่านี้ ซึ่งรวมไปถึงการมีระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม สังคมที่มีความเป็นปัจเจก การเมืองการปกครองที่แยกรัฐออกจากศาสนา อัตราการรู้หนังสือที่มากเพียงพอ เป็นต้น

เมื่ออย่างถี่ถ้วน Khosla พบว่าเงื่อนไขเหล่านี้เชื่อมโยงกับประวัติศาสตร์การเข้าสู่สมัยใหม่ของยุโรป กล่าวคือ เงื่อนไขเหล่านี้ถูกกำหนดขึ้นภายหลังผ่านการวิเคราะห์ประวัติศาสตร์ตะวันตกก่อนจะกลายมาเป็นข้อเสนอทางทฤษฎี และถูกผลิตซ้ำโดยชนชั้นนำอินเดียส่วนหนึ่งซึ่งในระยะแรกต่อต้านการนำระบอบประชาธิปไตยมาใช้ โดยให้เหตุผลว่าชาวอินเดียยังไม่เพียบพร้อมเพียงพอสำหรับรูปแบบการปกครองแบบใหม่นี้ อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากความสำเร็จของ The Indian National Congress รวมไปถึงคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ตลอดจนอิทธิพลของพรรคคอมมิวนิสต์อินเดียและแรงกดดันจากกลุ่มต่าง ๆ ของภาคประชาสังคม รัฐธรรมนูญฉบับสังคมนิยมประชาธิปไตยและอินเดียยุคใหม่ก็ถือกำเนิดขึ้น

เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญที่ถูกเขียนขึ้นในครึ่งหลังของศตวรรษที่ยี่สิบประเทศอื่น ๆ รัฐธรรมนูญอินเดียให้ความสำคัญกับการเข้ามามีส่วนร่วมของบุคคลหลากหลายกลุ่มรวมไปถึงตัวแทนจากชนชั้นที่ถูกกีดกันโดยระบบวรรณะ (the secluded class) ซึ่งรวมไปถึงประธานร่างรัฐธรรมนูญ ดร. อัมเบดการ์ (Ambedkar) ด้วย

เพื่อหลีกเลี่ยงภาวะรัฐล้มเหลวในบริบทของสภาวะหลังอาณานิคมและความวุ่นวายทางการเมืองหลังการแบ่งแยกอินเดียออกเป็นอินเดียและปากีสถาน ซึ่งทำให้เกิดการพลัดถิ่นและมีผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ดังกล่าวจำนวนมหาศาล (คาดกันว่าตัวเลขจริงอาจสูงมากถึงหลายแสนถึงหลักล้านคน) ฝ่ายหนึ่งจึงยืนยันว่าการมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งเพื่อส่งเสริมคุณค่าทางการเมืองแบบสมัยใหม่นั้นสำคัญ

ในขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าการกระจายอำนาจนั้น เป็นภารกิจทางการเมืองเพื่อทำลายโครงสร้างแบบอาณานิคมอังกฤษที่ฝังรากลึกอยู่ในสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ โดยทั้งสองฝ่ายมีการรณรงค์อย่างเข้มข้น

บทเรียนทางรัฐธรมนูญของอินเดียเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง โดยเฉพาะต่อประเทศที่ยังอยู่ระหว่างการปรับเปลี่ยนระบอบการเมือง เช่น ประเทศไทย หากมีการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เกิดขึ้นไม่ว่าจะในรัฐบาลนี้หรือรัฐบาลอื่นในอนาคต

ประสบการณ์ของอินเดียแสดงให้เห็นว่าไม่ได้มีข้อเสนอใดที่เป็นคำตอบสุดท้ายในตัวเอง หากแต่ขึ้นอยู่กับว่าโจทย์สำคัญของสังคมการเมืองในขณะนั้นคืออะไร และการชักจูงฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยนั้นคือหัวใจหลักของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ

ยิ่งไปกว่านั้น โจทย์ทางรัฐธรรมนูญของอินเดียหลังจากการได้รับเอกราชคือออกแบบรัฐธรรมนูญที่สามารถต้านทานต่อพลังทางการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย อันรวมไปถึงลักษณะสังคมเคร่งศาสนาและเต็มไปด้วยการแบ่งแยกทางชนชั้นอันเป็นผลมาจากระบบวรรณะที่ฝังรากลึกอยู่ในสังคมอินเดีย

เป้าหมายของการร่างรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่การสะท้อนความเป็นสังคม หากแต่คือการเปลี่ยนแปลงสังคมดังกล่าว และเป็นความทะเยอะทะยานในทุกมิตินี้เอง ที่ส่งผลให้รัฐธรรมนูญอินเดียน่ายกย่องและสามารถเป็นบทเรียนให้กับสังคมที่กำลังอยู่ระหว่างหัวเลี้ยวหัวต่อแห่งความเปลี่ยนแปลงทั่วโลก

จากจอแก้วสู่สมาร์ทโฟน

โจทย์ทางรัฐธรรมนูญในบริบทของซีกโลกใต้ ซึ่งในหลายกรณีดำเนินไปพร้อมกับกระบวนการสร้างชาติในเงื่อนไขหลังอาณานิคมเผชิญกับความท้าทายหลายประการ การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มักเกิดขึ้นหลังวิกฤตทางการเมือง และดำเนินไปพร้อมกับการเปลี่ยนระบอบทางการเมืองบางอย่าง เงื่อนไขนี้นำไปสู่ความตึงเครียดทางการเมืองท่ามกลางการช่วงชิงอำนาจที่อาจยังไม่ลงตัวและบาดแผลของหลายฝ่ายที่อาจยังไม่ได้รับความยุติธรรม การสร้างความชอบธรรมให้แก่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ส่วนหนึ่งจึงขึ้นอยู่กับการออกแบบการมีส่วนร่วมในกระบวนการการร่างรัฐธรรมนูญที่สามารถสร้างฉันทามติในสังคมได้

หลังจากการสิ้นสุดลงของสงครามเย็น การมีส่วนร่วมของสาธารณชนในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญกลายเป็นบรรทัดฐานใหม่ ประเทศต่าง ๆ เช่น แอฟริกาใต้ เคนย่า และนิคารากัว เขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยให้ความสำคัญกับการให้ความรู้แก่สาธารณชนเกี่ยวกับกระบวนการและประเด็นสำคัญต่าง ๆ เช่น สิทธิขั้นพื้นฐานในการมีส่วนร่วมทางการเมือง โจทย์สำคัญได้แกการหาจุดสมดุลระหว่างการให้ข้อมูลพร้อมกำหนดทิศทางของข้อถกเถียงต่างๆและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น

ในยุคของโทรทัศน์ การสร้างบทสนทนาระดับชาติเกี่ยวกับประเด็นที่ซับซ้อนสามารถก้าวข้ามข้อจำกัดในการดึงดูดความสนใจของสาธารณชน และทำให้เกิดความเป็นเอกภาพและความไว้วางใจต่อรัฐบาล ซึ่งสำคัญอย่างยิ่งยวดในยุคสร้างชาติได้ การดีเบตระดับชาติระหว่างฝ่ายที่มีความเห็นไม่ตรงกันถูกถ่ายทอดสดและจุดประกายให้เกิดการถกเถียงเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญในสังคม

ประชาชนทำได้และทำได้ดี: รัฐธรรมนูญฉบับร่วมด้วยช่วยกัน (crowdsource) ของไอซ์แลนด์

เมื่ออินเทอร์เน็ตค่อย ๆ กลายมาเป็นส่วนสำคัญของทุกมิติในชีวิตมนุษย์ เทคโนโลยีนี้ก็เปลี่ยนโฉมหน้าการร่างรัฐธรรมนูญในหลายประเทศเช่นกัน คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญของประเทศไอซ์แลนด์โพสต์ร่างรัฐธรรมนูญออนไลน์และเปิดให้ประชาชนทั่วไปแสดงความคิดเห็นต่อประเด็นต่าง ๆ กระบวนการดังกล่าวส่งผลให้เกิดการถกเถียงทั้งในโลกออนไลน์และในพื้นที่สาธารณะแบบดั้งเดิมเป็นวงกว้างอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน เนื่องจากการเข้าถึงร่างรัฐธรรมนูญและการเปิดให้แสดงความคิดเห็นสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของให้แก่คนทั่วไป

หลังจากที่เปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นและหลังการถกเถียงในเวทีต่าง ๆ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญโพสต์ร่างที่ได้รับการแก้ไขแล้ว ซึ่งได้นำความคิดเห็นจากประชาชนที่รวบรวมได้ไปปรับแก้ร่างฯ ฉบับแรกในหลายประเด็น

ความรู้สึกเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญนี้ ไม่เพียงแต่ทำให้การพูดคุยเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญกลายเป็นส่วนหนึ่งของบทสนทนาทั่วไปและลดช่องว่างระหว่างความเป็นกฎหมายกับชีวิตประจำวันของประชาชนที่หาเช้ากินค่ำ หากแต่ยังเพิ่มความชอบธรรมให้กับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ด้วย ดังที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญท่านหนึ่งสรุปว่า “Never gain can the world be told by the custodians of the old that the people cannot be relied upon to write the contract between citizens and government, and write it well.”

ซึ่งอาจสรุปได้ว่า ต่อไปนี้บรรดาผู้พิทักษ์ความคร่ำครึไม่อาจกล่าวอ้างได้อีกต่อไปว่าชาวโลกวางใจให้ประชาชนเขียนสัญญาระหว่างพลเมืองและรัฐบาลไม่ได้ (เพราะไอซ์แลนด์เป็นข้อพิสูจน์แล้วว่า) ประชาชนทำได้ และทำได้ดี

อย่างไรก็ตาม บริบทสำคัญที่ส่งผลให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตัดสินใจ “crowdsource” ความคิดเห็นจากประชาชนอย่างกว้างขวางนั้น คือวิกฤตเศรษฐกิจครั้งร้ายแรงที่ทำให้ไอซ์แลนด์เกือบพังพินาศจากผลกระทบของ Subprime Crisis 2008 การบริหารอันล้มเหลวของรัฐบาล ส่งผลให้เกิดการประท้วงทั่วประเทศและเกิดการเคลื่อนไหวในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ในแง่นี้ ทั้งตัวรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขและรัฐบาลใหม่เอง จำเป็นต้องได้รับความชอบธรรมและความไว้วางใจจากประชาชนผู้โกรธแค้นอย่างยิ่งยวด ความโปร่งใสและการเปิดกว้างให้แสดงความคิดเห็นในแง่นี้ จึงเป็นความพยายามในการยุติวิกฤตการณ์ทางการเมืองด้วย ในแง่นี้ ประเทศไทยสามารถเรียนรู้บทเรียนทางการเมืองจากไอซ์แลนด์นอกเหนือไปจากการประยุกต์ใช้เทคโนโลยีในการรวบรวมความคิดเห็นของสาธารณชนอีกด้วย

ทั้งนี้ บทเรียนจากไอซ์แลนด์ก็ไม่ใช่บทเรียนว่าด้วยความสมบูรณ์แบบ ความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญชุดใหม่ซึ่งอิงกับภาพของการมีส่วนร่วมโดยประชาชนผ่านการแสดงความคิดเห็นสาธารณะบนโลกออนไลน์ถูกวิจารณ์ว่าอาจสร้างความสับสนระหว่างประชาธิปไตยแบบตัวแทนและประชาธิปไตยทางตรง

รูปแบบดังกล่าวเป็นได้มากที่สุดเพียงแค่ภาพแทนความคิดเห็นชั่วขณะหนึ่งของเศษเสี้ยวหนึ่งของสาธารณชนเท่านั้น ผู้เชี่ยวชาญบางท่านยังให้ความเห็นว่า การบิดเบือนภาพแทนเหล่านี้สามารถทำได้โดยง่าย การนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ เข้ามาใช้ในกระบวนการรวบรวมความคิดเห็นจึงควรดำเนินไปอย่างระมัดระวัง

มองย้อนกลับมาที่ประเทศไทย: ปัญหาเดิม ๆ เพิ่มเติมคืออ่านบนไอโฟน 16

มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่า โลกของเรามีเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าเพียงพอที่จะขจัดความอดอยากไปได้นานแล้ว แต่เหตุผลที่ในทุก ๆ วันบนโลกนี้ยังคงมีคนตายเพราะความหิวโหยนั้น ปัญหาไม่ได้อยู่ที่เทคโนโลยี หากแต่เป็นปัญหาการเมือง

เช่นเดียวกับปัญหาการเมืองอื่น ๆ การเกิดขึ้นของเทคโนโลยีใหม่ ๆ ไม่ได้ทำให้ความซับซ้อนของการเขียนรัฐธรรมนูญหายไป เรายังคงต้องถกเถียงกันเรื่องที่มาที่เหมาะสมของคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ว่าควรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือไม่ หากมาจากการเลือกตั้ง ควรแบ่งเขตเลือกตั้งอย่างไร สังคมต้องชั่งน้ำหนักระหว่างความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญ และการมีส่วนร่วมของประชาชนทั่วไป ประเด็นเหล่านี้เป็นธรรมชาติของกระบวนการทางการเมืองซึ่งจะยังคงอยู่ต่อไปไม่ว่าเทคโนโลยีจะไปไกลเพียงใดก็ตาม

ในอีกยี่ปีข้างหน้า เราอาจมีโทรศัพท์ที่ทำได้ทุกอย่างตั้งแต่ขับรถไปจนถึงเขียนรัฐธรรมนูญฉบับที่เพิ่มมีการมีส่วนร่วมของประชาชน (อันที่จริงปัญญาประดิษฐ์ของหลายบริษัทที่เราคุ้นเคยสามารถทำได้แล้ว) แต่ความน่าเศร้าคือโจทย์การเมืองไทยอันรวมไปถึงความฝันในการมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่พ้นไปจากเงาของระบอบเผด็จการทหารนั้น อาจยังวนลูปเดิมที่ไม่สามารถแก้ไขด้วยนวัตกรรมได้ เนื่องจากปัญหามาจากองคาพยพต่าง ๆ ที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนนั้นเป็นอุปสรรคใหญ่ที่ยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ดังที่เราเห็นในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา

ในยุคสมัยที่การพ่น buzzwords ให้ได้จำนวนมากที่สุดในหนึ่งประโยคดูจะกลายเป็นทักษะเดียวของผู้บริหารและนักการเมืองหลายท่าน การเมืองไทยอาจไม่ได้ต้องการนวัตกรรมทางรัฐศาสตร์มากเท่ากับการส่งสารที่ชัดเจนไปยังบรรดาผู้มีอำนาจว่าการผิดคำสัญญาของพวกเขามีราคาที่ต้องจ่าย