กฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ ทำไมยังไม่เกิด?

ร่าง พ.ร.บ. ขจัดการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล พ.ศ. … มีเนื้อหาครอบคลุมบุคคลกลุ่มต่าง ๆ ที่มักถูกเลือกปฏิบัติทางสังคม ด้วยเหตุแห่งความแตกต่าง เช่น ความแตกต่างด้านถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ชาติพันธุ์ ภาษา เพศสภาพ อายุ ความพิการ สภาพทางกายหรือจิต สุขภาพ การมีเชื้อเอชไอวี การพ้นโทษ ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษา หรือความเห็นต่างทางการเมือง

เพราะในสังคมและระเบียบข้อบังคมของภาครัฐ ยังเต็มไปด้วยการเลือกปฏิบัติในรูปแบบต่างๆ จากรายงานผลดำเนินงานให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย โดย มูลนิธิเพื่อสิทธิความหลากหลาย ระหว่างปี พ.ศ. 2566 -2567 พบการเลือกปฏิบัติต่อผู้มีเอชไอวีรวมทั้งสิ้น 118 เรื่อง ทั้งการถูกปฏิเสธรับเข้าทำงานปฏิเสธไม่ให้มีส่วนร่วมกิจกรรมกับชุมชน การบังคับตรวจเอชไอวี และยังพบว่านโยบายของหน่วยงานรัฐ ยังคงกีดกันผู้มีเชื้อเอชไอวี เช่น กฎ ก.ตร.ในการรับสมัครบุคคลภายนอกเข้าเป็นข้าราชการตำรวจ ระบุเอชไอวีเป็นโรคต้องห้าม

และจากรายงานของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ พบว่า ร้อยละ 28 ของกลุ่มผู้มีความหลากหลายทางเพศ “ถูกปฏิเสธงาน” ตั้งแต่ขั้นตอนสมัครคัดเลือก หรือถูกบังคับให้แต่งกายไม่สอดคล้องกับเพศสภาพ ขณะที่พนักงาน LGBTQAN+ ร้อยละ14 ระบุว่า มีประสบการณ์ “โดนไล่ออก” เพราะอัตลักษณ์ทางเพศ และร้อยละ 23 รายงานว่า “เคยถูกรังแก /ถูกเลือกปฏิบัติในที่ทำงาน” รวมทั้งเยาวชน LGBTQIAN+ ร้อยละ 8.83 เคยถูกเลือกปฏิบัติในการคัดเลือกเข้าเรียน หรือแนะนำการศึกษาต่อในบางสาขาวิชาที่สนใจ รวมทั้งมีการกดดันให้ระมัดระวังเรื่องกิริยาท่าทาง

ด้วยเหตุนี้จึงนำไปสู่การร่างกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ โดย ภาคประชาสังคม พรรคการเมือง และภาครัฐ เพื่อสร้างกลไกมาตรการยับยั้งหรือป้องกันความเสียหายและมาตรการช่วยเหลือเบื้องต้นแก่ผู้เสียหาย

เส้นทางร่างกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ

การผลักดันกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ ริเริ่มโดยภาคประชาชน เสนอร่างกฎหมายนี้เข้าสู่สภาตั้งแต่ปี 2562 กระทั่งในปี 2567 ทั้งรัฐบาล และ สส. จากพรรคการเมืองต่าง ๆ จึงเริ่มหันมาเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่สภาบ้าง ซึ่งทำให้มีร่างกฎหมายทั้งหมด 5 ฉบับ

และเมื่อวันที่ 6 ส.ค. 2567 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี มีมติให้กระทรวงยุติธรรมเสนอร่าง พ.ร.บ. ขจัดการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล พ.ศ….. ต่อคณะรัฐมนตรีโดยเร็ว เพื่อส่งให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา

โดยกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม ได้จัดทำร่างกฎหมายเป็นที่เรียบร้อยแล้ว หากแต่ยังคงรอความเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อประกอบการพิจารณาของนายกรัฐมนตรีในการจัดทำคำรับรอง ซึ่งผ่านมาปีกว่าแล้ว

สำรวจ 5 ร่าง พ.ร.บ. ขจัดการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล พ.ศ. ….

ร่างกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ ทั้ง 5 ฉบับ มีรายละเอียดคล้ายคลึงกัน ดังนี้

1. ฉบับประชาชน เสนอโดย สุภัทรา นาคะผิว กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พร้อมผู้สิทธิเลือกตั้ง จำนวน 11,790 คน เป็นผู้เสนอ ซึ่งเป็นร่างกฎหมายใหม่ที่เสนอต่อสภาฯ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 133 (3) ที่กำหนดให้ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 10,000 คน เข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ โดยเสนอไปตั้งแต่ปี 2562 ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไปแล้วในปี 2565 และผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบในปี 2566 แล้วสาระสำคัญเพื่อผลักดันให้มีองค์กรอิสระคือ 2 คณะกรรมการและ 1 สภา ได้แก่

• • สำนักงานคณะกรรมการขจัดการเลือกปฏิบัติฯ ทำหน้าที่ออกนโยบายให้ข้อเสนอ ต่อหน่วยงาน ไม่ให้มีการเลือกปฏิบัติ
  • คณะกรรมการคุ้มครองและช่วยเหลือบุคคลซึ่งถูกเลือกปฏิบัติ (คชป.) ทำหน้าที่กึ่งศาล รับเรื่องร้องเรียนดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อคุ้มครอง ช่วยเหลือ
  • สภาส่งเสริมความเท่าเทียมและขจัดการเลือกปฏิบัติ เพื่อเป็นกลไกการมีส่วนร่วมโดยตัวแทนจากกลุ่มประชากรต่าง ๆ
    • พร้อมทั้งยกเลิกกฎหมาย นโยบาย หรือระเบียบใดที่เป็นการเลือกปฏิบัติ ของหน่วยงานรัฐ เอกชน รวมไปถึงคำสั่งทางการปกครองให้เป็นโมฆะและใช้บังคับมิได้ หากใครเลือกปฏิบัติ ผู้นั้นต้องรับผิดชอบพร้อมทั้งกำหนดให้หน่วยงานรัฐ องค์กรเอกชน หรือบุคคลใดกระทำการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล ต้องรับผิดชอบในผลแห่งความเสียหายจากการนั้น ผู้บังคับบัญชา นายจ้าง ตัวการ หรือเจ้าของกิจการต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิด
    • คณะกรรมการฯ สามารถดำเนินเรื่องได้โดยไม่ต้องรอการร้องเรียนการขื่นคำร้องต่อคณะกรรมการ คชป. สามารถกระทำการได้ทั้งบุคคลผู้ถูกเลือกปฏิบัติเองหรือผู้แทน (สามีภริยา บิดา มารดา ทายาท ญาติ ผู้ปกครอง ผู้ดูแล ผู้พิทักษ์ หรืออาจขอให้องค์กรช่วยเหลือทางกฎหมาย ด้านการคุ้มครองสิทธิเป็นผู้ดำเนินการแทนได้)
    • และแม้คู่กรณีไกล่เกลี่ยกันได้ และมีการถอนคำร้อง แต่จะไม่ตัดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ คชป. ที่จะพิจารณาวินิจฉัยการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล เพื่อเป็นการรื้อถอนการเลือกปฏิบัติ

2. ฉบับพรรคเป็นธรรมและพรรคก้าวไกล (ชื่อพรรคขณะนั้น) เสนอโดย กัณวีร์ สืบแสง สส. พรรค กับคณะ สำนักงานเลขาธิการสภารับร่างเมื่อวันที่ 17 ก.ค. 2567
3. ฉบับพรรคประชาชาติ เสนอโดย สมมุติ เบ็ญจลักษณ์ สส. พรรคและคณะ สำนักงานเลขาธิการสภารับร่างเมื่อวันที่ 5 ก.ย. 2567
4. ฉบับพรรคเพื่อไทย เสนอโดย ดนุพร ปุณณกันต์ สส. พรรคและคณะ สำนักงานเลขาธิการสภารับร่างเมื่อวันที่ 25 ก.ย. 2567
5. ฉบับคณะรัฐมนตรี เสนอโดย กระทรวงยุติธรรม

ทั้ง 5 ฉบับ นอกจากชื่อที่เหมือนกันแล้ว ยังมีหลักการและสาระสำคัญใกล้เคียงกัน และถูกพิจารณาว่าเป็นร่างที่เกี่ยวข้องกับการเงินการคลัง

โดย ในร่างฯ กำหนดให้บุคคลซึ่งได้รับความเสียหาย รวมถึงบุคคลผู้มีอำนาจฟ้องคดีแทน ได้รับการยกเว้นค่าธรรมเนียมในการฟ้องคดีต่อศาล ซึ่งค่าธรรมเนียมถือเป็นรายได้ซึ่งเกิดจากการบริการของรัฐการยกเว้นนี้ทำให้รัฐได้รับเงินรายได้ลดลง ซึ่งส่งผลกระทบต่อรายได้ของแผ่นดิน

โดยตามรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว กำหนดให้ร่าง พ.ร.บ. ที่ สส. และประชาชนเสนอนั้น หากประธานสภาวินิจฉัยแล้วว่าเป็นร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวข้องกับการเงินการคลัง ที่กระทบต่อระเบียบข้อบังคับเกี่ยวกับภาษีหรืออากร เงินแผ่นดิน หรือการโอนงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินของรัฐ ต้องได้คำรับรองจากนายกรัฐมนตรี ถึงจะสามารถเสนอเข้าสู่สภาได้ ซึ่งถือเป็นอีกเหตุผลที่กฎหมายนี้ยังไม่เกิดขึ้น เพราะติดอยู่ที่นายกรัฐมนตรียังไม่ได้ลงนาม

หากพิจารณาในเนื้อหาข้อแตกต่างสำคัญของแต่ละร่างฯ นั้น  ร่างของประชาชนกำหนดให้จัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล ให้เป็นหน่วยงานของรัฐ เป็นองค์กรอิสระ มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่ร่างของกระทรวงฯ ได้กำหนดให้กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพซึ่งเป็นส่วนราชการ

ธีรยุทธ แก้งสิงห์ รองอธิบดีกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งเป็นคณะร่างกฎหมายฉบับรัฐมนตรี กล่าวว่า กฎหมายขจัดการเลือกปฎิบัติเป็นการสร้างมาตรฐานขั้นพื้นฐานหรือขั้นต่ำ ในการคุ้มครองความเป็นมนุษย์ ซึ่งอยู่ในระหว่างดำเนินการเพื่อให้ได้รับเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนเสนอสู่สภา

เหตุที่ใช้เวลานานเนื่องจาก ร่างนี้มีความท้าทายหลายประการเช่น ปัญหาที่ยังเป็นข้อถกเถียงเรื่องของการตั้งคณะกรรมการ และกลไกว่าควรมีรูปแบบใด ควรเป็นหน่วยงานราชการ หรือองค์กรอิสระ ควรมีผู้เชี่ยวชาญ และภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมอย่างไรได้บ้าง

อีกความท้าทายคือ เรื่องการบังคับใช้และการสร้างความตระหนักรู้ เพื่อไม่ให้ซ้ำรอยกฎหมายต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นมา ที่ไม่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาสังคม เพราะมุ่งเน้นการเอาผิดผู้ละเมิด

ความสำคัญของกฎหมายนี้คือการทำงานเชิงรุก เชิงป้องกันซึ่งถือว่าเป็นแก่นสำคัญ มากกว่าการกำหนดบทลงโทษ หรือเอาผิดผู้ละเมิด มิเช่นนั้นจะเกิดปัญหาในระดับเจ้าหน้าที่ผู้ให้บริการและดำเนินการได้

กฎหมายคุ้มครองสิทธิประชาชนที่มีอยู่ ยังไม่เพียงพอ

สำหรับร่างกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัตินี้ เป็นไปตามกรอบรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ที่รับรองหลักการนี้ใน มาตรา 4 และมาตรา 27 รวมทั้งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (UDHR) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (ICCESCR) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination : CERD) ที่ประเทศไทยมีพันธกรณีที่ต้องบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวข้องตามอนุสัญญา

แม้ที่ผ่านมาจะมีการออกกฎหมายคุ้มครองการเลือกปฏิบัติสำหรับบุคคลเฉพาะกลุ่มอยู่บ้าง เช่น  พ.ร.บ. คุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546, พ.ร.บ. ส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชนแห่งชาติ พ.ศ. 2550, พ.ร.บ. ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558, พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546, พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541, พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, พ.ร.บ. กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พ.ศ. 2561 และ พ.ร.บ. กองทุนยุติธรรม พ.ศ. 2558

หากแต่ยังไม่สามารถคุ้มครองบุคคลทุกกลุ่มจากการถูกเลือกปฏิบัติหรือถูกย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ได้ และยังไม่มีมาตรการทางกฎหมายที่จะช่วยเหลือผู้เสียหายจากการถูกเลือกปฏิบัติ ให้ได้รับการคุ้มครองช่วยเหลือและเยียวยาอย่างเพียงพอ

ซ้ำบางกฎหมายที่ป้องกันการเลือกปฏิบัติ กลับมีช่องโหว่ที่ไม่สามารถป้องการการเลือกปฏิบัติในสังคมได้ เช่น พ.ร.บ. ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 ที่มาตรา 17 ระบุว่า การกําหนดนโยบาย กฎระเบียบ หรือวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐหรือเอกชน ที่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศจะกระทํามิได้ หากทำไปเพื่อตามหลักการทางศาสนา หรือเพื่อความมั่นคงของประเทศ ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ

ฝากความหวังกับรัฐบาล(หน้า)

หลังจากที่ร่าง พ.ร.บ. นี้ ค้าง ครม. เป็นเวลาเนิ่นนาน เครือข่ายประชาชนขจัดการเลือกปฏิบัติ (People’s Movement to Eliminate Discrimination : MovED) ซึ่งเป็นการรวมกันของภาคประชาสังคมกลุ่มประชากรเฉพาะมากกว่า 10 กลุ่ม เช่น ผู้ติดเชื้อเอชไอวี ผู้มีความหลากหลายทางเพศ ผู้ใช้สารเสพติด พนักงานบริการทางเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ชนเผ่าพื้นเมือง คนพิการ ฯลฯ เคลื่อนไหวเพื่อลดการตีตราและการเลือกปฏิบัติ จึงได้เร่งรัดหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม ที่เป็นเจ้าภาพหลักในการจัดทำร่างกฎหมายที่มีสาระหลักการเดียวกันผลักดันให้แล้วเสร็จ

เนื่องจาก MovED ได้เคยกระทุ้งถามรัฐบาลมาแล้วครั้งหนึ่งในสมัยรัฐบาลเพื่อไทย แต่ร่างกฎหมายยังไม่ได้ผ่านอนุมัติของคณะรัฐมนตรี เพราะยังติดที่มีข้อสังเกตบางประการโดยคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าอาจจะซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น ๆ กระทรวงยุติธรรมจึงได้นำร่างกฎหมายมาพิจารณาร่วมกันกับคณะกรรมการกฤษฎีกา ทว่ารัฐบาลเพื่อไทยมีอายุสั้นกว่ากระบวนการพิจารณา จึงทำให้ไม่สามารถผลักดันกฎหมายนี้ได้สำเร็จ

ทางภาคประชาชนจึงได้ฝากความหวังกับรัฐบาลชุดปัจจุบันให้เร่งดำเนินการต่อ รวมไปถึงรัฐบาลชุดต่อไป ที่จะมาจากการเลือกตั้งในอีกไม่ช้า พร้อมทั้งส่งเสียงไปยังพรรคการเมืองต่าง ๆ ที่จะเข้าสู่สภาหลังการเลือกตั้งปี 2569 ให้มีนโยบายผลักดันร่างกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติ ซึ่งจะต้องเป็นไปเพื่อหลักการสิทธิมนุษยชน และหลักการสากล ไม่ใช่เป็นไปเพื่อคะแนนเสียงเลือกตั้ง

โดยทาง MOVED จะติดตามสถานการณ์การผลักดันกฎหมายนี้ และจะจับตาไม่ให้เนื้อหาสาระและเจตจำนงของกฎหมายขจัดการเลือกปฏิบัติถูกบิดเบือน

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• ทำไม ระดับนิติธรรมไทย ต่ำกว่ามาตรฐานโลก
• LGBTQIAN+ ทำไงหน่วยงานรัฐยังไม่ทบทวนกม.ตาม ‘สมรสเท่าเทียม’
• ไทยสุดยอดความเหลื่อมล้ำ สูงกว่าค่าเฉลี่ยอาเซียน