ป.ป.ช. ยกเครื่องประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส ITA

ผลประเมิน ITA ที่ผ่านมา หน่วยงานภาครัฐได้คะแนนสูงเกือบหมด รวมทั้ง สตง. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระที่คะแนนสูงสุดของปี ด้วย 94.64 คะแนน เต็ม 100  จนเป็นที่สังเกตว่าการประเมินในแต่ละปี ตัวเลขดีขึ้นเรื่อยๆ ทุกปี แต่สถานการณ์ที่เป็นอยู่ไม่ได้ดีตามตัวเลขประเมิน

ซ้ำยังสวนทางกับดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index-CPI) ที่ประเทศไทยเข้าร่วมการประเมินตั้งแต่ พ.ศ. 2538 แต่ยังไม่เคยได้คะแนนเกิน 38 คะแนนจาก 100 คะแนน โดยใน พ.ศ. 2567 ประเทศไทยได้ 34 คะแนน อยู่ในลำดับที่ 107 ของ 180 ประเทศ

ด้วยเหตุนี้ สำนักงาน ป.ป.ช. จึงพยายามพัฒนาการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส ด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA ให้มีอำนาจหน้าที่ ตรวจสอบและศึกษาผลการประเมิน ITA ที่ผ่านมา ให้ความเห็น ข้อเสนอแนะ และหาแนวทางปรับปรุงพัฒนาเครื่องมือการประเมิน ITA ตั้งเป้าต้องเห็นผลภายใน 3 เดือน

คณะกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA มีคณะอนุกรรมการ 5 คณะ ดังนี้

1. คณะอนุกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA ในกลุ่มประเภทองค์กรอิสระ โดยมี
   ประสาท พงษ์ศิวาภัย อดีตกรรมการ ป.ป.ช. เป็นประธานอนุกรรมการ
2. คณะอนุกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA ในกลุ่มประเภทหน่วยงานภาครัฐ โดยมี
   ธีระเดช ฉัตรเสถียรพงศ์ เป็นประธานอนุกรรมการ
3. คณะอนุกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA ในกลุ่มประเภทองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
   โดยมี สุพีร์พัฒน์ จองพานิช เป็นประธานอนุกรรมการ
4. คณะอนุกรรมการตรวจสอบระบบและกระบวนการประเมิน ITA โดยมี ศิริรัตน์ วสุวัต
   เป็นประธานอนุกรรมการ
5. คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบการประเมิน ITA โดยมี เสาวณีย์ แสงสุพรรณ เป็นประธาน
   อนุกรรมการ

สำหรับคณะอนุกรรรมการทั้ง 5 คณะนี้ จะทำงานร่วมกับคณะกรรมการตรวจสอบ มีกำหนดการประชุมทุก 2 สัปดาห์ กำหนดเป้าหมายเบื้องต้นว่า จะต้องเห็นผลงานและสามารถนำเสนอให้สังคมเห็นได้เป็นรูปธรรมภายใน 2 เดือน

คณะกรรมการตรวจสอบ ได้เริ่มกระบวนการตรวจสอบโดยเฉพาะการตรวจสอบกระบวนการทำงาน และผลการดำเนินการประเมิน ITA ที่ผ่านมา โดยเฉพาะกลุ่มองค์กรอิสระและกลุ่มที่มีความเสี่ยงในการดำเนินงานสูง และได้เชิญผู้ที่เกี่ยวข้องหรือผู้เชี่ยวชาญมาให้ข้อมูลและข้อเท็จจริงเพิ่มเติม รวมถึงศึกษาข้อมูลแนวทางการดำเนินงานจากต่างประเทศ ซึ่งมีการประเมินผลการดำเนินงานในช่วงเดือน พ.ย. 2568 และจะต้องแถลงผลการดำเนินงานให้สื่อมวลชนและประชาชนรับทราบ เพื่อความโปร่งใส

ปัญหาของ ITA ที่ต้องปรับปรุง

การประเมิน ITA  ไม่ใช่ “กฎหมาย” โดยตรง ที่มีบทบังคับแบบมีโทษจำคุกหรือปรับ แต่เป็น “ข้อบังคับเชิงนโยบาย” ที่หน่วยงานรัฐจำเป็นต้องปฏิบัติตาม ตาม “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580)” และ “แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติด้านการปราบปรามและป้องกันการทุจริต” รวมถึงอำนาจหน้าที่ของสำนักงาน ป.ป.ช. ตาม พ.ร.ป. การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ถ้าไม่ทำจะมีผลทางบริหารและชื่อเสียง

หน่วยงานที่ไม่ส่งข้อมูลหรือไม่เข้าร่วม อาจถูกรายงานต่อ ครม. และมีผลต่อการตรวจสอบภายในและภายนอก แม้ไม่มีกฎหมายลงโทษโดยตรง ถ้าหน่วยงานนั้นไม่เข้าร่วมหรือ “ไม่ผ่าน” ITA แต่เป็น “ตัวชี้วัดสำคัญ” ในการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้บริหารระดับสูง ส่งผลต่อการเลื่อนตำแหน่ง งบประมาณ และภาพลักษณ์องค์กร

ด้วยเหตุนี้ ในการประเมิน ITA หน่วยงานภาครัฐได้คะแนนสูงเกือบหมด เพราะที่ผ่านมาการประเมินมักถูกให้ความสำคัญกับการทำตามเป้าตัวชี้วัด การยื่นเอกสารตามแบบฟอร์ม จึงทำให้คะแนนประเมินไม่สะท้อน ข้อเท็จจริงขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมความโปร่งใสและขจัดทุจริตคอร์รัปชัน

ทั้งนี้ สำนักงาน ป.ป.ช. จึงได้จัดการประชุมรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569 ครั้งที่ 1 ในวันที่ 17 ต.ค. 2568 เพื่อพัฒนาและปรับปรุงเครื่องมือการประเมินใหม่ให้สะท้อนความโปร่งใสและสัมพันธ์กับสถานการณ์การทุจริตหรือสถิติเรื่องร้องเรียนการทุจริตที่เกิดขึ้นในประเทศให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

วิชา มหาคุณ ประธานคณะกรรมการตรวจสอบผลการประเมินคุณคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ กล่าวถึง การประเมิน ITA ว่า เป็นการประยุกต์แนวคิดของการประเมินคุณธรรมการดำเนินงาน (Integrity Assessment) ขององค์การต่อต้านการทุจริตและสิทธิพลเมือง (Anti-Corruption and Civil Rights Commission: ACRC) จากสาธารณรัฐเกาหลี

หากแต่ที่เกาหลีมีระบบบังคับและเคร่งครัดเข้มงวดกว่า ขณะที่ ITA ของไทยไม่ใช่กฎหมายโดยตรง เป็นเพียงมาตรการเชิงนโยบายของภาครัฐ ที่มีผลผูกพันในเชิงบริหารกับหน่วยงานของรัฐทุกแห่ง และไม่มีกฎหมายลงโทษถ้าหน่วยงานไม่ผ่าน ITA เพียงแต่ส่งผลต่อการประเมินการปฏิบัติงานของผู้บริหารระดับสูง ส่งผลต่อการเลื่อนตำแหน่ง งบประมาณ ภาพลักษณ์ และงบประมาณที่จะได้รับในการป้องการการทุจริต

ในแต่ละปี ป.ป.ช. ได้ประเมิน ITA หน่วยงานภาครัฐมากกว่า 8,317 องค์กร  และขยายขอบเขตหน่วยงานภาครัฐที่เล็กกว่ากรมอีกหลายหน่วยงาน เช่นหน่วยงานภูมิภาคต่างๆ และสถานีตำรวจในหลายพื้นที่ และจากการตรวจสอบข้อเท็จจริง หลังจากมีการประเมิน ITA มาแล้ว 13 ปี พบว่าการประเมินนี้มีข้อบกพร่อง เพราะยังไม่มีการตรวจสอบตนเอง หรือประเมินว่าองค์กรนั้นๆ ได้พัฒนาตนเองอย่างไรบ้างหลังประเมิน

วิชา  ชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การประเมินยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับการวัดสถานการณ์ทุจริต ซึ่งเครื่องมือยังไม่เท่าทันวัฒนธรรมองค์กรที่ก่อให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน เช่นระบบอุปถัมภ์ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ การเล่นพวกพ้อง ซึ่งถือว่าเป็นช่องโหว่ใหญ่ของเครื่องมือ

นอกจากนี้ การประเมิน ITA ยังไม่มีการนิยามความหมายของคำว่า “คุณธรรม” และ “ความโปร่งใส” อย่างชัดเจน เพราะเป็นคำที่กว้างและนามธรรม ส่งผลต่อการความคาดหวัง จุดประสงค์ และเครื่องมือในการประเมิน

อีกทั้ง การประเมินยังมีข้อจำกัดเรื่องเปิดโอกาสให้ภาคส่วนภายนอกเข้ามามีส่วนร่วม มีเพียง ป.ป.ช. เป็นกรรมการเท่านั้นที่ประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส ทั้งนี้เพราะเคยให้หน่วยงานภายนอกดำเนินการหากแต่เกิดปัญหา จากการให้สถาบันการศึกษาทำหน้าที่เก็บข้อมูลแล้ว ปรากฎว่าหน่วยงานองค์กรอื่นไม่ให้ความร่วมมือดีพอ ทำให้ใช้เวลานาน จึงทำให้ ป.ป.ช. ต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง

และจากการประชุมรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ ได้ข้อเสนอที่สอดคล้องกันว่า เครื่องมือการประเมิน ITA นั้น มีตัวชี้วัดอยู่ 10 ด้าน ได้แก่ การปฏิบัติหน้าที่, การใช้งบประมาณ, การใช้อำนาจ, การใช้ทรัพย์สินของราชการ, การแก้ไขปัญหาการทุจริต, คุณภาพการดำเนินงาน, ประสิทธิภาพการสื่อสาร, การปรับปรุงการทำงาน, การเปิดเผยข้อมูล, และการป้องกันการทุจริต รวมเป็น 52 คำถามนั้น ยังไม่ตอบสนองจุดประสงค์ของการประเมิน เพราะองค์กรจำนวนมากมีความแตกต่างหลากหลาย ทั้งการบริหารจัดการ และขนาดขององค์กรที่แตกต่างกัน หากแต่มาตรวัดและเครื่องมือมีเพียงเครื่องมือเดียว แนวคิด “One Size Fits All” จึงไม่สามารถทำให้การประเมินบรรลุเป้าหมายได้ ดังนั้นจึงต้องปรับเครื่องมือให้สอดคล้องเหมาะสมกับลักษณะขององค์กรหน่วยงานต่างๆ

ในขั้นตอนการประเมิน การตอบแบบสอบถามของกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายใน ซึ่งเป็นบุคลากรในหน่วยงาน จากการทำแบบสอบถามที่ผ่านมา พบว่ามีลักษณะ “ข้อสอบรั่ว” คือผู้ตอบคำถามในองค์กรได้รับคำตอบก่อนเห็นคำถามแล้ว ถูกหัวหน้าหน่วยงานสั่งให้ตอบตามความต้องการของหัวหน้า ซึ่งทำให้การประเมินเปลืองงบประมาณ ไม่ได้ข้อมูลตามข้อเท็จจริง

อีกทั้ง ITA จะต้องให้ความสำคัญเรื่อง สัญญาณเตือนล่วงหน้าหรือการเฝ้าระวัง เพิ่มด้วย ซึ่งจะต้องบรรจุในการประเมินด้วย เช่นเรื่องระบบการแจ้งเบาะแส การให้รางวัลผู้แจ้งเบาะแส และมีกลไกคุ้มครองผู้แจ้ง เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นในระยะยาว

นอกจากนี้ในที่ประชุมยังมีข้อเสนอะแนะถึงการเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้องและทำให้เข้าถึงได้ง่าย เพื่อนำไปสู่การป้องกันปราบปรามทุจริต และสร้างความโปร่งใส หากแต่ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 และแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2562 กลับเป็นอีกปัญหาอุปสรรคในการสร้างความโปร่งใส เพราะโดยหลักแล้ว ข้อมูลข่าวสารของราชการ “ต้องเปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นเรื่องยกเว้น” หากแต่กฎหมายกลับมีลักษณะ ปกปิดเป็นหลักมากกว่า

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• สตง. ได้คะแนนองค์กรอิสระโปร่งใสสูงสุด สะท้อนอะไร?
• 25 ชุดข้อมูลสำคัญ ขจัดคอร์รัปชันภาครัฐ
• ดัชนีรับรู้ทุจริตปี 67 ไทยได้ 34 คะแนน ต่ำสุดรอบ 12 ปี