บริหารงานภาครัฐ
การจำแนก “ประเภทของนโยบาย” ออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่ นโยบายจัดสรร (Distributive) นโยบายกำกับควบคุม (Regulatory) นโยบายกระจายใหม่ (Redistributive) และนโยบายโครงสร้างระบบ (Constituent) ดังที่ได้อธิบายไปแล้วในบทความก่อนหน้า สะท้อนมุมมองนี้อย่างชัดเจนว่า “นโยบายคือเครื่องมือจัดสรรผลประโยชน์และอำนาจในสังคม” การจำแนกประเภทเช่นนี้ เป็นการมองนโยบายผ่านสิ่งที่รัฐ “ลงมือทำจริง” (what governments “actually” do) เพียงมิติเดียว
อ่านเพิ่มเติม: ทำไมบางนโยบายผ่านง่าย บางนโยบายแตกหัก? เมื่อ “ประเภทของนโยบาย” เป็นตัวกำหนดการเมือง
แต่ในความเป็นจริง ยังมีนโยบายอีกประเภทหนึ่งที่ไม่ได้ทำงานผ่านทรัพยากรหรือกฎระเบียบ หากทำงานผ่าน “ความหมาย” ความรู้สึก และจินตนาการทางการเมืองของสังคม นั่นคือสิ่งที่เรียกว่า “นโยบายเชิงสัญลักษณ์ (Symbolic Policy)”
นโยบายเชิงสัญลักษณ์ คือ นโยบายสาธารณะที่ไม่ได้ส่งผลเฉพาะต่อโลกทางวัตถุเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อความคิด ความเชื่อ อารมณ์ และการรับรู้ของประชาชนด้วย กล่าวอีกอย่างคือ นโยบายเชิงสัญลักษณ์ไม่ได้เพียงเปลี่ยน “สิ่งที่รัฐทำ” แต่เปลี่ยน “สิ่งที่สังคมเข้าใจว่ารัฐคืออะไร และเรากำลังเผชิญอะไรอยู่”
นโยบายในฐานะการปกครองผ่านความหมาย
แนวคิดเรื่องนโยบายเชิงสัญลักษณ์ เริ่มจากแนวคิดที่เชื่อว่า “การเมืองคือโลกของสัญลักษณ์”
สัญลักษณ์ (Symbol) อาจเป็นคำพูด ภาพ พิธีกรรม การแสดงบทบาทของผู้นำ ตัวเลข หรือแม้แต่การจัดฉากเชิงนโยบาย สิ่งเหล่านี้ถูกใช้เพื่อสื่อสารความหมายระหว่างรัฐกับสังคม และความหมายนั้นไม่ได้อยู่ในวัตถุเอง แต่เกิดจากการตีความร่วมกันทางสังคม
แนวคิดนี้สอดคล้องกับสายธารความคิดแบบสร้างสรรค์นิยม (Constructivism) ที่มองว่าโลกทางสังคมไม่ได้มีความหมายโดยธรรมชาติ แต่ “ถูกสร้าง” ผ่าน “กระบวนการให้ความหมายร่วมกัน” ของมนุษย์
ดังนั้น เมื่อนโยบายถูกประกาศออกมา รัฐจึงไม่ได้เพียงกำหนดมาตรการ แต่กำลัง “เล่าเรื่อง” บางอย่างให้สังคมฟัง นโยบายจึงเป็นกลยุทธ์ทางสัญลักษณ์ที่รัฐใช้เพื่อกำหนดว่า “ปัญหานี้คืออะไร” ร้ายแรงแค่ไหน ส่งผลกระทบกับเราอย่างไร ใครคือ “เรา” หรือรัฐมีความเข้มแข็งเพียงใด กำลัง “ควบคุมสถานการณ์” ได้หรือไม่
การเข้าใจมิติเชิงสัญลักษณ์ของนโยบาย จะทำให้เราเห็นว่านโยบายไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือจัดสรรทรัพยากร แต่เป็น “การสื่อสารทางการเมือง” ที่กำหนดว่าสังคมควรเข้าใจปัญหา อัตลักษณ์ และความสัมพันธ์เชิงอำนาจอย่างไร และในหลายกรณี มิตินี้ทรงพลังไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าผลลัพธ์เชิงวัตถุของนโยบายเอง
ลองพิจารณาตัวอย่างเรื่องความยากจน นโยบายสวัสดิการไม่ได้มีแค่คำถามว่า “รัฐแจกเงินเท่าไร” หรือ “ช่วยเหลือกี่บาทต่อคน” (มิติทางวัตถุ) แต่เริ่มต้นจากคำถามที่สำคัญไม่แพ้กัน คือ “รัฐนิยามว่าใครคือคนจน” (มิติเชิงสัญลักษณ์) การนิยามนี้ไม่ใช่เรื่องเทคนิคเท่านั้น หากเป็นการกำหนดขอบเขตของกลุ่มคนที่ถูกมองว่า “ควรได้รับความช่วยเหลือ” พร้อมทั้งสร้างภาพแทนทางสังคมว่าความยากจนคือสภาพเฉพาะตัวของบุคคล มากกว่าจะเป็นผลจากโครงสร้างเศรษฐกิจ สถาบัน หรือทางเลือกเชิงนโยบายในอดีต
เมื่อรัฐใช้ภาษา เกณฑ์คัดกรอง หรือกระบวนการขึ้นทะเบียนเพื่อระบุ “ผู้มีสิทธิ” นโยบายจึงไม่ได้เพียงโอนเงิน แต่กำลังผลิตความหมายบางอย่างเกี่ยวกับสถานะทางสังคม ความเป็นพลเมือง และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน ผลที่ตามมาคือสังคมอาจเรียนรู้ที่จะมองคนจนในฐานะ “ผู้รับการสงเคราะห์” มากกว่าจะมองความยากจนในฐานะปัญหาเชิงโครงสร้างที่ต้องการการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ
ในมุมมองเชิงสัญลักษณ์นี้ นโยบายจึงเป็นทั้ง “เครื่องมือแก้ปัญหา (instrument)” และ “การสื่อสาร (communication)” ไปพร้อมกัน นโยบายสาธารณะจึงเป็นกลไกที่รัฐใช้ทำการปกครองผ่านความหมาย (governing through meaning)
ทำไมศาสตร์ด้านนโยบายสาธารณะ (กระแสหลัก) ถึงมองข้ามนโยบายเชิงสัญลักษณ์
การศึกษานโยบายสาธารณะในยุคแรกได้รับอิทธิพลอย่างมากจากแนวคิดแบบเหตุผลนิยม (Rationalism) และปฏิฐานนิยม (Positivism) ซึ่งมุ่งหาความสัมพันธ์เชิงเหตุผลและประสิทธิภาพเชิงเครื่องมือ ทำให้มิติทางภาษา ความเชื่อ และสัญลักษณ์ถูกมองว่า “วัดไม่ได้”
และเมื่อวัดไม่ได้ จึง “ไม่สำคัญ”
อันที่จริง แฮโรลด์ ลาสเวลล์ (Harold Lasswell) ผู้บุกเบิกแนวคิดนโยบายศาสตร์ (Policy Science) เองถึงกับเคยเสนอไว้ด้วยซ้ำว่าการทำนโยบายคือการใช้ภาษาและสัญลักษณ์เพื่อโน้มน้าวสาธารณะ แต่น่าเสียดายไว้แนวคิดนี้กลับไม่ถูกพัฒนาต่ออย่างจริงจังในการศึกษานโยบายกระแสหลักที่สนใจ “ความมีเหตุผลของนโยบาย” มากกว่าภาษา วาทกรรม หรือพิธีกรรมที่ล้อมรอบนโยบาย
ด้วยความที่เราเชื่อในการวัดได้ เห็นผลที่จับต้องได้ ผลคือ นโยบายเชิงสัญลักษณ์จึงทักถูกทำให้เข้าใจว่าเป็นเพียง “นโยบายสร้างภาพ” หรือ “การเมืองเชิงวาทกรรม” ที่ไม่มีสาระอยู่จริง ไม่ได้รับการให้ความสำคัญในฐานะเป็นประเภทหนึ่งของนโยบายที่มีตรรกะและโลกการเมืองของตัวเอง
การศึกษานโยบายสาธารณะในยุคหลังที่ได้รับอิทธิพลจากการตีความ (Interpretivism) จึงเริ่มมองเห็นว่าการละเลยนโยบายเชิงสัญลักษณ์ คือ ความเข้าใจที่แคบเกินไป เพราะนโยบายจำนวนมากก็สามารถ “แก้ปัญหาจริง-จัดสรรทรัพยากร” และ “สร้างความหมาย ความชอบธรรม และความสัมพันธ์ทางการเมือง” ไปพร้อมกันด้วยได้
ลองดูนโยบายรัฐสวัสดิการยุโรปหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นตัวอย่าง นโยบายดังกล่าวเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของ “นโยบายที่มีทั้งมิติทางวัตถุและเชิงสัญลักษณ์” พร้อมกัน กล่าวคือ มันไม่ได้เป็นเพียงกลไกลดความยากจน ความเสี่ยง หรือความเหลื่อมล้ำเท่านั้น แต่ยังทำหน้าที่สร้างจินตนาการใหม่ของสังคมเกี่ยวกับความเป็นพลเมือง (social citizenship) และบทบาทของรัฐ
ในเชิงวัตถุ นโยบายประกันสังคม การศึกษาฟรี หรือหลักประกันสุขภาพ ได้ยกระดับคุณภาพชีวิตและลดความไม่เท่าเทียมอย่างเป็นรูปธรรม
แต่ในเชิงสัญลักษณ์ นโยบายเหล่านี้สื่อสารสารสำคัญว่าสมาชิกของสังคมไม่ได้เป็นเพียงผู้เสียภาษีหรือแรงงานในตลาด หากเป็น “พลเมืองที่มีสิทธิได้รับการคุ้มครองร่วมกัน”
กล่าวอีกอย่าง รัฐสวัสดิการไม่ได้เพียง “ให้บริการ” แต่กำลังนิยามความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐกับประชาชน จากรัฐแบบผู้ปกครองไปสู่รัฐแบบผู้รับผิดชอบร่วม
ความชอบธรรมของรัฐสวัสดิการจึงไม่ได้มาจากประสิทธิภาพเชิงเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากความสามารถของนโยบายในการทำให้ประชาชนรู้สึกว่าพวกเขาเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนทางการเมืองเดียวกัน ความเสี่ยงในชีวิตเป็นสิ่งที่สังคมร่วมกันรับผิดชอบ และความเสมอภาคเป็นคุณค่าที่รัฐรับรอง ไม่ใช่เพียงเป้าหมายเชิงเทคนิค
ในแง่นี้ สวัสดิการจึงเป็น “สถาบันทางศีลธรรม” (moral institution) ไม่ใช่แค่สถาบันทางเศรษฐกิจ
ในมุมหนึ่ง ข้อสังเกตนี้ช่วยอธิบายได้ว่าเหตุใดรัฐสวัสดิการในหลายประเทศยุโรปจึงยังคงได้รับการสนับสนุน แม้มีต้นทุนทางการคลังสูง เพราะสิ่งที่ประชาชนปกป้องไม่ใช่แค่ผลประโยชน์ที่ได้รับ แต่คือความหมายของความเป็นสังคมแบบหนึ่งที่พวกเขาเชื่อร่วมกัน
มุมมองนี้มีนัยสำคัญต่อการวิเคราะห์นโยบายร่วมสมัยอย่างมาก เพราะมันเตือนเราว่า หากการออกแบบนโยบายมุ่งเฉพาะประสิทธิภาพเชิงเครื่องมือ โดยละเลยมิติความหมาย นโยบายอาจ “ทำงานได้” ในทางเทคนิค แต่ล้มเหลวในการสร้างความยอมรับทางการเมือง ในทางกลับกัน นโยบายที่สามารถผสานการแก้ปัญหาเข้ากับการสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมของสังคม มักมีความยั่งยืนทางสถาบันมากกว่า
ดังนั้น นโยบายเชิงสัญลักษณ์ไม่ได้เป็นเพียงส่วนตกแต่งของนโยบาย หากเป็นกลไกสำคัญที่เชื่อม “การกระทำของรัฐ” เข้ากับ “การยอมรับของสังคม” ซึ่งเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่
มองสังคมไทย…เราอาจอยู่ท่ามกลางนโยบายเชิงสัญลักษณ์จำนวนมากโดยไม่รู้ตัว
สิ่งที่น่าสนใจ คือ หากเราใช้แนวคิดนโยบายเชิงสัญลักษณ์มามองการเมืองไทย เราอาจเริ่มเห็นว่า “จริงๆ เราไม่ได้ขาดนโยบาย” แต่มีเป็นสังคมที่ “เต็มไปด้วยนโยบายเชิงสัญลักษณ์จำนวนมาก” ต่างหาก เพียงแต่เราไม่เคยเรียกมันเช่นนั้น
ลองนึกถึงถ้อยคำเชิงนโยบายใหญ่ๆ อย่าง “การปฏิรูปประเทศ” “ไทยแลนด์ 4.0” “การคืนความสุขให้ประชาชน” หรือ “การสร้างความปรองดอง”
ภาษาเหล่านี้ล้วนทำหน้าที่มากกว่าการกำหนดมาตรการ แต่มันสร้างกรอบการรับรู้ที่ทำให้สังคมรู้สึกว่ากำลังเข้าสู่การเปลี่ยนผ่านสำคัญ (แม้ว่ากลไกเชิงสถาบันจะยังไม่ชัดเจนก็ตาม) สิ่งเหล่านี้คือตัวอย่างของการที่นโยบายทำงานผ่านการโน้มน้าวความหมาย มากกว่าการใช้เหตุผลเชิงเทคนิคเพียงอย่างเดียว
นอกจากนี้ ในช่วงที่สังคมเราเผชิญภาวะวิกฤต เราจะเห็นนโยบายเชิงสัญลักษณ์ทำงานอยู่เป็นจำนวนมาก เช่น การสื่อสารข่าวรายวัน การใช้ตัวเลขผู้ติดเชื้อเพื่อสื่อถึงความรุนแรง การจัดฉากภาวะผู้นำในวิกฤตที่มีภาพผู้นำและผู้เชี่ยวชาญยืนเคียงกัน เป็นต้น
ตัวเลขและพิธีกรรมการสื่อสารเหล่านี้ล้วนแต่เป็นการใช้สัญลักษณ์เพื่อสร้างความมั่นใจและความชอบธรรมในการตัดสินใจทางนโยบายของรัฐ อำนาจทางการเมืองดำรงอยู่ได้ ไม่ใช่เพราะกำลังบังคับ แต่เพราะผู้คน “เชื่อว่ามันชอบธรรม”
และนโยบายเชิงสัญลักษณ์ คือ กลไกสำคัญที่สร้างความเชื่อนั้น
นโยบายที่เน้นรณรงค์เรื่องวินัย ความสามัคคี หรือความเป็นชาติ ถือเป็นอีกตัวอย่างหนึ่ง หลายครั้งสิ่งเหล่านี้มักถูกมองว่าไม่ใช่นโยบายจริง แต่จากมุมเชิงสัญลักษณ์ สิ่งเหล่านี้ คือ เครื่องมือกำหนดขอบเขตของชุมชนการเมือง เช่น ใครคือ “คนดี” ใครคือ “คนใน/นอก”
พูดง่ายๆ คือ นโยบายเชิงสัญลักษณ์เหล่านี้เป็นนโยบายที่กำหนดว่า “เราเป็นใคร” (อัตลักษณ์ทางการเมืองของสังคม)
สัญลักษณ์มีพลังเพราะมันสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมกัน และช่วยสร้างความเป็นปึกแผ่นของสังคม นี่อาจเป็นอีกหนึ่งเหตุผลที่นโยบายจำนวนมากจึงมีบทบาทในการสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมกัน มากกว่าการจัดสรรทรัพยากร
ปัญหาของสังคมไทย ไม่ได้อยู่ที่ว่าเรามีนโยบายเชิงสัญลักษณ์เยอะ แต่จริงๆ อยู่ที่ “เราใช้มันโดยไม่รู้ตัว”
เมื่อไม่รู้ตัวจึง “ไม่ตระหนักถึงพลัง” ของมัน
เมื่อไม่รู้ตัวจึง “ไม่ได้ออกแบบ” ให้สัญลักษณ์สอดคล้องกับการปฏิบัติจริง
ผลที่เกิดจึงเป็นว่าความหมายที่รัฐพยายามสื่อ ไม่ตรงกับที่สังคมตีความ
นโยบายกลายเป็นเพียง “คำประกาศ” ที่ไม่สร้างความเชื่อถือ
จบที่เกิดวงจรความไม่ไว้วางใจซ้ำแล้วซ้ำเล่า
อาจจะถึงเวลาแล้วที่คนทำงานนโยบายสาธารณะต้องเริ่มหันมาสนใจนโยบายเชิงสัญลักษณ์มากขึ้น
ในทางหนึ่งคือ เพื่อรู้เท่าทันพลังของสัญลักษณ์ในนโยบาย
แนวคิดนโยบายเชิงสัญลักษณ์ช่วยให้เราเห็นว่าทำไมบางนโยบายที่แทบไม่มีสาระใดๆ กลับทรงพลัง แต่บางนโยบายดีๆ ที่มีเนื้อมีหนังถึงกลับล้มเหลว การรู้ทันธรรมชาติของนโยบายประเภทนี้จะชวนให้เรากลับมาตั้งคำถามและจับตานโยบายของรัฐได้ดีขึ้น
แต่ในอีกทางหนึ่ง เพราะนโยบายที่ดีในเชิงเทคนิค อาจล้มเหลวในเชิงการเมืองได้หากไม่สามารถสร้างความหมายที่สังคมยอมรับ ซึ่งทำให้เราได้บทเรียนว่าเราเห็นนโยบายแต่ในฐานะ “เครื่องมือ” ไม่ได้ เราต้องเห็นนโยบายในฐานะ “ภาษา” ด้วย
นโยบายที่ดีต้องทำงานทั้งในโลกจริงและโลกความหมาย
การออกแบบนโยบายจึงต้องคิดพร้อมกันสองมิติ ได้แก่ นโยบายนั้นแก้ปัญหาได้จริง (Material Effectiveness) และนโยบายนั้นทำให้สังคมเชื่อและยอมรับได้ (Symbolic Resonance)
ท้ายที่สุด นโยบายสาธารณะที่จะยั่งยืน ตัวนโยบายเองต้องไม่เพียงแต่ “ใช้การได้” แต่ต้อง “ได้รับการยอมรับ” ด้วย
เพราะนโยบายสาธารณะไม่ใช่เพียงเรื่องการบริหารและจัดสรรทรัพยากร แต่เป็นเรื่อง “การสร้างความหมายร่วมกัน” ของการอยู่ในสังคมเดียวกัน
อ่านเพิ่มเติม:
Boussaguet, L., & Faucher, F. (2024). Symbolic policy. Cambridge: Cambridge University Press.
Berger, P., & Luckmann, T. (1966). The social construction of reality: A treatise in the sociology of knowledge. London: Penguin Books.
Permoser, J. M. (2012). Civic integration as symbolic politics: Insights from Austria. European Journal of Migration and Law, 14(2), 173–198.
Lerner, D., & Lasswell, H. D. (Eds.). (1951). The policy sciences: Recent developments in scope and method. Stanford, CA: Stanford University Press.
Fischer, F., & Forester, J. (Eds.). (1993). The argumentative turn in policy analysis and planning. Durham, NC: Duke University Press.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
