บริหารงานภาครัฐ
คำอธิบายที่เราคุ้นเคย มักชี้ไปที่ “ตัวคน” เช่น ผู้นำไม่กล้า พรรคการเมืองไม่เอา ข้าราชการขวาง กลุ่มทุนล็อบบี้ หรือสังคมแตกแยก แต่คำถามสำคัญคือ ถ้าปัญหาอยู่ที่คนจริง ทำไมรูปแบบความขัดแย้งจึงเกิดซ้ำ ๆ ในลักษณะเดิม แม้ตัวผู้เล่นจะเปลี่ยนไปแล้ว?
ตั้งแต่ทศวรรษ 1970 นักรัฐศาสตร์เริ่มตั้งคำถามนี้อย่างจริงจัง และหนึ่งในคำตอบที่ทรงอิทธิพลและยังใช้ได้อยู่ในปัจจุบันมาจาก ธีโอดอร์ โลวี (Theodore J. Lowi) ในบทความ Four Systems of Policy, Politics, and Choice เขาเสนอแนวคิดที่พลิกมุมมองอย่างสิ้นเชิงว่า ความแตกต่างของการเมือง ไม่ได้เริ่มจากคน แต่เริ่มจาก “ประเภทของนโยบาย” (types of policy) เนื่องจากรูปแบบของนโยบายที่รัฐเลือกใช้ จะกำหนดรูปแบบของความขัดแย้ง กลไกอำนาจ และวิธีการต่อรองทางการเมืองที่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
หรือกล่าวสั้น ๆ ก็คือ “นโยบายเป็นตัวกำหนดการเมือง” (policies determine politics)
แล้วนโยบายสาธารณะมีกี่ประเภท?
โลวีแบ่งนโยบายสาธารณะออกเป็น 4 ประเภทหลัก ซึ่งแต่ละประเภทสร้าง “โลกการเมือง” คนละแบบ ได้แก่
- นโยบายจัดสรร (Distributive)
- นโยบายกำกับควบคุม (Regulatory)
- นโยบายกระจายใหม่ (Redistributive) และ
- นโยบายโครงสร้างระบบ (Constituent)
การทำความเข้าใจ 4 ประเภทนี้ ไม่ได้เป็นเพียงการจำแนกเชิงวิชาการ แต่ช่วยให้เรา “อ่านการเมือง” ได้ชัดขึ้นว่า ทำไมเรามักแก้ปัญหาผิดจุด และทำไมบางนโยบายถึงวนลูปซ้ำซากได้ด้วย
พูดอีกแบบคือ การที่รู้ว่าเรากำลังทำงานกับนโยบายชนิดไหน ช่วยให้ผู้ออกแบบนโยบายคาดการณ์ได้ว่าความขัดแย้งแบบใดจะเกิดก่อนผ่านนโยบาย และความขัดแย้งแบบใดจะเกิดหลังนำไปใช้ แนวคิด “ประเภทของนโยบาย” จึงไม่ใช่แค่การอธิบายลักษณะของนโยบาย แต่ยังเป็น “เครื่องมือทำนายและแก้ปัญหา” ด้วย หากรู้ประเภทของนโยบาย เราก็จะรู้ว่าต้องเตรียมการมีส่วนร่วมแบบไหน สื่อสารอย่างไร ตั้งกลไกกำกับแบบใด และออกแบบการเมืองเชิงสถาบันให้พอรับแรงปะทะได้
1.นโยบายจัดสรร (Distributive Policy): การเมืองแบบต่างคนต่างได้ (และไม่มีใครอยากค้าน)
นโยบายจัดสรรคือสิ่งที่เราคุ้นเคยที่สุดในชีวิตประจำวัน เช่น การสร้างถนน งบพัฒนาจังหวัด โครงการสนับสนุนกลุ่มอาชีพ กองทุนต่างๆ หรือมาตรการอุดหนุนเฉพาะพื้นที่ โดยหลักการแล้ว จึงเป็นการให้ “ผลประโยชน์” แก่กลุ่มที่ระบุได้ค่อนข้างชัดและมักเป็นกลุ่มไม่ใหญ่มาก
นโยบายแบบนี้ไม่ได้ “บังคับ” ใครโดยตรง แต่ใช้ทรัพยากรของรัฐไปสนับสนุนกิจกรรมบางอย่าง จึงเป็นการใช้อำนาจแบบอ้อมผ่านกระบวนการงบประมาณหรือการจัดสรรงบจากภาษีของเราทุกคน พูดให้เห็นภาพมากขึ้น นโยบายจัดสรรคือการ “แบ่งเค้ก” ให้กลุ่มเล็ก แต่ต้นทุนกระจายทั้งสังคม
การเมืองที่เกิดขึ้นในการทำนโยบายประเภทนี้คือ นักการเมืองต่อรองกันแบบแบ่งผลประโยชน์ ไม่มีฝ่ายเสียอย่างชัดเจน การถกเถียงเชิงอุดมการณ์แทบไม่เกิด และสาธารณชนมักไม่ค่อยสนใจนโยบายประเภทนี้ นโยบายลักษณะนี้จึงทำให้การเมืองกลายเป็นการ “แลกเปลี่ยนผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม” มากกว่าการถกเถียงเพื่อสาธารณะ นี่จึงอาจเป็นเหตุผลว่านโยบายหลายเรื่องถึงทำกันเงียบๆ หากไม่อยู่ในกลุ่มเครือข่ายที่ทำก็จะไม่รับรู้นโยบายเหล่านี้เลยแม้ว่าจะประกาศออกมาใช้แล้วด้วยซ้ำ
คงจะไม่ผิดนักหากจะพูดว่านโยบายจัดสรรเป็นนโยบายสาธารณะที่ผู้นำและผู้กำหนดนโยบายชอบมี เราจึงเห็นนโยบายแบบนี้เยอะ เพราะมันปลอดภัยทางการเมือง ทำได้เร็ว ไม่สร้างศัตรู วัดผลได้ไม่ยาก
พูดตรงๆ ก็คือ เป็นนโยบายที่ “ผ่านง่าย” เพราะผลประโยชน์ชัด แต่ต้นทุนพร่าเลือน ผู้ได้ประโยชน์อยู่เป็นก้อน เป็นพื้นที่ เป็นกลุ่ม แต่ต้นทุนกระจายไปทั้งประเทศผ่านภาษีหรืองบรวม จึงยากที่ “ฝ่ายคัดค้าน” จะลุกขึ้นมาชี้ว่าใครได้มากเกินไปเมื่อเทียบกับใครได้ประโยชน์ ความขัดแย้งในนโยบายแบบนี้จึงต่ำ ถูกตรวจสอบน้อย และมักถูกเล่าเป็นเรื่อง “ชุมชนได้ประโยชน์”
ระบบนี้อยู่รอดได้แม้จะมีเสียงเรียกร้องให้ปฏิรูปเป็นระยะ เพราะ “ประโยชน์” จากนโยบายถูกทำให้มองเห็นชัดในทางการเมือง
นโยบายจัดสรรยังสามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือสร้างฐานเสียงให้กับตัวผู้กำหนดนโยบายเองและเครือข่ายได้ด้วย สังคมไทยอาจคุ้ยเคยกับการการเห็นนักการเมืองใช้งบลงพื้นที่จากส่วนกลางเพื่อพัฒนาความเจริญในพื้นที่ของตน อันเป็นการ “นำความสำเร็จกลับบ้าน” และความสำเร็จนี้กลายมาเป็นเครดิตส่วนตัวให้กับการเลือกตั้งครั้งต่อๆ ไป
อย่างไรก็ดี นโยบายประเทศนี้อาจนำมาสู่ปัญหาเชิงโครงสร้างในระบอบประชาธิปไตยได้ เพราะเมื่อรัฐสร้าง “ผู้ได้รับประโยชน์” ก็จะสร้าง “กลุ่มผลประโยชน์” มารองรับผู้ได้ประโยชน์ และเมื่อทุกข้อเรียกร้องดู “ชอบธรรม” ไปหมด การเมืองจะมีสภาพการณ์ที่รัฐบาลและผู้นำเอาใจกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะ มากกว่ามอง “ประโยชน์สาธารณะ” ในภาพรวม ผลคือ เราจะมีผู้กำหนดนโยบายที่เก่งเรื่อง “กระจายเค้ก” แต่ไม่เก่งเรื่อง “ออกแบบเตาอบใหม่” ให้เศรษฐกิจ สวัสดิการ หรือสิ่งแวดล้อมยั่งยืน
2.นโยบายกำกับควบคุม (Regulatory Policy): เวทีต่อรองระหว่างรัฐ ตลาด และสังคม
ถ้านโยบายจัดสรรที่อธิบายไปข้างต้นคือการ “ให้” นโยบายกำกับควบคุมก็คือการ “ตั้งกติกา” กล่าวคือ การใช้อำนาจรัฐเพื่อกำหนดกฎระเบียบ ควบคุมพฤติกรรม โดยเฉพาะพฤติกรรมทางธุรกิจและตลาด
ตัวอย่างของนโยบายกำกับควบคุม เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม การกำกับแพลตฟอร์มดิจิทัล การควบคุมธุรกิจผูกขาด และมาตรฐานความปลอดภัยสินค้า
ด้วยความที่นโยบายประเภทนี้ใช้อำนาจรัฐโดยตรงต่อพฤติกรรมของเอกชนหรือประชาชน การเมืองของนโยบายประเภทนี้จึงไม่เงียบอีกต่อไป กลุ่มธุรกิจล็อบบี้ย่อมเข้ามามีบทบาท ผู้เชี่ยวชาญเข้ามาเกี่ยวข้อง มีการต่อรองเชิงเทคนิคสูง และหลายครั้งกลไกรัฐสภากลายเป็นสนามสำคัญของการดำเนินนโยบายประเภทนี้
ลองดูนโยบายกำกับเพื่อ “คุ้มครองสาธารณะ” จากผลเสียของเอกชน (Protective Regulatory Policy) ที่เป็นการกำกับเพื่อปกป้องประชาชนจากอาหารปนเปื้อน มลพิษ อุบัติเหตุจากสินค้า โฆษณาหลอกลวง การเงินเสี่ยง ฯลฯ นโยบายแบบนี้มักกลายเป็นเรื่องร้อนเพราะธุรกิจมีแรงจูงใจด้านกำไรและต้นทุน จึงมักต่อต้านด้วยเหตุผลเรื่องต้นทุน ความสามารถทางการแข่งขัน และภาระต่อผู้ประกอบการ ขณะที่หน่วยงานกำกับต้องยืนบนฐานประโยชน์สาธารณะและการคุ้มครองผู้บริโภค การเมืองของนโยบายชนิดนี้จึงดุเดือด ผลลัพธ์มักจบด้วยการต่อรองและประนีประนอม เพราะไม่มีฝ่ายใด “ชนะขาด” สภาจึงถูกบีบให้เป็น “คนกลาง” ไกล่เกลี่ยระหว่างการคุ้มครองสาธารณะกับต้นทุนเอกชน ในการนี้ จึงไม่ผิดนักที่นโยบายนี้มักก่อให้เกิดการเมืองแบบ “กลุ่มผลประโยชน์ต่อรองกัน”
ในทางปฏิบัติ นโยบายกำกับดูแลนี้มักเผชิญความท้าทายของ “ช่องว่าง” การกำกับดูแล เพราะเราอยู่ในโลกใหม่ที่ผันผวน มีความโกลาหลและความไม่แน่นอนสูง (หรือที่เรียกกันว่า BANI World) แต่รัฐยังมักใช้เครื่องมือกำกับแบบเก่า เราจึงมักพบเห็นแพลตฟอร์มดิจิทัลที่เติบโตเร็วกว่ากฎหมาย สิ่งแวดล้อมที่ถูกกำกับแบบอ่อนแรง หรือตัวผู้กำกับเองที่อาจถูก “กำกับกลับ” โดยกลุ่มทุน
นอกจากนี้ นโยบายกำกับควบคุมบางชนิดยังเป็นนโยบายที่มักต้องใช้ความรู้เชิงเทคนิคระดับสูง ทำให้สังคมมีส่วนร่วมยาก ไม่ค่อยเป็นข่าว ยกตัวอย่างการกำกับการแข่งขันด้วยการ “จำกัดผู้ให้บริการ” (Competitive Regulatory Policy) ที่ออกแบบเพื่อให้มีผู้ให้บริการ “บางราย” หรือ “บางกลุ่ม” เท่านั้นที่ได้รับสิทธิ เช่น การจัดสรรคลื่นความถี่ การให้สัมปทาน/แฟรนไชส์ การอนุญาตประกอบกิจการบางประเภท หรือการออกใบอนุญาตวิชาชีพ ถึงแม้ว่าหลักการของนโยบายชนิดนี้คือการควบคุมมาตรฐาน คุณภาพ ความปลอดภัย และการกำกับกันเองโดยผู้เชี่ยวชาญ แต่ผลข้างเคียงที่เกิดขึ้นได้คือ นโยบายนี้อาจสร้างกำแพงทางเข้าสู่อาชีพหรือตลาด การลดจำนวนผู้ให้บริการเพราะบางกลุ่มเท่านั้นที่ให้บริการได้ และมากไปกว่านั้นยังอาจทำให้ค่าบริการสูงกว่าที่ควรในตลาดเปิดเต็มรูปแบบด้วย
3.นโยบายกระจายใหม่ (Redistributive Policy): จุดกำเนิดของความขัดแย้งทางการเมือง
ถ้านโยบายจัดสรรในแบบแรกไม่มีผู้เสีย นโยบายกระจายใหม่มี “ผู้เสียอย่างชัดเจน”
นโยบายแบบนี้ย้ายทรัพยากรจากคนกลุ่มหนึ่ง (ที่มักมีมากกว่า) ไปสู่อีกกลุ่มหนึ่ง (ที่มักมีน้อยกว่า) ในหลายครั้ง นโยบายกระจายใหม่จึงเป็นการจัดสรรทรัพยากร สิทธิ รวมถึงโอกาสใหม่ระหว่างชนชั้น กลุ่มสังคม หรือกลุ่มเชื้อชาติ/อัตลักษณ์ เช่น ระบบสวัสดิการ มาตรการลดความเหลื่อมล้ำ ภาษีก้าวหน้า การขยายบริการสุขภาพ หรือค่าแรงขั้นต่ำ
เอาจริงๆ นโยบายกระจายใหม่คือรูปแบบที่ต้องใช้อำนาจรัฐเข้มข้นที่สุด เพราะกระทบโครงสร้างความเหลื่อมล้ำโดยตรง ขัดแย้งสูงเพราะ “ผู้ได้-ผู้เสีย” เห็นหน้ากันชัด ผ่านยากเพราะต้องทำให้ “ผู้มีอำนาจมากกว่า” ยอมเสียบางอย่าง หรืออย่างน้อยยอมรับว่า “เป็นเรื่องถูกต้องและยุติธรรม” ที่ต้องโอนทรัพยากรไปยังผู้เปราะบาง เมื่อเป็นแบบนี้การเมืองจึงร้อนแรงในนโยบายประเภทนี้ เกิดแนวแบ่งทางสังคมและอุดมการณ์อย่างชัดเจน เช่น เราเห็นการถกเถียงเรื่อง “รัฐสวัสดิการ” vs “ภาระงบประมาณ” เราเห็นการเมืองแบบเลือกข้างซึ่งกลายเป็นความขัดแย้งที่มาจากฐานคติที่ไม่ตรงกัน
ถึงแม้นโยบายประเภทนี้จะก่อให้เกิดความขัดแย้ง แต่นโยบายกระจายใหม่มีความจำเป็นอย่างมากในทุกสังคม เพราะนโยบายประเภทนี้คือเครื่องมือของรัฐที่แก้ความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างได้ อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริงเรามักเห็นผู้นำใช้นโยบายกระจายใหม่แบบชั่วคราวและไม่เชื่อมระบบภาษี จึงกลายเป็น “ประชานิยมระยะสั้น” มากกว่าสัญญาประชาคมระยะยาวที่ยั่งยืน
4.นโยบายโครงสร้างระบบ (Constituent Policy): การเมืองที่เปลี่ยนกติกาของทั้งเกม
นโยบายโครงสร้างระบบคือนโยบายประเภทที่ทรงพลังที่สุด แต่ถูกพูดถึงน้อยที่สุด
นโยบายโครงสร้างระบบไม่ใช่การแจก ไม่ใช่การควบคุม และไม่ใช่การโอนทรัพยากร แต่มันคือการจัดวางหรือเปลี่ยนโครงสร้างที่กำหนดว่ารัฐจะทำงานอย่างไร เช่น การร่างรัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ การตั้งองค์กรอิสระ และการปฏิรูประบบราชการ
นโยบายแบบนี้ไม่ได้ไปควบคุมพฤติกรรมโดยตรง แต่เปลี่ยน “สภาพแวดล้อมของการกระทำ” ซึ่งบ่อยครั้งกลายเป็น “จุดคานงัด” ของระบบนโยบายเอื้อให้อีกหลายๆ เรื่องไปต่อได้
บางคนอาจมองว่านโยบายประเภทนี้มีลักษณะเป็นนโยบายแม่ (meta-policy) ที่ตัวของมันเองไม่ได้เป็นเพียงนโยบายเรื่องใดเรื่องหนึ่ง แต่มีความสำคัญที่สามารถกำหนดกรอบหรือส่งอิทธิพลต่อการดำเนินนโยบายสาธารณะในเรื่องอื่นๆ ของรัฐ รวมถึงยังเข้าไปปรับเปลี่ยนรูปแบบของนโยบายสาธารณะโดยทั่วไปด้วย
นโยบายโครงสร้างระบบเป็นนโยบายที่มีความขัดแย้งสูงมาก และหลายครั้งเกี่ยวพันกับโครงสร้างรัฐพันลึก เป็นความขัดแย้งใต้น้ำที่เห็นได้ไม่ชัดแจ้ง แต่ทุกคนรับรู้ว่ามีอยู่ ทั้งนี้ เพราะนโยบายโครงสร้างระบบเกี่ยวโดยตรงกับ “ใครมีอำนาจกำหนดอนาคต”
โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเราใช้เวลามหาศาลกับการถกเถียงเรื่องโครงสร้างระบบในสภาพแวดล้อมที่ทำให้ต้นทุนของการประนีประนอมสูงกว่าต้นทุนของการเริ่มใหม่ เราขาดกลไกสถาบันที่สามารถสร้างฉันทามติให้คงอยู่ข้ามรัฐบาล ข้ามขั้ว และข้ามวิกฤต นโยบายสาธารณะเพื่อการพลิกโฉมอนาคตจึงยังคงติดอยู่ในกับดักการเมืองที่ “กติกา” ถูกยังไม่ได้มาจากฉันทามติที่แข็งแรงของสังคมบนหลักการประชาธิปไตย
แนวคิดประเภทของนโยบายจึงย้ำเตือนว่า “ไม่มีการเมืองแบบเดียวในกระบวนการนโยบายสาธารณะ” แต่การเมืองขึ้นอยู่กับชนิดของนโยบายที่แตกต่างกัน
หากเราใช้นโยบายจัดสรรมากเกินไป ประเทศก็จะเต็มไปด้วยโครงการที่มีงบประมาณจำนวนมหาศาลที่ถูกใช้เพื่อ “บรรเทา” แต่เปลี่ยนแปลงโครงสร้างไม่ได้
หากเราใช้นโยบายกำกับดูแลไม่ทันโลก เราก็จะตามไม่ทันความเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อม เทคโนโลยี หรือทุน
หากเราทำนโยบายกระจายใหม่แบบไม่มีฐานระบบ ความเหลื่อมล้ำก็ยังจะอยู่และทวีความรุนแรงไปเรื่อยๆ
หากเราถกเถียงนโยบายโครงสร้างระบบแบบไม่มีฉันทามติ การปฏิรูปก็จะไม่มีทางยั่งยืนได้
ความรู้เกี่ยวกับประเภทของนโยบาย หรือ การแยกให้ออกว่าเรากำลังพูดถึงนโยบายประเภทไหน คือหนึ่งในความรอบรู้เกี่ยวกับนโยบาย (policy literacy) ขั้นพื้นฐานที่สำคัญของการเป็นพลเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับการเป็นผู้กำหนดนโยบาย
เพราะถ้าใช้เครื่องมือนโยบายผิดประเภท เราก็จะได้ผลลัพธ์ผิดไปจากที่ตั้งใจไว้ เช่น ใช้นโยบายแจกเงินเพื่อแก้ความเหลื่อมล้ำ ย่อมไม่สำเร็จ ใช้กฎหมายควบคุมเพื่อแก้ปัญหาโครงสร้าง ย่อมไม่เพียงพอ หรือใช้การปฏิรูปโครงสร้างโดยไม่มีนโยบายสังคมรองรับ ก็ย่อมนำมาสู่การที่สังคมต่อต้าน
ทางออกจึงไม่ใช่เลือกทำนโยบายแบบใดแบบหนึ่ง แต่ต้อง “จัดสมดุลนโยบาย” ระหว่างแต่ละประเภท
รัฐที่มีประสิทธิภาพ ไม่ได้ใช้แต่นโยบายแบบเดียว แต่รู้ว่าเมื่อไรควรใช้แบบไหน
เน้นใช้นโยบายจัดสรร เมื่อต้องการดูแลพื้นที่และตอบสนองเฉพาะหน้า
เน้นใช้นโยบายกำกับ เมื่อต้องการสร้างกติกา
เน้นใช้นโยบายกระจายใหม่ เมื่อต้องการสร้างความเป็นธรรม แก้ความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง
เน้นใช้นโยบายโครงสร้างระบบ เมื่อต้องการออกแบบอนาคตระยะยาว
ดังนั้น ก่อนจะถามว่านโยบายไหนดีหรือไม่ดี เราควรถามก่อนว่า “นโยบายนั้นคือประเภทอะไร”
การประเมินนโยบายโดยไม่เข้าใจประเภทของนโยบาย ก็เหมือนวินิจฉัยโรคโดยไม่รู้ระบบอวัยวะ
สังคมไทยไม่ควรจบการถกเถียงเกี่ยวกับนโยบายที่วงจรระยะสั้น เช่น นโยบายนี้ให้อะไร ไปสู่การปรึกษาหารือที่เข้มข้นขึ้นว่านโยบายนี้อยู่ในระบบการเมืองแบบไหนและจะเปลี่ยนประเทศอย่างไร
เพราะสุดท้ายแล้วการออกแบบนโยบายสาธารณะ ไม่ใช่แค่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า แต่คือการออกแบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ สังคม และอนาคตของพวกเราทุกคน
อ่านเพิ่มเติม:
- Birkland, T. A. (2019). An introduction to the policy process: Theories, concepts, and models of public policy making (5th ed.). London: Routledge.
- Lowi, T. J. (1972). Four systems of policy, politics, and choice. Public Administration Review, 32(4), 298–310.
- Ripley, R. B., & Franklin, G. A. (1991). Congress, the bureaucracy, and public policy (5th ed.). Pacific Grove, CA: Brooks, Cole Publishing Company.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
