การเงินการคลัง
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ทำการศึกษาเรื่อง “บทบาทภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยตามระบบบัญชีประชาชาติ” เพื่ออธิบายบทบาทและความเชื่อมโยงของกิจกรรมภาครัฐบาลกับระบบเศรษฐกิจผ่านบัญชีต่าง ๆ ในระบบบัญชีประชาชาติ โดยจะช่วยเข้าใจขอบเขตและผลกระทบจากการดำเนินงานภาครัฐบาล ตลอดจนใช้เป็นข้อมูลการวิเคราะห์สถานการณ์ การวางแผน และการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและเสถียรภาพการคลังอย่างเหมาะสม
สำหรับขอบเขตการศึกษา สภาพัฒน์ศึกษาบัญชีภาครัฐบาลตามระบบบัญชีประชาชาติ โดยใช้ข้อมูลตั้งแต่ปี 2555–2567 และนำเสนอผ่านบัญชีเศรษฐกิจหลัก 7 บัญชี ได้แก่ บัญชีการผลิต บัญชีแหล่งที่มาของรายได้ บัญชีการกระจายรายได้ปฐมภูมิ บัญชีการกระจายรายได้ทุติยภูมิ บัญชีการใช้จ่ายจากรายได้พึงจับจ่ายใช้สอย บัญชีการกระจายรายได้ที่แท้จริง และบัญชีการใช้จ่ายจากรายได้พึงจับจ่ายใช้สอยปรับด้วยการโอนทางสังคม
นอกจากนี้ ยังวิเคราะห์สัดส่วนและอัตราการเติบโตในด้านการผลิต รายได้ และรายจ่ายของภาครัฐบาลในระบบเศรษฐกิจไทย พร้อมเปรียบเทียบกับระบบเศรษฐกิจของต่างประเทศ
ศึกษาบทบาทภาครัฐต่อเศรษฐกิจไทย รับโจทย์ท้าทายอนาคต
ในระยะข้างหน้าเศรษฐกิจไทยมีความเสี่ยงเผชิญความท้าทายหลายด้าน ทั้งการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างประเทศ และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ส่งผลให้การกำหนดนโยบายในการพัฒนาในระยะต่อไปมีความท้าทายมากขึ้น รัฐบาลจึงจำเป็นต้องมีข้อมูลในด้านต่าง ๆ ที่สามารถใช้ประเมินสถานการณ์ได้อย่างครบถ้วนและถูกต้อง เพื่อใช้กำหนดนโยบายที่เหมาะสมกับการพัฒนาประเทศ
ขณะเดียวกัน รัฐบาลมีหน้าที่ในการบริหารประเทศให้เกิดความสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพความเท่าเทียมกับของประชาชน และความมั่นคงปลอดภัยทางสังคม ท่ามกลางแรงกดดันจากความท้าทายต่าง ๆ รวมถึงต้องสร้างสมดุลในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย
ดังนั้น การกำหนดนโยบายจึงมีความจำเป็นที่ต้องเข้าใจบทบาทของรัฐบาลที่มีผลต่อเศรษฐกิจ เนื่องจากทุกนโยบายหรือมาตรการของภาครัฐย่อมส่งผลต่อเศรษฐกิจไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง เช่น การจัดเก็บภาษี การใช้จ่ายงบประมาณ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน การส่งเสริมการจ้างงาน การกระจายรายได้ การจัดการศึกษา การบริการสาธารณสุข หรือการจัดสวัสดิการสังคมในด้านต่าง ๆ นั้น
หนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่ใช้ทำความเข้าใจบทบาทดังกล่าว คือ บัญชีประชาชาติ (National Accounts) ซึ่งประมวลข้อมูลจากภาคครัวเรือน ภาคธุรกิจ ภาครัฐ และภาคต่างประเทศ โดยข้อมูลบัญชีประชาชาติสามารถสะท้อนบทบาทของภาครัฐที่เชื่อมโยงกับภาคส่วนต่าง ๆ ในระบบเศรษฐกิจ รวมทั้งแสดงการเปลี่ยนแปลงในแต่ละช่วงเวลา เพื่อให้เห็นผลกระทบของการดำเนินงานภาครัฐต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ
การศึกษาครั้งนี้ สภาพัฒน์ มุ่งวิเคราะห์บทบาทของภาครัฐบาลต่อเศรษฐกิจไทยผ่านระบบบัญชีประชาชาติ เพื่อให้เห็นความเชื่อมโยงของกิจกรรมภาครัฐในด้านต่าง ๆ ทั้งการผลิต รายได้ การใช้จ่าย การออม และการลงทุน รวมถึงผลที่มีต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม
รายได้น้อย รายจ่ายพุ่ง กดดันการคลังรัฐ
การวิเคราะห์บทบาทภาครัฐบาลตามระบบบัญชีประชาชาติ ช่วยเห็นการเชื่อมโยงธุรกรรมทางเศรษฐกิจของภาครัฐบาลผ่านบัญชีเศรษฐกิจต่าง ๆ ตั้งแต่ผลผลิตและมูลค่าเพิ่มของบริการสาธารณะในบัญชีการผลิต รวมถึงแหล่งที่มาของรายได้ การกระจายรายได้ และการใช้จ่ายของรัฐบาลในรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งผ่านบัญชีรายได้ การใช้จ่าย และการออมสุทธิของภาครัฐบาล ดังนี้
ในด้านการผลิต แม้ว่าการผลิตของภาครัฐบาล จะมีสัดส่วนต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ที่ไม่สูงมาก คือ ประมาณ 7-8% แต่การผลิตของภาครัฐบาลมีการขยายตัวต่อเนื่องอย่างมีเสถียรภาพ โดยเฉพาะในช่วงที่เศรษฐกิจมีความผันผวนหรือมีการชะลอตัว ภาครัฐบาลจะเข้ามามีบทบาทสำคัญมากขึ้นกว่าสถานการณ์ปกติ เพื่อเป็นการรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในช่วงดังกล่าว
กราฟแสดงรายได้ภาครัฐที่ขยายตัวไม่สม่ำเสมอ โดยรายได้จากภาษีและเงินสมทบทางสังคมเติบโตในระดับจำกัด ขณะที่เงินโอนประเภทอื่นมีความผันผวนสูง และเพิ่มขึ้นมากในปี 2567
สำหรับด้านรายได้ พบว่า สัดส่วนภาษีการผลิตและการนำเข้าต่อผลผลิตรวม และสัดส่วนภาษีเงินได้ ภาษีความมั่งคั่ง และภาษีอื่น ๆ ต่อ GDP ของไทยอยู่ในระดับต่ำกว่าประเทศอื่น ๆ โดยสะท้อนฐานภาษีที่แคบของประเทศไทย และเศรษฐกิจนอกระบบที่มีสัดส่วนสูง ซึ่งส่งผลกระทบเชิงลบหลายประการ เนื่องจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจดังกล่าวอยู่นอกระบบภาษี ทำให้รัฐสูญเสียรายได้
ขณะเดียวกัน ผู้ประกอบการและแรงงานในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ มักไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย รวมถึงไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประโยชน์และสวัสดิการของรัฐได้อย่างเต็มที่รายจ่ายเงินโอนและสวัสดิการของภาครัฐเพิ่มขึ้น
กราฟแสดงรายจ่ายเงินโอนและสวัสดิการของภาครัฐเพิ่มสูงขึ้นจนเกือบแตะ 3 ล้านล้านบาทในปี 67
ในด้านรายจ่ายของรัฐบาล พบว่า เงินอุดหนุนแก่ผู้ผลิต และเงินโอนแก่ภาคครัวเรือนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะในช่วงที่เกิดวิกฤต หรือในช่วงที่ภาครัฐบาลดำเนินมาตรการช่วยเหลือและกระตุ้นเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน รายจ่ายบางประเภทมีแนวโน้มขยายตัวอย่างต่อเนื่อง อาทิ ค่าตอบแทนแรงงาน ซึ่งมีสัดส่วนอยู่ในระดับสูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่น ๆ และผลประโยชน์ที่จ่ายแก่ผู้ประกันตน การให้ความช่วยเหลือแก่กลุ่มเปราะบาง รวมถึงภาระดอกเบี้ยจากหนี้สาธารณะ
เงินออมของรัฐติดลบต่อเนื่อง
ภายใต้ข้อจำกัดด้านรายได้ของรัฐบาลที่อยู่ในระดับต่ำ ขณะที่รายจ่ายมีแนวโน้มขยายตัวต่อเนื่อง ส่งผลให้รัฐบาลประสบภาวะขาดดุลการออมอย่างต่อเนื่อง และมีเงินออมไม่เพียงพอสำหรับรองรับการลงทุน จึงต้องดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลและการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลดังกล่าว จนทำให้ระดับหนี้สาธารณะปรับตัวเพิ่มขึ้นสูง และอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางการคลังและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะต่อไป
อย่างไรก็ตาม ข้อมูลภาครัฐบาลในระบบบัญชีประชาชาติสะท้อนมูลค่าธุรกรรมทางเศรษฐกิจเป็นหลัก จึงไม่ได้สะท้อนผลสัมฤทธิ์หรือประสิทธิภาพของการใช้จ่ายภาครัฐโดยตรง รวมถึงอาจไม่ครอบคลุมปัจจัยเชิงโครงสร้างบางด้าน เช่น การกระจายรายได้ โครงสร้างประชากร ปัจจัยเชิงสถาบันและการเมือง และระดับการแข่งขันในระบบเศรษฐกิจ ดังนั้น การประเมินบทบาทและฐานะของภาครัฐจึงควรพิจารณาข้อมูลบัญชีประชาชาติควบคู่กับตัวชี้วัดด้านผลสัมฤทธิ์ ประสิทธิภาพ และบริบทเชิงโครงสร้างอื่น ๆ
4 ข้อเสนอแนะแก้วิกฤคการคลัง
1. การเสริมสร้างฐานรายได้ภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรม ภาครัฐควรให้ความสำคัญกับการเชื่อมโยงข้อมูลรายได้ การจ้างงาน ทรัพย์สิน และธุรกรรมทางเศรษฐกิจของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อเพิ่มความถูกต้องและความครอบคลุมของฐานข้อมูลภาษี ลดการหลีกเลี่ยงและการรั่วไหลทางภาษี รวมทั้งทบทวนมาตรการลดหย่อนและยกเว้นภาษีที่อาจไม่บรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่คุ้มค่ากับรายได้ที่สูญเสียไป
นอกจากนี้ ควรศึกษาขนาด โครงสร้าง และศักยภาพในการเข้าสู่ระบบภาษีของกิจกรรมทางเศรษฐกิจนอกระบบเพิ่มเติม ควบคู่กับการลดขั้นตอนการจดทะเบียน การจัดทำบัญชีและการยื่นแบบภาษี ตลอดจนการสร้างแรงจูงใจและสิทธิประโยชน์จากการเข้าสู่ระบบ เพื่อเพิ่มฐานรายได้ภาครัฐโดยไม่สร้างภาระเกินสมควรแก่ผู้ประกอบการรายย่อย
2. การอุดหนุนและการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจที่ตรงเป้าหมาย ควรมีการทบทวนและปรับปรุงกลไกการอุดหนุนการผลิตให้มีลักษณะตรงเป้าหมายมากยิ่งขึ้น โดยมุ่งให้ความช่วยเหลือเฉพาะผู้ผลิตที่ได้รับผลกระทบอย่างแท้จริง และจำกัดการอุดหนุนให้อยู่ในระดับเท่าที่จำเป็น แนวทางดังกล่าวจะช่วยลดภาระทางการคลังและรายจ่ายงบประมาณที่ภาครัฐบาลต้องรับผิดชอบ
ทั้งนี้ การอุดหนุนจะทำให้มูลค่าเพิ่มต่อหน่วยลดลง รวมทั้งบิดเบือนกลไกราคาและสัญญาณของตลาด ซึ่งอาจนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรในระบบเศรษฐกิจที่ขาดประสิทธิภาพ
ขณะที่การใช้มาตรการทางเศรษฐกิจควรอยู่ภายใต้หลักความจำเป็น ความเหมาะสม หลักเกณฑ์ ระบุกลุ่มเป้าหมายที่สามารถตรวจสอบได้ จัดให้มีการประเมินทั้งก่อนและหลังดำเนินการ โดยพิจารณาความครอบคลุมของกลุ่มเป้าหมาย ความรั่วไหลไปยังผู้ที่ไม่เข้าเกณฑ์ มีการประเมินความคุ้มค่าของงบประมาณ ผลต่อการผลิต การจ้างงาน การบริโภค การกระจายรายได้ เพื่อให้การดำเนินมาตรการมีลักษณะตรงเป้าหมาย
3. การพัฒนาประสิทธิภาพและการจัดสรรกำลังคนภาครัฐ โดยการกำหนดนโยบายกำลังคนภาครัฐ ควรมุ่งปรับการจัดสรรกำลังคนให้สอดคล้องกับภารกิจและความต้องการบริการของประชาชน มากกว่าการลดจำนวนบุคลากรในอัตราเดียวกันทุกหน่วยงาน โดยเฉพาะภารกิจที่ใช้กำลังคนเป็นหลัก เช่น ด้านการศึกษา การสาธารณสุข การรักษาความมั่นคง และกระบวนการยุติธรรม ออกจากภารกิจด้านบริหารทั่วไป
โดยอาจลดหรือควบรวมงานที่ซ้ำซ้อน ปรับกระบวนงานและนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ มีระบบประเมินผลที่เชื่อมโยงจำนวนบุคลากรและค่าใช้จ่ายที่สมดุลกับปริมาณ คุณภาพ และผลลัพธ์ของบริการสาธารณะ มีการโยกย้ายหรือเพิ่มกำลังคนในภารกิจที่ขาดแคลน หรือมีความต้องการเพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและเศรษฐกิจ เพื่อให้การบริหารกำลังคนภาครัฐสามารถยกระดับประสิทธิภาพการทำงานได้โดยไม่กระทบต่อการเข้าถึงบริการที่จำเป็น ความเท่าเทียม และคุณภาพชีวิตของประชาชน
4. การพัฒนาและเชื่อมโยงฐานข้อมูลภาครัฐบาล โดยส่งเสริมระบบข้อมูลภาครัฐบาลให้อยู่ในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์ที่สามารถเข้าถึงได้สะดวกขึ้น และมีการเชื่อมโยงข้อมูลภาครัฐแต่ละระบบ โดยสร้างมาตรฐานกลางที่สามารถทำให้ระบบต่าง ๆ เชื่อมโยงและแลกเปลี่ยนข้อมูลกันได้ เพื่อสนับสนุนการวิเคราะห์ฐานะทางเศรษฐกิจและการคลังของรัฐบาล รวมถึงด้านอื่น ๆ สำหรับการเผยแพร่ข้อมูลต่อสาธารณชนตามมาตรฐานสากลต่อไป อีกทั้งการเชื่อมโยงไปยัง ผลสัมฤทธิ์ของการใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อเชื่อมโยงการใช้จ่ายงบประมาณไปยังการจัดบริหารสาธารณะของรัฐ ได้อย่างครบถ้วนถูกต้อง
บทความที่เกี่ยวข้อง:
