การเงินการคลัง
ช่วงที่ผ่านมาเกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาล หลังพรรคภูมิใจไทย เสนอแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 ของไทยพีบีเอส (Thai PBS) พ.ร.บ. กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 ของ สสส. และ พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 หรือกองทุนผู้สูงอายุ รวมถึง พ.ร.บ.การกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2558 หรือกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ
ร่างกฎหมาย 4 ฉบับให้เหตุผลเหมือนกันว่า รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะการคลังของประเทศมีเสถียรภาพ โดยสาระสำคัญของการแก้กฎหมาย คือ ยกเลิกส่งเงินบำรุงส่วนเพิ่มจากภาษีสุราและยาสูบ หรือ ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) ของหน่วยงานทั้ง 4 องค์กรดังกล่าว และเปลี่ยนให้รับจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปีแทน
ทั้งนี้ เงินบำรุงส่วนเพิ่ม คือ เงินที่เก็บเพิ่มจากภาษีสุราและยาสูบปกติ แล้วส่งตรงให้หน่วยงานตามกฎหมาย ไม่ผ่านงบประมาณประจำปี
ย้าย Earmarked Tax เข้างบฯ ไม่ได้การันตี “วินัยการคลังดีขึ้น”
อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การคลัง นโยบายสาธารณะ และระบบภาษี ระบุว่า การที่รัฐบาลต้องการนำเงิน Earmarked Tax กลับเข้าระบบงบประมาณอาจมีเหตุผลรองรับ หากพิจารณาตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 จะเห็นว่า กฎหมายไม่อนุญาตให้ใครทำ Earmarked Tax ได้อีก และให้เฉพาะหน่วยงานก่อนหน้านี้ที่ทำไปแล้ว
อย่างไรก็ตาม การนำเงินดังกล่าวกลับเข้างบประมาณไม่ได้หมายความว่าจะทำให้วินัยการคลังของประเทศดีขึ้นโดยอัตโนมัติ เพราะสิ่งสำคัญคือ ต้องประเมินว่าเงินที่ใช้ไปสอดคล้องกับภารกิจหรือไม่ และสร้างผลลัพธ์ที่คุ้มค่ากับงบประมาณเพียงใด ซึ่งเป็นคนละประเด็นกับคำถามว่า เงินควรต้องถูกกันไว้ล่วงหน้าแบบ Earmark หรือต้องจัดสรรผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณ
ข้อดีของการให้หน่วยงานกลับไปของบประมาณรายปี คือ งบประมาณจะถูกนำมาเปรียบเทียบและจัดลำดับความสำคัญร่วมกับภารกิจอื่นของรัฐ แต่ข้อเสียคือ ภารกิจที่ต้องอาศัยความต่อเนื่องในระยะยาวอาจไม่ได้รับหลักประกันว่าจะได้งบประมาณเพียงพอทุกปี
เสนอ 3 เกณฑ์ พิจารณาภารกิจ-ความต่อเนื่อง-ความเชื่อมโยงของเงิน
อธิภัทร มองว่า รัฐไม่ควรพิจารณาแก้ไขแหล่งที่มารายได้ทั้ง 4 หน่วยงานแบบเหมารวม เนื่องจากแต่ละหน่วยงานนมีลักษณะภารกิจและเหตุผลในการได้รับเงินแตกต่างกัน โดยเสนอให้พิจารณาอย่างน้อย 3 เกณฑ์หลัก ได้แก่
- ภารกิจของหน่วยงานนั้นยังมีความจำเป็นหรือไม่
- มีเหตุผลเพียงพอหรือไม่ที่จะต้องได้รับเงินอย่างต่อเนื่อง หรือได้รับการคุ้มครองจากการต้องไปต่อรองขอ งบประมาณรายปี
- เงินที่จัดเก็บมีความเชื่อมโยงกับภารกิจที่นำไปใช้มากน้อยแค่ไหน
ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าแต่ละหน่วยงานมีเหตุผลรองรับแตกต่างกัน เช่น สสส. ซึ่งได้รับเงินจากภาษีสุราและยาสูบ แล้วนำไปใช้ในภารกิจด้านการสร้างเสริมสุขภาพ มีความเชื่อมโยงระหว่างแหล่งรายได้กับภารกิจค่อนข้างชัดเจน หรือสอดคล้องกับหลัก Benefit Principle ขณะที่กรณีไทยพีบีเอส ความเชื่อมโยงลักษณะดังกล่าวอาจไม่ชัดเท่า แต่มีเหตุผลในอีกด้าน คือ ความจำเป็นต้องมีหลักประกันความเป็นอิสระ เพื่อไม่ให้การทำหน้าที่สื่อสาธารณะต้องขึ้นอยู่กับการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลในแต่ละปี
“จะต้องพิจารณาแต่ละกองทุนเนี่ยแยกกัน แล้วก็ต้องดูว่าภารกิจที่จำเป็นเนี่ยไม่ได้แปลว่าเขาต้องทำ Earmarked เสมอไป หรือว่าสุดท้ายการที่จะเปลี่ยนแหล่งเงินของเขาให้ไปใช้งบประมาณประจำปีเนี่ย ก็ไม่ได้แปลว่าภารกิจทั้งหมด หมดความจำเป็นเหมือนกัน ก็ต้องมาดูว่าแล้วความต่อเนื่องตัวนี้จำเป็นแค่ไหนสำหรับการันตีตัวนั้น”
Earmarked Tax เหมาะกับภารกิจระยะยาว
สำหรับการใช่ระบบ Earmarked Tax ไม่ใช่เรื่องใหม่ของไทย และถูกนำมาใช้นานแล้วในหลายรูปแบบ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ที่มีการจัดสรรรายได้บางส่วนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ เงินสมทบประกันสังคมก็ถือเป็น Earmarked Tax รูปแบบหนึ่ง เนื่องจากถูกจัดสรรเข้ากองทุนประกันสังคมโดยเฉพาะ เพื่อให้สิทธิประโยชน์กับแรงงาน
อีกตัวอย่าง เช่น ผู้ประกอบการโทรคมนาคม ก็ต้องจ่ายเงินให้กองทุนวิจัยและพัฒนาของ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เพื่อใช้ประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการโทรคมนาคม เป็นต้น
โดยหลักแล้ว Earmarked Tax มักถูกนำไปใช้กับภารกิจที่มีความเชื่อมโยงกับภาษีที่จัดเก็บ ตามแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า Benefit Principle หรือหลักผลประโยชน์ เช่น เก็บภาษีจากสุราและยาสูบ แล้วนำรายได้ส่วนหนึ่งไปใช้ในงานสร้างเสริมสุขภาพ เช่น กรณีของ สสส. ซึ่งเป็นการนำรายได้จากภาษีไปใช้กับภารกิจที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบจากสินค้าที่จัดเก็บภาษี
อีกกรณีหนึ่ง คือ การใช้ Earmarked Tax กับภารกิจระยะยาวที่ต้องการความต่อเนื่อง เนื่องจากหากต้องขอรับงบประมาณใหม่ทุกปี อาจทำให้ไม่สามารถรับประกันความต่อเนื่องของการดำเนินงานได้
นอกจากนี้ Earmarked Tax ยังเหมาะกับภารกิจที่ต้องการความเป็นอิสระจากผู้จัดสรรงบประมาณ เช่น ไทยพีบีเอส ซึ่งการมีแหล่งรายได้ที่กำหนดไว้โดยเฉพาะ ช่วยลดการพึ่งพาการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาล และช่วยรักษาความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ แม้มีการนำเสนอข่าวที่อาจไม่เป็นที่พอใจของผู้มีอำนาจ
ดังนั้น จะเห็นได้ว่างานเหล่านี้ ถือเป็นภารกิจระยะยาวหรือภารกิจที่ต้องการความเป็นอิสระ เมื่อต้องไปต่อรองของบประมาณประจำปีก็อาจทำได้ยาก เนื่องจากผลลัพธ์บางอย่างต้องใช้เวลาจึงจะเห็นผล ซึ่งไม่ใช่ความจำเป็นเฉพาะหน้า ทำให้นักการเมืองอาจไม่ให้ความสำคัญมากนัก
หลายประเทศใช้ระบบ Earmarked Tax กับบริการสาธารณะ
ผลการศึกษาของธนาคารโลก ระบุว่า มีมากกว่า 80 ประเทศทั่วโลกที่ใช้ระบบ Earmarked Tax ในรูปแบบต่าง ๆ โดย อธิภัทร ได้ยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ สำนักข่าวชื่อดัง บีบีซี (BBC) ของอังกฤษ ที่เป็นต้นแบบแนวทางจัดหาเงินให้ไทยพีบีเอส โดย BBC มีแหล่งเงินจากค่าธรรมเนียมโทรทัศน์ (TV licence fee) ที่ใช้สนับสนุนการดำเนินงานของสื่อสาธารณะ ทั้งนี้รูปแบบดังกล่าวอาจไม่เหมาะกับบริบทไทยในปัจจุบัน เนื่องจากพฤติกรรมการรับชมเปลี่ยนไป ซึ่งคนสามารถรับชมผ่านโทรศัพท์มือถือหรือแท็บเล็ตได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีโทรทัศน์ ทำให้ไทยพีบีเอสจึงเหมาะกับใช้รายได้จากเงินบำรุงของภาษีสุราและยาสูบแทน
บางประเทศยังใช้ Earmarked Tax เพื่อสร้างการยอมรับในการขึ้นภาษี เช่น ปรับเพิ่ม VAT โดยกำหนดว่ารายได้ส่วนหนึ่งจะนำไปใช้กับเรื่องสุขภาพ ซึ่งทำให้สังคมยอมรับการขึ้น VAT ได้ง่ายขึ้น
นอกจากนี้ หลายประเทศยังนำหลัก Benefit Principle มาใช้ เช่น จัดเก็บภาษีจากสินค้าที่ส่งผลต่อสุขภาพแล้วนำรายได้ไปสนับสนุนระบบสุขภาพ หรือจัดเก็บภาษีน้ำมันและค่าผ่านทาง เพื่อนำไปใช้พัฒนาและบำรุงรักษาถนนและระบบคมนาคม เป็นต้น
Earmarked Tax มีด้านบวกและลบ
ประสิทธิผลของ Earmarked Tax ต่อบริการสาธารณะ อธิภัทร ยอมรับว่า มีทั้งด้านบวกและด้านลบ โดยบางกรณีช่วยให้ประชาชนยอมรับการจัดเก็บภาษีมากขึ้น และทำให้หน่วยงานสามารถดำเนินภารกิจระยะยาวได้อย่างต่อเนื่อง
อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีเมื่อหน่วยงานได้รับเงินจาก Earmarked Tax แล้ว รัฐบาลอาจลดการจัดสรรงบประมาณจากช่องทางอื่นน้อยลง ทำให้เม็ดเงินที่ได้รับไม่ได้เพิ่มขึ้นมากนัก แต่เป็นเพียงการชดเชยกัน
อีกประเด็น คือ หากจัดสรรเงินให้ต่อเนื่องโดยไม่มีการทบทวนว่า วงเงินยังเหมาะสมหรือไม่ ควรมีเพดานหรือไม่ และสอดคล้องกับความต้องการจริงเพียงใด ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาได้
ขณะเดียวกัน อีกด้านหนึ่ง การที่หน่วยงานได้รับเงินในลักษณะอัตโนมัติทุกปี อาจทำให้ไม่มีแรงกดดันในการทบทวนภารกิจและความจำเป็นของตนเองเวลาเสนอของบประมาณประจำปี
ต้องทบทวน Earmarked Tax ทุก 5 ปี
สำหรับการใช้ Earmarked Tax ให้มีประสิทธิภาพ ในต่างประเทศมักมีการทบทวนเป็นระยะ ไม่ได้จัดสรรเงินให้แบบถาวร โดยผลศึกษาของธนาคารโลก ระบุว่า ควรทบทวนทุก 5 ปี เพื่อประเมินว่าเงินที่จัดสรรยังสอดคล้องกับภารกิจหรือไม่ และสัดส่วนเงินที่ได้รับเหมาะสมกับขนาดของภารกิจเพียงใด
อีกแนวทางหนึ่ง คือ การกำหนดเพดานวงเงินที่หน่วยงานจะได้รับ เช่น ไทยพีบีเอสที่กำหนดเพดานไว้ปีละ 2,000 ล้านบาท แต่เพดานดังกล่าวควรปรับให้สอดคล้องกับเงินเฟ้อและต้นทุนที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะหากกำหนดวงเงินคงที่เป็นเวลานาน มูลค่าที่แท้จริงของเงินจะลดลง และอาจกระทบต่อความสามารถในการดำเนินภารกิจให้บรรลุเป้าหมาย
อย่างไรก็ตาม แม้ปัจจุบันสถานการณ์งบประมาณของรัฐบาลมีความตึงตัวมากขึ้น จะเห็นได้จากการจัดทำงบประมาณปี 2570 ที่หลายหน่วยงานเผชิญข้อจำกัดในการขอรับงบประมาณ ขณะที่การเพิ่มรายได้ของรัฐผ่านการขึ้นภาษีก็ทำได้ยาก เนื่องจากอาจเจอแรงต่อต้านจากประชาชน ดังนั้นการให้ความสำคัญกับวินัยการคลังจึงเป็นเรื่องจำเป็น
อย่างไรก็ตาม หากจะยกเลิกจัดสรรเงินให้หน่วยงานโดยตรงผ่าน Earmarked Tax ก็ต้องพิจารณาควบคู่กันว่า จะรักษาความต่อเนื่องของภารกิจและหลักประกันความเป็นอิสระของหน่วยงานเหล่านั้นไว้ได้อย่างไร ซึ่งไม่ควรมองว่าทางเลือกมีเพียงการยกเลิก Earmarked Tax ทั้งหมด หรือคงระบบเดิมไว้ทั้งหมด
บทความที่เกี่ยวข้อง:
