การเงินการคลัง
กรณีการเสนอแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับ เพื่อเปลี่ยนแปลงระบบจัดสรรเงินจากภาษีสุราและยาสูบ หรือภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) จากภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ มาเป็นระบบงบประมาณแผ่นดินปกติ ตามกลไกรัฐสภา กำลังเป็นประเด็นถกเถียงในสังคมไทย
ข้อถกเถียงดังกล่าวเริ่มขยายวง หลังมีทั้งนักการเมือง นักวิชาการ องค์กรวิชาชีพสื่อ ภาคประชาสังคม ตลอดจนผู้ที่เคยทำงานเกี่ยวข้องกับกองทุนออกมาแสดงความเห็นทั้งสนับสนุนและคัดค้าน
การจัดสรรงบประมาณให้ทั้ง 4 กองทุนโดยเฉลี่ยปีละ 12,000–14,000 ล้านบาทต่อปี โดยในปี 68 ทั้ง 4 กองทุนได้รับการจัดสรรงบประมาณจาก ภาษีบาป ประกอบด้วย กองทุน สสส.ได้รับงบประมาณ 4,000 ล้านบาท ไทยพีบีเอส จำนวน 2,049 ล้านบาท กองทุนผู้สูงอายุ 3,931 ล้านบาท และกองทุนพัฒนากีฬา 3,931 ล้านบาท
ประเด็นที่เป็นหัวใจในการเสนอแก้ไขที่มาของงบประมาณในรัฐบาล อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย คือ วินัยการเงินการคลัง และกระบวนการงบประมาณปกติสามารถตรวจสอบได้
แต่การเปลี่ยนที่มาของการจัดสรรงบประมาณตามระบบงบประมาณปกติตอบโจทย์เรื่องวินัยการเงินการคลัง หรือการตรวจสอบการใช้งบประมาณ ได้จริงหรือไม่ ?
กรณ์ จาติกวณิช สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาธิปัตย์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวในรายการ “ตอบโจทย์” สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ว่า การจัดสรรงบประมาณตามระบบงบประมาณแผ่นดินอาจจะไม่ตอบโจทย์ทั้งเรื่องของ “วินัยการเงินการคลัง” และ “การตรวจสอบ” ได้จริง
ที่มาของงบประมาณ สำคัญต่อความเป็นอิสระ
กรณ์เห็นว่า การนำเงินเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติไม่ได้รับประกันว่าจะเกิดความโปร่งใสหรือความคุ้มค่า แม้ระบบดังกล่าวจะมีกระบวนการตรวจสอบอยู่ก็ตาม ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่การออกแบบกลไกตรวจสอบและประเมินผลว่า ไทยพีบีเอสสร้างคุณค่าให้แก่สังคมอย่างไร และคุณค่าที่เกิดขึ้นสอดคล้องกับเงินที่ได้รับหรือไม่
ก่อนจะพิจารณารูปแบบงบประมาณ สังคมต้องตอบคำถามพื้นฐานก่อนว่า ประเทศไทยยังจำเป็นต้องมีสื่อที่เป็นอิสระจากอำนาจทางการเมืองหรือไม่ หากเห็นว่ายังจำเป็น ที่มาของเงินย่อมมีความสำคัญ เพราะหากงบประมาณต้องผ่านกรรมาธิการและขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากในแต่ละสมัย ซึ่งโดยทั่วไปคือฝ่ายรัฐบาล ความเป็นอิสระของสื่ออาจถูกลดทอนลงได้
ในอีกด้านหนึ่ง กรณ์ เห็นว่าควรทบทวนจำนวนเงินที่ไทยพีบีเอสได้รับจากภาษีสุราและยาสูบ ซึ่งกำหนดเพดานไว้ที่ 2,000 ล้านบาทต่อปี เนื่องจากภูมิทัศน์สื่อเปลี่ยนแปลงไปมากนับตั้งแต่มีการจัดตั้งไทยพีบีเอส สิ่งที่สมเหตุสมผลเมื่อ 15–20 ปีก่อนจึงอาจไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน
ระบบงบประมาณปกติอาจไม่ใช่คำตอบทั้งหมด
เพียงพนอ บุญกล่ำ ที่ปรึกษาผู้นำฝ่ายค้านและทีมบริหารพรรคประชาชน มองว่าการพิจารณาเรื่องนี้ควรเริ่มจากภาพรวมงบประมาณของประเทศ หรือ Consolidated Budget ซึ่งต้องรวมทั้งงบประมาณปกติ เงินนอกงบประมาณ และภาระหนี้ต่าง ๆ เพื่อให้เห็นฐานะทางการเงินของรัฐอย่างครบถ้วน
แม้เป้าหมายของการปฏิรูปงบประมาณควรเป็นความโปร่งใสและประสิทธิภาพ แต่อยากตั้งคำถามว่า ระบบจัดสรรงบประมาณตามพระราชบัญญัติงบประมาณสามารถสร้างผลลัพธ์เช่นนั้นได้จริงหรือไม่ เพราะการมีกฎหมายเฉพาะสำหรับบางองค์กรย่อมมีเหตุผลรองรับ โดยเฉพาะกฎหมายจัดตั้งไทยพีบีเอส ซึ่งกำหนดแหล่งที่มาของเงินไว้เป็นการเฉพาะ เพื่อคุ้มครองความเป็นอิสระของสื่อจากรัฐบาลที่มีอำนาจพิจารณางบประมาณ
“การนำไทยพีบีเอสเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติอาจฟังดูเหมือนช่วยเพิ่มการตรวจสอบ เพราะหน่วยงานต้องนำเสนอโครงการ แผนงาน ตัวชี้วัด และผลสัมฤทธิ์ต่อกรรมาธิการ แต่ในทางปฏิบัติ กระบวนการดังกล่าวไม่ได้รับประกันว่างบประมาณจะถูกจัดสรรตามความจำเป็นหรือถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพ”
เพียงพะนอ จึงสนับสนุนแนวคิดงบประมาณฐานศูนย์ หรือ Zero-based Budgeting ซึ่งเริ่มพิจารณางบประมาณจากความจำเป็นและเป้าหมายของประเทศ ไม่ใช่อ้างอิงจำนวนเงินที่หน่วยงานเคยได้รับในปีก่อน เธอยกตัวอย่างการจัดทำงบประมาณของสิงคโปร์ ซึ่งมีรายละเอียดไม่มากแต่สามารถอธิบายทิศทางและวัตถุประสงค์การใช้เงินได้อย่างชัดเจน
“หากระบบงบประมาณปกติยังพิสูจน์ไม่ได้ว่ามีประสิทธิภาพมากกว่าระบบที่ไทยพีบีเอสหรือกองทุนต่าง ๆ ใช้อยู่ การนำองค์กรเหล่านี้เข้าสู่ระบบดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดคำถาม แต่ไม่ว่าจะใช้ระบบใด หน่วยงานที่ได้รับเงินภาษีก็ต้องเปิดเผยข้อมูลและแก้ไขข้อบกพร่องที่ไม่สามารถอธิบายได้”
ภาษีแบบเจาะจงกับหลักประกันความเป็นอิสระ
ระบบจัดสรรภาษีแบบเจาะจง หรือ Earmarked Tax เคยถูกนำมาใช้กับหน่วยงานและกิจกรรมเฉพาะ ต่อมาพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 26 วางหลักไม่ให้มีการจัดสรรภาษีลักษณะนี้เพิ่มเติม แต่เปิดทางให้องค์กรที่ได้รับเงินในรูปแบบดังกล่าวอยู่ก่อนแล้วดำเนินการต่อไปได้
กรณ์ มองว่าหลักการดังกล่าวอาจเข้มงวดเกินไป เพราะบางกิจกรรมมีเหตุผลสมควรที่จะได้รับภาษีแบบเจาะจง เพื่อให้ดำเนินงานได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุวัตถุประสงค์เฉพาะ
กรณ์ ยกตัวอย่างภาษีมรดก หากกำหนดชัดเจนว่าจะนำไปเป็นทุนการศึกษาแก่เด็กยากจน ผู้เสียภาษีอาจรู้สึกยินดีจ่ายมากกว่าการนำเงินเข้าสู่กองกลางโดยไม่ทราบว่าสุดท้ายจะถูกใช้กับเรื่องใด
ขณะที่ไทยพีบีเอสก็มีเหตุผลเฉพาะในการรับเงินรูปแบบนี้ เพราะถูกจัดตั้งขึ้นบนแนวคิดว่าสังคมควรมีสื่อที่ประชาชนพึ่งพาได้และเป็นอิสระ แม้ตามหลักประชาธิปไตย เงินภาษีควรเข้าสู่คลังและผ่านการพิจารณาของผู้แทนประชาชนเป็นรายปี
แต่ในทางปฏิบัติ การจัดสรรงบประมาณขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากและเงื่อนไขทางการเมือง หากสื่อนำเสนอเนื้อหาที่ไม่เป็นที่พอใจของรัฐบาล ก็อาจเสี่ยงถูกลดหรือตัดงบประมาณได้
ด้วยเหตุนี้ กรณ์ จึงเห็นว่าเรื่องดังกล่าวไม่อาจแบ่งเป็นคำตอบแบบถูกหรือผิดอย่างเด็ดขาด สังคมต้องพิจารณาทั้งคุณค่าของสื่ออิสระและจำนวนเงินที่เหมาะสมในการสนับสนุน เขาเห็นว่าไทยพีบีเอสอาจยังควรได้รับเงินแบบเจาะจง แต่เพดาน 2,000 ล้านบาทควรถูกทบทวนให้สอดคล้องกับโครงสร้างต้นทุนและภูมิทัศน์สื่อในปัจจุบัน
กรณ์ยืนยันว่าไม่เห็นด้วยกับการให้ไทยพีบีเอสพึ่งการอนุมัติงบประมาณจากรัฐบาลเป็นรายปี เพราะหากงบประมาณขึ้นอยู่กับแนวคิดหรืออารมณ์ทางการเมืองในแต่ละยุค ความเป็นอิสระก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง พรรคประชาธิปัตย์จึงมีแนวคิดเสนอร่างกฎหมายประกบ เพื่อสร้างทางเลือกนอกเหนือจากการคงระบบเดิมทั้งหมดหรือย้ายเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติทั้งหมด
ที่มาของเงินคือส่วนหนึ่งของธรรมาภิบาลสื่อ
เพียงพนอ เห็นว่า แม้บริบทของสื่อจะเปลี่ยนไป แต่สื่อทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นสื่อของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชน ต่างต้องมีแหล่งรายได้ คำถามสำคัญคือที่มาของรายได้นั้นกระทบต่อความเป็นอิสระหรือไม่ เพราะโครงสร้างเงินทุนเป็นองค์ประกอบหนึ่งของธรรมาภิบาล
สื่อเอกชนต้องพึ่งผู้สนับสนุนหรือผู้อุปถัมภ์รายการ เมื่อจำเป็นต้องนำเสนอเรื่องที่กระทบต่อผู้สนับสนุน แม้จรรยาบรรณสื่อกำหนดให้รายงานอย่างตรงไปตรงมา แต่ก็อาจเกิดความเกรงใจ การถูกเซ็นเซอร์ หรือการเซ็นเซอร์ตัวเองได้ เนื่องจากตลาดสื่อของไทยอาจยังไม่สามารถพึ่งรายได้จากผู้บริโภคได้อย่างเพียงพอ
ในฐานะผู้เสียภาษี เพียงพนอ ต้องการเห็นภาพรวมของกองทุนและเงินนอกงบประมาณทั้งหมด แต่การอยู่ในระบบงบประมาณไม่ได้หมายความว่าจะตรวจสอบได้จริง เพราะแม้ฝ่ายค้านจะอภิปรายอย่างมีเหตุผล เมื่อถึงเวลาลงคะแนนก็ยังขึ้นอยู่กับเสียงข้างมาก
เมื่อเปรียบเทียบกับธรรมาภิบาลภาคเอกชน หากคณะกรรมการตรวจสอบตั้งคำถามกับโครงการใด ฝ่ายจัดการย่อมต้องกลับไปทบทวน แต่โครงการขนาดใหญ่ของรัฐบางโครงการกลับไม่มีขั้นตอนทบทวนหรือรับฟังความคิดเห็นอย่างเพียงพอ
ตัวอย่างโครงการแลนด์บริดจ์ ซึ่งผลการศึกษาของคณะกรรมการสองชุดแตกต่างกัน ทั้งที่เป็นโครงการมูลค่าสูงและควรผ่านการพิจารณาอย่างรอบคอบ
กระบวนการราชการที่มีกฎเกณฑ์ละเอียดจึงไม่ได้หมายความว่าจะสร้างผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพเสมอไป ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการรับมือสถานการณ์น้ำท่วม ซึ่งมีข้อจำกัดจากกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างและระเบียบต่าง ๆ จำนวนมาก แต่ผลลัพธ์สุดท้ายยังคงเป็นความเสียหายและความสูญเสีย
ความเสี่ยงหากเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ
หากไทยพีบีเอสเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ เพียงพนอ คาดว่ารัฐมนตรีผู้กำกับดูแลอาจมีบทบาทในการให้สัญญาณหรือไฟเขียวแก่งบประมาณ ด้วยเหตุนี้ การปฏิรูปจึงควรใช้ระบบงบประมาณฐานศูนย์ โดยเริ่มต้นจากความจำเป็น ความต้องการ และความสมเหตุสมผล ไม่ใช่กำหนดงบประมาณตามจำนวนที่เคยได้รับในปีก่อน เพราะอาจนำไปสู่พฤติกรรมเร่งใช้เงินให้หมดก่อนสิ้นปีงบประมาณ
เธอเห็นว่า โครงการที่ปรากฏในงบประมาณบางครั้งอาจเกิดจากกระแส เช่น บ่อบาดาล โซลาร์เซลล์ ดิจิทัล คลาวด์ หรือ AI โดยไม่ได้ตั้งต้นจากความจำเป็นที่แท้จริง บางหน่วยงานอาจเสนอของบประมาณด้าน AI ทั้งที่ยังไม่สามารถอธิบายได้ว่าจะนำเทคโนโลยีดังกล่าวไปใช้อย่างไร ดังนั้น การตั้งงบประมาณผ่านระบบปกติจึงไม่ได้รับประกันความโปร่งใสหรือความสมเหตุสมผล
เพียงพนอ เห็นว่าทางออกสำคัญคือการเปิดเผยข้อมูล ไทยพีบีเอสมีรายงานประจำปีที่ให้รายละเอียดค่อนข้างมาก และเมื่อเปรียบเทียบกับบริษัทมหาชนก็ถือว่าจัดทำได้ดี หน่วยงานอื่นไม่ว่าจะใช้งบประมาณ เงินนอกงบประมาณ หรือเงินกองทุน ก็ควรเปิดเผยข้อมูลในลักษณะเดียวกัน
อย่างไรก็ตาม การเปิดเผยข้อมูลเป็นเพียงส่วนหนึ่ง เพราะความโปร่งใสกับความคุ้มค่าเป็นคนละประเด็น ทุกองค์กรจึงต้องพร้อมรับผิดชอบและอธิบายเหตุผลของการตัดสินใจลงทุนได้ด้วย
ข้อสงสัยต่อเหตุผลด้านวินัยการเงินการคลัง
กรณ์ ตั้งข้อสังเกตว่า หากเป้าหมายของร่างกฎหมายทั้ง 4 ฉบับคือการสร้างวินัยการเงินการคลัง เหตุใดข้อเสนอจึงไม่ได้มาจากรองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งรับผิดชอบเรื่องนี้โดยตรง และเหตุใดกระทรวงการคลังจึงไม่ได้แสดงบทบาทหรือชี้แจงข้อเสนอนี้อย่างชัดเจน
แม้ สส.จะมีสิทธิเสนอแก้ไขกฎหมาย แต่ กรณ์ ตั้งคำถามว่า ข้อเสนอนี้เป็นความคิดของ สส.ผู้เสนอเอง ได้รับสัญญาณจากผู้ใหญ่ในพรรคหรือรัฐบาล หรือเป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องการดำเนินการแต่ไม่ต้องการรับภาระในการอธิบายต่อสาธารณะ ประเด็นเหล่านี้ทำให้เขามองว่าข้อเสนออาจมีมิติทางการเมืองปะปนอยู่ด้วย
สำหรับไทยพีบีเอส ความกังวลยิ่งชัดเจน เพราะเป็นสื่อที่ถูกออกแบบให้มีความเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจ อย่างไรก็ตาม หากไม่ให้องค์กรเหล่านี้เข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ ก็จำเป็นต้องมีกลไกตรวจสอบที่เข้มแข็ง เนื่องจากเงินที่ใช้ยังคงเป็นภาษีประชาชน และ สส.ในฐานะตัวแทนประชาชนควรมีบทบาทในการสอบถามว่าเงินถูกนำไปใช้กับเรื่องใดและเกิดความคุ้มค่าหรือไม่
กรณ์ บอกว่า หากไม่ใช้กรรมาธิการงบประมาณ อาจมอบหมายให้กรรมาธิการสามัญของสภาที่ดูแลศาล องค์กรอิสระ และกองทุนต่าง ๆ ทำหน้าที่ตรวจสอบองค์กรทั้ง 4 แห่งอย่างจริงจัง เพราะกลไกการรายงานต่อสภาในปัจจุบันยังล่าช้าและมีเวลาพิจารณาน้อยเกินไป กรณ์ยกตัวอย่างว่า เมื่อกลับเข้าสู่สภาในปี 2562 ไทยพีบีเอสนำรายงานปี 2560 มาชี้แจง ทำให้ข้อมูลล่าช้าไปหนึ่งถึงสองปี และมีเวลาซักถามรายละเอียดเพียงประมาณสองชั่วโมงต่อปี
พรรคประชาธิปัตย์ ได้เสนอในร่างกฎหมายประกบ จึงมุ่งให้กรรมาธิการที่มีอยู่แล้วเข้ามาตรวจสอบอย่างจริงจัง โดยไม่จำเป็นต้องตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นใหม่ พร้อมกับรักษาความเป็นอิสระขององค์กรที่มีเหตุผลสมควรต้องเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง
ลดเพดานงบประมาณ แต่ยังรักษาระบบEarmarked Tax
ในกรณีของไทยพีบีเอส กรณ์ เห็นว่า ไทยพีบีเอสยังรับเงินจากภาษีสุราและยาสูบแบบเจาะจงต่อไป แต่ปรับเพดานให้สอดคล้องกับค่าใช้จ่ายจริง โดยพิจารณาค่าใช้จ่ายเฉลี่ยย้อนหลังสามปี หากค่าใช้จ่ายเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 800 ล้านบาท ก็อาจนำตัวเลขดังกล่าวมาใช้กำหนดเพดานแทนจำนวน 2,000 ล้านบาท
นอกจากนี้ ควรหารือว่าไทยพีบีเอสสามารถหารายได้บางส่วนมาสมทบได้หรือไม่ เพื่อลดภาระของผู้เสียภาษี ขณะเดียวกัน กฎหมายจัดตั้งไทยพีบีเอสกำหนดให้ทบทวนผลการดำเนินงานหลังครบ 10 ปีว่าเป็นไปตามเจตนารมณ์หรือไม่ แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีการทบทวนอย่างจริงจัง ทั้งที่บริบทของโลกและอุตสาหกรรมสื่อเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว
แม้การประเมินและทบทวนจะเป็นสิ่งจำเป็น แต่สังคมต้องมีจุดยืนร่วมกันก่อนว่า ยังเห็นความสำคัญของสื่ออิสระหรือไม่ หากยังเห็นคุณค่า ก็อาจต้องยอมรับการสนับสนุนแบบเจาะจงต่อไป พร้อมปรับวงเงินและเพิ่มกลไกตรวจสอบให้เหมาะสมกว่าเดิม
เปิดเผยข้อมูล ชี้แจงต่อสาธารณะ
เพียงพนอ ให้ข้อมูลว่า หากพิจารณางบประมาณปี 2567 และ 2568 รายได้กับค่าใช้จ่ายของไทยพีบีเอสค่อนข้างใกล้เคียงกัน โดยปี 2567 มีผลขาดทุน ส่วนปี 2568 มีกำไรประมาณ 60 กว่าล้านบาท แม้ค่าใช้จ่ายจะเพิ่มขึ้น แต่ไทยพีบีเอสก็มีแพลตฟอร์มเพิ่มขึ้น หากสามารถผลิตผลงานได้มากขึ้นด้วยงบประมาณใกล้เคียงเดิม ก็อาจสะท้อนถึงประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้น
เพียงพอ ยังเห็นว่าแหล่งรายได้จากเงินบำรุงมีความเหมาะสม เพราะการเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติจะทำให้เกิดคำถามเรื่องความเป็นอิสระ อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะได้รับเงินผ่านกฎหมายเฉพาะหรือพระราชบัญญัติงบประมาณ ทุกองค์กรต้องอธิบายต่อสาธารณะว่าใช้เงินทำอะไร และสร้างประโยชน์หรือคุณค่าอย่างไร
การปฏิรูปไม่ควรจำกัดอยู่เฉพาะองค์กรทั้ง 4 แห่ง แต่ต้องดำเนินการกับภาครัฐทั้งระบบ ตั้งแต่การใช้งบประมาณให้เกิดประโยชน์ ไปจนถึงการลดความซ้ำซ้อนของหน่วยงานต่าง ๆ ปัญหานี้เห็นได้ชัดในช่วงเกิดน้ำท่วม ซึ่งมีหน่วยงานเกี่ยวข้องจำนวนมาก บางแห่งอยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรีหรือขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี การลดความซ้ำซ้อนจึงเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างวินัยการเงินการคลังอย่างแท้จริง
ข้อถกเถียงเรื่องงบประมาณของไทยพีบีเอส สสส. กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬา จึงไม่ควรถูกจำกัดอยู่เพียงคำถามว่าจะคงระบบEarmarked Tax หรือย้ายเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ เพราะหัวใจของปัญหาอยู่ที่การสร้างสมดุลระหว่างความเป็นอิสระ ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และความคุ้มค่า
ท้ายที่สุด การทบทวนงบประมาณของทั้ง 4 องค์กรอาจเป็นจุดเริ่มต้นที่จำเป็น แต่หากเป้าหมายคือวินัยการเงินการคลังอย่างแท้จริง การตรวจสอบต้องครอบคลุมทุกกระทรวง ทุกกองทุน และทุกหน่วยงานที่ใช้เงินภาษีประชาชน
ที่มา: ทุบ “ภาษีบาป” ใครได้ประโยชน์ ? ตอน 2 | ตอบโจทย์ | 6 ต.ค. 69
บทความที่เกี่ยวข้อง:
