สิ่งแวดล้อม
น้ำท่วมครั้งใหญ่ในหลายจังหวัดของภาคเหนือ โดยเฉพาะที่เชียงรายก่อความเสียหาย และสูญเสียมหาศาล ประมาณการเบื้องต้นของหอการค้าคือ 4-6 พันล้านบาท (ข่าวไทยพีบีเอส 29 สค. 2567) “ภาวะโลกรวน”จะทำให้ความเสียหายจากน้ำท่วมทวีคูณขึ้น ถ้าหากรัฐบาลไทยยังคงใช้ศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจในการบริหารจัดการ เพราะไทยเสี่ยงน้ำท่วมในอันดับ 9 ของโลก ยกเว้นว่าเราจะปฏิรูประบบติดตาม พยากรณ์ และแจ้งเตือนล่วงหน้าที่เป็นจุดอ่อนของการบริหารจัดการน้ำท่วมในปัจจุบัน
(สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมฯรายงานว่าระหว่างปี 2535-65 มีน้ำท่วมในไทย 40,000 ครั้ง ความเสียหาย 12.6 ล้านๆบาท (รายงานสภวะสังคม ไตรมาส 3 พ.ศ. 2565) เฉพาะน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 ความสูญเสียและเสียหาย 1.47 ล้านๆบาท ผู้เสียชีวิต 680 คน (World Bank 2012)
คำถามคือ (1) ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติในอนาคตควรเป็นอย่างไร (2) องค์กรรับผิดชอบควรเป็นอย่างไร
ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบมืออาชีพ กับจุดอ่อนของการบริหารจัดการน้ำท่วมของไทย
ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบครบวงจร (disaster management cycle) เป็นมาตรฐานสากลที่ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกใช้ปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
วงจรการบริหารจัดการภัยพิบัติ มี 4 ขั้นตอน (รูปที่ 1) ประกอบด้วย (ก) การเตรียมความพร้อม (preparedness) ที่ประกอบด้วย การจัดทำแผนฉุกเฉิน สร้างศักยภาพของเจ้าหน้าที่ การฝึกซ้อม การจัดทำข้อมูลเพื่อทำพยากรณ์ และการเตือนภัยล่วงหน้า (ข) การตอบสนอง เผชิญเหตุและรับมือเมื่อเกิดภาวะฉุกเฉิน (response) ได้แก่การค้นหา ช่วยเหลือ และการบรรเทาทุกข์ช่วงฉุกเฉิน (ค) การฟื้นตัว (recovery) ที่ประกอบด้วย การประเมินความเสียหาย (damage assessment) การฟื้นฟู และบูรณะซ่อมแซม (rehabilitation & reconstruction) และ (ง) การลดความสูญเสีย และเสียหายในอนาคต (mitigation) โดยระบุความเสี่ยง วิเคราะห์ความเสี่ยง ประเมินความเสี่ยง วางแผนด้านการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินที่เป็นเรื่องสำคัญที่สุด (แต่ไทยยังไม่มีกฎกติกาด้านนี้) จากนั้นวางแผน/ปรับแผนการบริหารจัดการใหม่เพื่อลดความเสียหาย
รูปที่ 1 วงจรการบริหารจัดการภัยพิบัติ
จุดอ่อนที่สุดของไทยคือ ขั้นตอนที่หนึ่ง การเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือ (preparedness) และ ขั้นตอนที่ห้า การลดความเสี่ยงและความเสียหาย ส่วนการตอบสนองและเผชิญเหตุ แม้จะทำได้ดีพอควร แต่ก็มีจุดอ่อนเรื่องข้อมูลและสายการบังคับบัญชา
ในขั้นตอนการเตรียมความพร้อมของไทยมีจุดอ่อนที่สุดในด้านการติดตาม(monitoring) และระบบเตือนภัยล่วงหน้า (early warning) ประเด็นที่ต้องพัฒนาอย่างเร่งด่วนเพื่อให้เกิดระบบการเตือนภัยที่ทันถ่วงที มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลในการป้องกันเพื่อลดความสูญเสียและเสียหายให้ได้มากที่สุด มี 6 ด้าน ดังนี้
ก) การรวบรวมข้อมูลและติดตาม : สถานีวัดน้ำฝนและระดับน้ำในแม่น้ำลำคลอง ต้องมีจำนวนเพียงพอในการรวบรวมข้อมูล มีการผนวกกับข้อมูลจากดาวเทียม และ remote sensing เพื่อเป็นการเฝ้าติดตามแบบทันเวลาจริง (real time) เพราะนอกจากจะได้ปริมาณฝนตกแล้ว ยังมีข้อมูลความชื้นของดิน และขนาดของน้ำท่วม ข้อมูลข้างต้นช่วยให้การพยากรณ์แม่นยำขึ้นตามหลักฐานในบทความวิชาการจำนวนมาก
อินเดียเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดทำข้อมูล อย่างไรก็ตามไทยมีความก้าวหน้ามาก โดยสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ (สสน.) และสทนช. มีบทบาทสำคัญเป็นศูนย์กลางในการจัดเก็บและรวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตั้งแต่กรมอุตุ นิยม กรมชลประทาน กรมอุทกศาสตร์ทหารเรือ รวมทั้งข้อมูลดาวเทียมจาก GISTDA เราขาดเพียงการลงทุนด้านเครื่องวัดน้ำฝนในพื้นที่ป่า และเครื่องวัดระดับน้ำในแม่น้ำเพิ่มเติมบางจุดเท่านั้น
(ข) การพยากรณ์ด้วยแบบจำลอง 3 ลักษณะ เพื่อให้ได้ข้อมูลในการเตือนภัยน้ำท่วมล่วงหน้า
- แบบจำลองพยากรณ์ฝน ที่กรมอุตุนิยมเป็นผู้ดำเนินการ และมีข้อมูลเพิ่มเติมจากองค์กรอุตุนิยมโลก ของสหประชาชาติ และหน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป เป็นต้น ดังนั้นการพยากรณ์ฝนจึงน่าเชื่อถือ ไม่ใช่ปัญหา
- แบบจำลองอุทกศาสตร์เพื่อจำลอง (simulate) การไหลของน้ำในลุ่มน้ำโดยหาความสัมพันธ์ระหว่าง ปริมาณฝน การไหลของน้ำผิวดิน (run off) การคายระเหยของน้ำ ปัจจุบันดร. เสรี ศุภราทิตย์ (มหาวิทยาลัยรังสิต) มีแบบจำลองสำหรับเจ้าพระยาตอนล่างบริเวณอยุธยา อ่างทอง โดยการจัดเก็บข้อมูลระดับน้ำในแม่น้ำลำคลองที่ล้นตลิ่งทั้งในและนอกแนวคันกั้นน้ำ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องสนับสนุนสถาบันวิจัยต่างๆให้สร้างแบบจำลองในลุ่มน้ำอื่นที่เสี่ยงสูง
- แบบจำลองอุทกพลศาสตร์ (hydrodynamic) เพื่อพยากรณ์พฤติกรรมการไหลของน้ำและพฤติกรรมของภาวะน้ำท่วมในระบบแม่น้ำ โดยเฉพาะในเมืองและชานเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินที่ขวางทางน้ำจึงต้องมี 2D flood models เช่น flood map แต่ไทยยังไม่มีข้อมูลการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน เพราะสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ยังไม่ได้ประกาศผังน้ำให้ครบทั้ง 22 ลุ่มน้ำ กรมโยธาธิการและผังเมืองจึงยังไม่มีการออกกฎเกณฑ์ควบคุมการใช้ที่ดิน เมื่อไม่มีข้อมูลการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน และไม่มีการจำลองผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงทิศทางการไหลของน้ำ จึงเกิดปัญหาน้ำท่วมในพื้นที่ใหม่ๆอย่างรุนแรงโดยไม่มีปี่ไม่มีขลุ่ย สร้างความเสียหายมหาศาล เช่น พัทยา แม่สาย ฯลฯ
(ค) ต้องมีแบบจำลองหลายๆแบบจำลอง เพราะการเปลี่ยนแปลงอากาศเป็นเรื่องที่ไม่แน่นอน มนุษย์ยังไม่เข้าใจธรรมชาติ การสร้างแบบจำลองหลายๆแบบจำลองเพื่อจับสภาพความไม่แน่นอน ตัวอย่างเช่น แบบจำลองของศูนย์พยากรณ์สภาพอากาศช่วงกลางของยุโรป (ECMWF) เป็นแห่งเดียวที่คาดคะเนว่าพายุยางิจะกระทบเมียนมาและแม่สาย
ปัจจุบันไทยมีความก้าวหน้าด้านนี้พอควรหลังจากที่สสน.ได้ร่วมมือกับมหาวิทยาลัยหลายแห่งในต่างจังหวัดในการนำแบบจำลองและข้อมูลที่สสน.จัดทำไปใช้ในพื้นที่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกสว.) ต้องให้ทุนสนับสนุนให้มหาวิทยาลัยต่าง ๆ สร้างแบบจำลองใหม่ ๆ เพิ่มเติมอย่างต่อเนื่อง หยุดไม่ได้
ตัวอย่างสำคัญของแบบจำลองที่สามารถใช้แจ้งเตือนภัยล่วงหน้าได้จริงจังให้ชุมชนบนเขาในจังหวัดเชียงราย คือแบบจำลองดินถล่มของรองศาสตราจารย์ดร.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์ (มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์) ที่ใช้เวลาพัฒนาถึง 10 ปี
(ง) เครื่องมือ/กลไกสื่อสาร เพื่อเตือนภัยล่วงหน้า (early warning systems) โดยใช้โทรศัพท์มือถือ โซเชียลมีเดีย วิทยุสื่อสาร sms ไซเรน ธงเหลืองแดง European Flood Awareness System เป็นระบบเตือนภัยล่วงหน้าทั่วยุโรปโดยใช้ web-based portal ขั้นตอนนี้ยังเป็นจุดอ่อนสำคัญของเรา เพราะสื่อมวลชนรายงานว่าประชาชนจำนวนมาก (เช่น ที่เชียงราย) ที่ประสบปัญหาน้ำท่วมไม่เคยได้รับการแจ้งเตือน ข่าวสารการพยากรณ์อากาศที่ประกาศก็ยังเป็นแบบกว้าง ๆ ไม่ได้ระบุพื้นที่ให้ชัดเจน (เช่นฝนตกหนัก 80% ของพื้นที่) หรือไม่เข้าใจภาษาด้านอุตุนิยม (เช่น ความกดอากาศต่ำ คืออะไร)
อย่างไรก็ตาม เมืองเชียงใหม่ก็เริ่มมีระบบแจ้งเตือนภัยน้ำท่วมจากฝนตกหนักในช่วงสองเดือนที่ผ่านมา ที่อาศัยช่องทางสื่อสารต่างๆอย่างมีประสิทธิภาพ
ระบบเตือนภัยในชุมชนเป็นเรื่องสำคัญ ระบบที่มีประสิทธิผลและน่าเชื่อถือต้องอาศัยความร่วมมือของคนในพื้นที่ หากคนในชุมชนไม่มีส่วนร่วม นอกจากจะไม่เชื่อคำเตือนภัยจากหน่วยราชการแล้ว ชาวบ้านบางคนยังอาจทำลายเครื่องมือวัดที่หน่วยงานภายนอกนำไปติดตั้ง
บังคลาเทศ เป็นประเทศที่มีระบบการให้ชุมชนร่วมกันพัฒนาระบบเตือนภัย ในประเทศไทย เทศบาลหาดใหญ่อาศัยคนในชุมชนที่อยู่นอกเมืองตลอดสองฝั่งคลองอู่ตะเภา ในการร่วมกันเตือนภัย (โดยการยกธงสีเขียว เหลือง แดง และใช้ระบบวิทยุตั้งแต่ในช่วงพ.ศ. 2552-2553 ที่คนส่วนใหญ่ยังไม่ได้ใช้มือถือ) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มีหน้าที่ในการพยากรณ์ภาวะน้ำท่วมหาดใหญ่ โดยอาศัยข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งหน่วยราชการส่วนภูมิภาค อปท. และภาคเอกชน จึงสามารถแจ้งเตือนคนเมืองหาดใหญ่ก่อนน้ำจะท่วมหาดใหญ่ได้ล่วงหน้า 10-12 ชั่วโมง ทำให้คนในเมืองและร้านค้ามีเวลาพอในการอพยพ มีการกำหนดสถานที่อพยพไว้ล่วงหน้า รวมทั้งมีการฝึกซ้อมการอพยพไม่เฉพาะในตัวเมือง แต่ชุมชนที่อาศัยอยู่ตามแนวคลองอู่ตะเภาก็มีการซ้อมอพยพ
ฉะนั้นการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าจึงต้องร่วมมือกับคนในชุมชน และใช้ภาษา/วิธีการสื่อสารที่เข้าใจง่าย รัฐบาลจึงต้องเร่งสนับสนุนให้เทศบาลและอปท. ที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงสูง ร่วมมือกับหน่วยราชการ ชาวบ้านและภาคธุรกิจในการสร้างระบบเตือนภัยและแผนการอพยพล่วงหน้า
(จ) การประสานงานระหว่างหน่วยงานและธรรมาภิบาล เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ระบบพยากรณ์และเตือนภัยใช้ได้ผลจริง ปัจจุบันมีแนวทางสร้างความร่วมมือ 2 รูปแแบบ
- การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบบูรณาการ (integrated water resource management) เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะทำให้การพยากรณ์น้ำท่วมและเตือนภัยล่วงหน้าได้ผลจริง หน่วยงานเกี่ยวข้องต้องร่วมมือ โดยมีหน่วยงานหลักเป็นผู้ประสานงาน ตัวอย่าง เทศบาลหาดใหญ่ และ United States National Services ที่สามารถประสานงานกับทุกหน่วยในการบูรณาการข้อมูลอากาศ แม่น้ำ และทะเล (เช่น น้ำทะเลหนุนทำให้ระดับน้ำในแม่น้ำเจ้าพระยาสูงขึ้น) เพื่อนำมาปรับปรุงการพยากรณ์น้ำท่วม และทำให้หน่วยงานที่รับผิดชอบตอบสนองต่อเหตุน้ำท่วมได้ทันและมีประสิทธิผล
- ใช้แนวทางการบริหารความเสี่ยง (risk-based management approach) โดยจัดลำดับความสำคัญของพื้นที่ และการใช้ทรัพยากรตามระดับความเสี่ยงของพื้นที่เนเธอร์แลนด์ใช้ระบบนี้ หรือกรณีชุมชนบนเขาในโครงการแม่ฟ้าหลวงที่เชียงราย ก็ใช้แนวทางนี้อย่างได้ผลดี
(ฉ) การบูรณาการเทคโนโลยีและทำนวัตกรรม (technological integration and innovation) ตั้งแต่ (ก) การใช้ AI ที่เพิ่มความแม่นยำของการพยากรณ์ โดยอาศัยข้อมูลประวัติน้ำท่วมในพื้นที่ ข้อมูลด้านอุตุนิยม และตัวแปรอื่นๆ (ข) crowdsourcing data ปัจจุบันแบบจำลองพยากรณ์น้ำท่วมในเมืองต่างๆนิยมใช้ข้อมูลรายงานน้ำท่วมจากมือถือของประชาชน และsensor ต้นทุนต่ำที่ติดตั้งในเมือง ตัวอย่างเช่น FloodCitiSense project ในยุโรป
คำถามสุดท้าย คือ ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบ
คำตอบ คือ การจัดตั้งองค์กรกลางแบบถาวรแทนศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ ทั้งระดับส่วนกลาง ภาค และท้องถิ่น (เทศบาลหรืออบต.) (ตามรูปที่ 2) ในส่วนกลาง กรมป้องกันสาธารณะภัย (ปภ.) ควรเป็นหน่วยงานหลัก เพราะกฎหมายกำหนดให้ปภ.รับผิดชอบสาธารณภัยทุกด้าน แต่มีความจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายทั้งของปภ.และพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติฯ เพื่อมิให้เกิดความซ้ำซ้อนกับบทบาทของสทนช. รูปที่ 2 ระบุอำนาจหน้าที่ขององค์กรนี้ไว้ แบบหยาบๆ
องค์กรที่สองเป็นองค์กรระดับภาคที่รับผิดรับชอบ (accountability) ต่อประชาชนในพื้นที่ เนื่องจากปัจจุบัน กฎหมายทรัพยากรน้ำกำหนดให้มีคณะกรรมการลุ่มน้ำ 22 ลุ่มน้ำ โดยมีกรรมการที่เป็นผู้แทนอปท. และผู้แทนองค์กรผู้ใช้น้ำในลุ่มน้ำ ดังนั้นองค์กรจัดการภาวะน้ำท่วม (น้ำแล้งและภัยพิบัติ) จึงควรขึ้นกับคณะกรรมการลุ่มน้ำ แต่ไม่ควรมีองค์กรจัดการน้ำท่วม 22 แห่งตามจำนวนคณะกรรมการลุ่มน้ำ เพราะจะมากเกินไปจนขาดประสิทธิภาพ จึงควรมีการศึกษาพิจารณากำหนดจำนวนองค์กรจัดการน้ำท่วมให้เหมาะสม โดยลุ่มน้ำที่มีความเชื่อมโยงกันควรมีองค์กรเดียวกัน
บทบาทสำคัญขององค์กรจัดการน้ำท่วมคือการจัดทำแผนการบริหารจัดการภัยพิบัติแบบครบวงจร รับผิดชอบในการบริหารจัดการน้ำท่วม การพัฒนาบุคลากร โดยงบประมาณมาจากภาษีจากคนในพื้นที่ หรือจากค่าน้ำ
ส่วนหน่วยงานรับผิดชอบในการทำงานระดับพื้นที่ คือ อปท. (เทศบาล และอบต.) อย่างไรก็ตามในเมืองต่างๆ มักประกอบด้วยเทศบาลหลายเทศบาล จึงมีความจำเป็นที่ต้องวางระบบการทำงาน การเก็บภาษี การจัดทำงบประมาณร่วมกัน
องค์กรทั้งสามระดับนี้จะมีความจำสถาบัน (คือมีการบันทึก จัดเก็บ และวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อนำมาใช้ปรับปรุงแผนการปฏิบัติงานในอนาคต) ต่างจากศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ ที่หลังเสร็จงาน ต่างคนต่างไป ทิ้งข้อมูลและประสบการณ์ทั้งหมดไว้ข้างหลัง
ประเด็นที่สำคัญ คือ ต้องแบ่งอำนาจความรับผิดชอบระหว่างฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำ ตัวอย่างที่ดี คือ การช่วยนักเรียนทีมฟุตบอลหมูป่าออกจากถ้ำหลวง ที่ผู้ว่าราชการเชียงราย มีอำนาจเต็มในการสั่งการ ยกเว้นอำนาจการละเว้นความผิดของประดาน้ำชาวต่างประเทศที่เข้าไปช่วยนำเด็กออกมา แล้วอาจเกิดอุบัติเหตุเด็กจมน้ำตาย ที่ผู้ว่าราชการฯไม่มีอำนาจดังกล่าว รัฐบาลออสเตรเลียต้องติดต่อโดยตรงกับนายกรัฐมนตรีของไทยซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดังกล่าวตามพ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (ประเด็นอำนาจดังกล่าว เป็นเรื่องสำคัญมากในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่กู้ภัยในยามวิกฤติ)
หลังจากนั้นนักประดาน้ำออสเตรเลียจึงสามารถลงไปช่วยเด็กเหล่านั้นออกมาได้สำเร็จ (ตามบทวิเคราะห์ของนาย Jonathan Head ผู้สื่อข่าวบีบีซีประจำประเทศไทย)
สิ่งที่รัฐบาลควรเร่งดำเนินการ คือการว่าจ้างสถาบันวิจัย/ มหาวิทยาลัยศึกษาโครงสร้างและรูปแบบองค์กรการบริหารจัดการน้ำท่วมและภาวะวิกฤติด้านต่าง ๆ อำนาจหน้าที่ และการเงิน
รูปที่ 2: โครงสร้างองค์กรบริหารจัดการวิกฤติน้ำและภัยพิบัติแบบถาวร
