สิ่งแวดล้อม
นั่นคือ คลื่นความร้อน (Heat Wave) กำลังกลายเป็นภัยพิบัติเงียบที่คร่าชีวิตผู้คน สร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจ และเปิดเผยความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของการบริหารจัดการภาครัฐไทยอย่างชัดเจน
“ความร้อนไม่ได้ฆ่าคนเท่ากัน ความร้อนฆ่าคนจนก่อน”
บทความนี้ไม่ได้ต้องการพูดถึงคลื่นความร้อนในฐานะปรากฏการณ์ทางอุตุนิยมวิทยาเท่านั้น แต่ต้องการชวนผู้อ่านมองผ่านสองเลนส์สำคัญ ได้แก่ การบริหารจัดการภาครัฐ ที่ตั้งคำถามว่ารัฐไทยมีระบบรับมือที่พร้อมและบูรณาการหรือไม่ และ ความยุติธรรมด้านภูมิอากาศ ที่ถามว่าใครกันแน่ที่แบกรับต้นทุนของวิกฤตนี้มากที่สุด
ความรุนแรงและผลกระทบในปัจจุบัน ตัวเลขที่ไม่ควรมองข้าม
ก่อนอื่น จำเป็นต้องทำความเข้าใจว่า “คลื่นความร้อน” ไม่ใช่แค่วันที่อากาศร้อนกว่าปกติ องค์การอนามัยโลก (WHO) และองค์การอุตุนิยมวิทยาโลก (WMO) นิยามคลื่นความร้อนว่าเป็นช่วงเวลาที่อุณหภูมิสูงเกินค่าเฉลี่ยปกติอย่างมีนัยสำคัญ ติดต่อกันอย่างน้อย 5 วัน และส่งผลกระทบต่อสุขภาพของประชากร (WMO, 2023) ในบริบทของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความร้อนมักรุนแรงขึ้นเมื่อรวมกับความชื้นสูง ทำให้ค่า Heat Index หรือ “อุณหภูมิที่ร่างกายรู้สึก” สูงกว่าอุณหภูมิจริงมาก
สำหรับประเทศไทย ข้อมูลจากกรมอุตุนิยมวิทยาและรายงานของ IPCC ชี้ให้เห็นแนวโน้มที่น่าเป็นห่วง อุณหภูมิเฉลี่ยของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และเหตุการณ์อุณหภูมิสูงสุดเป็นประวัติการณ์เกิดขึ้นบ่อยครั้งกว่าในอดีต รายงานของ IPCC (2022) ระบุว่าเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นหนึ่งในภูมิภาคที่มีความเสี่ยงสูงที่สุดต่อผลกระทบจากความร้อนสุดขีด โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาร่วมกับความหนาแน่นของประชากรและระดับการพัฒนาของระบบสาธารณสุข
ผลกระทบทางตรงที่สุดของการเกิดคลื่นความร้อนคือ สุขภาพของประชาชน โรคที่เกี่ยวข้องกับความร้อน ได้แก่ โรคเพลียแดด (Heat Exhaustion) และโรคลมแดด (Heat Stroke) ซึ่งอาการหลังอาจนำไปสู่การเสียชีวิตได้หากไม่ได้รับการรักษาทันเวลา กลุ่มเสี่ยงสูงสุด ได้แก่ ผู้สูงอายุ เด็กเล็ก ผู้ป่วยโรคเรื้อรัง และแรงงานนอกระบบที่ต้องทำงานกลางแจ้ง
ปัญหาสำคัญในการประเมินผลกระทบของคลื่นความร้อนในไทยคือ การขาดระบบเฝ้าระวังและบันทึกข้อมูลที่เป็นระบบ การเสียชีวิตจากความร้อนมักถูกบันทึกภายใต้สาเหตุอื่น เช่น โรคหัวใจหรือโรคหลอดเลือดสมอง ทำให้ตัวเลขที่แท้จริงอาจสูงกว่าที่รายงานอย่างมีนัยสำคัญ ปรากฏการณ์นี้เรียกว่า จำนวนผู้เสียชีวิตที่เกิดขึ้นมากกว่าจำนวนที่ควรจะเป็น ตามภาวะปกติในช่วงเวลาเดียวกัน (Excess mortality) ซึ่งนักวิชาการด้านสาธารณสุขใช้ในการประมาณการผลกระทบที่แท้จริงของคลื่นความร้อน
นอกจากผลกระทบต่อสุขภาพ คลื่นความร้อนยังส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ รายงานของธนาคารโลก (World Bank, 2022) ประมาณการว่าความร้อนสุดขีดอาจทำให้ผลิตภาพแรงงานในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ลดลงอย่างมาก โดยเฉพาะในภาคเกษตรกรรมและการก่อสร้าง ซึ่งเป็นภาคส่วนที่แรงงานไทยจำนวนมากพึ่งพิง
สำหรับประเทศไทย ผลกระทบทางเศรษฐกิจปรากฏชัดในหลายมิติ ทั้งการลดลงของผลผลิตทางการเกษตร การเพิ่มขึ้นของความต้องการพลังงานและค่าไฟฟ้า การเพิ่มขึ้นของค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุข และการลดลงของผลิตภาพแรงงานโดยรวม
การบริหารจัดการภาครัฐ : รัฐไทยพร้อมแค่ไหน?
คำถามแรกและสำคัญที่สุดในมิติการบริหารจัดการภาครัฐคือ ประเทศไทยมีแผนปฏิบัติการระดับชาติด้านคลื่นความร้อน (National Heat Action Plan) หรือยัง คำตอบที่ตรงไปตรงมาคือ ยังไม่มีในรูปแบบที่เป็นเอกภาพและครอบคลุม แม้ว่าจะมีแผนและมาตรการที่เกี่ยวข้องกระจายอยู่ในหน่วยงานต่าง ๆ แต่ยังขาดเอกสารนโยบายหลักที่กำหนดเป้าหมาย ความรับผิดชอบ และกลไกการประสานงานอย่างชัดเจน
เปรียบเทียบกับประเทศที่มีระบบที่พัฒนาแล้ว เช่น ฝรั่งเศส ซึ่งหลังจากเหตุการณ์คลื่นความร้อนปี ค.ศ. 2003 ที่คร่าชีวิตผู้คนกว่า 15,000 คน ได้พัฒนา National Heat Wave Plan ที่มีระบบเตือนภัยล่วงหน้า การเปิด Cooling Centers ทั่วประเทศ และการติดตามกลุ่มเสี่ยงอย่างเป็นระบบ (Laaidi et al., 2012) หรืออินเดีย ซึ่งหลายรัฐได้พัฒนา Heat Action Plan ที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะรัฐ Ahmedabad ที่ได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ (Knowlton et al., 2014) ไทยยังอยู่ในช่วงเริ่มต้นของการตระหนักถึงความจำเป็นในการมีแผนเฉพาะด้านนี้ ซึ่งถือเป็นช่องว่างนโยบายที่สำคัญ
ปัญหาพื้นฐานในการจัดการคลื่นความร้อนในไทยคือ ความไม่ชัดเจนว่าใครเป็นเจ้าภาพหลัก หากพิจารณาหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จะพบว่ามีอย่างน้อย 4-5 หน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้อง แต่ไม่มีหน่วยงานใดที่มีอำนาจหน้าที่ หรือ Mandate ชัดเจนในการเป็น “เจ้าภาพ” ของการจัดการคลื่นความร้อนโดยรวม
กล่าวคือ กรมอุตุนิยมวิทยา มีหน้าที่ในการพยากรณ์อากาศและออกประกาศเตือนภัย แต่บทบาทจำกัดอยู่ที่การให้ข้อมูล ไม่ได้มีอำนาจในการประสานงานการตอบสนองของหน่วยงานอื่น กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข มีบทบาทสำคัญในการเฝ้าระวังและสื่อสารความเสี่ยงด้านสุขภาพ
อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานในปัจจุบันยังมุ่งเน้นการตอบสนองต่อสถานการณ์เป็นหลัก มากกว่าการป้องกันเชิงรุกล่วงหน้า กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) มีอำนาจในการประสานงานการจัดการภัยพิบัติ แต่คลื่นความร้อนยังไม่ถูกบรรจุเป็น “ภัยพิบัติ” ที่ชัดเจนในกรอบกฎหมายและแผนการจัดการภัยพิบัติแห่งชาติอย่างครอบคลุม หรือแม้กระทั่ง กรุงเทพมหานคร ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งตั้งอยู่ในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อคลื่นความร้อน มีทั้งทรัพยากรและอำนาจในการดำเนินมาตรการระดับพื้นที่
อย่างไรก็ตาม การดำเนินการที่ผ่านมาโดยมากยังเป็นลักษณะตอบสนองตามสถานการณ์มากกว่าการวางระบบเชิงป้องกันระยะยาว ปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจสะท้อนสิ่งที่นักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์เรียกว่า ความคุมเครือของอำนาจหน้าที่ หรือ Mandate Ambiguity กล่าวคือ สถานการณ์ที่บทบาทและความรับผิดชอบเชิงสถาบันยังไม่ได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจนในระดับนโยบาย ซึ่งอาจส่งผลให้การประสานงานและการตอบสนองต่อภัยพิบัติมีข้อจำกัดบางประการ (Boin et al., 2017)
อีกประเด็นระบบเตือนภัยล่วงหน้า (Early Warning System) ที่มีประสิทธิภาพถือเป็นหัวใจสำคัญของการจัดการคลื่นความร้อน ระบบที่ดีต้องประกอบด้วยสี่องค์ประกอบ ได้แก่ การรู้ความเสี่ยง การตรวจติดตามและพยากรณ์ การสื่อสารเตือนภัย และความสามารถในการตอบสนอง (UNDRR, 2022) ในกรณีของไทย ระบบเตือนภัยที่มีอยู่ยังมีลักษณะ “แยกส่วน” มากกว่า “บูรณาการ” กรมอุตุนิยมวิทยาออกประกาศเตือนภัยอากาศร้อน
แต่การประกาศดังกล่าวไม่ได้เชื่อมโยงโดยอัตโนมัติกับการเปิดใช้งานมาตรการตอบสนองของหน่วยงานอื่น เช่น การเปิดศูนย์พักคลายร้อน (Cooling Centers) การแจ้งเตือนประชาชนกลุ่มเสี่ยง หรือการปรับเวลาทำงานของแรงงานกลางแจ้ง เปรียบเทียบกับระบบที่บูรณาการอย่างแท้จริง เช่น ในสหรัฐอเมริกา
เมื่อ National Weather Service ออก Heat Warning ระดับหนึ่ง จะมีการเปิดใช้งาน Heat Emergency Plan โดยอัตโนมัติ รวมถึงการเปิดสถานที่สาธารณะที่รัฐหรือองค์กรท้องถิ่นจัดให้ประชาชนเข้าไปพักพิงชั่วคราวในช่วงคลื่นความร้อน เพื่อป้องกันภาวะเจ็บป่วยจากความร้อน รวมถึงการแจ้งเตือนไปยังโรงพยาบาลและบ้านพักผู้สูงอายุ และการเพิ่มการลาดตระเวนของเจ้าหน้าที่สังคมสงเคราะห์ในชุมชนเสี่ยง
ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถือเป็นด่านแรกในการให้บริการประชาชนในระดับพื้นที่ แต่ในเรื่องของการจัดตั้ง Cooling Centers หรือศูนย์พักคลายร้อน ซึ่งเป็นมาตรการพื้นฐานที่สำคัญที่สุดในการปกป้องประชาชนจากคลื่นความร้อน ยังพบปัญหาสำคัญสองประการ
- ประการแรก คือ การขาดงบประมาณที่จัดสรรเฉพาะ ในโครงสร้างงบประมาณของ อปท. ส่วนใหญ่ ยังไม่มีหมวดหมู่งบประมาณที่ชัดเจนสำหรับการจัดการคลื่นความร้อน การดำเนินการใด ๆ ต้องอาศัยการดึงงบประมาณจากหมวดอื่น ซึ่งต้องผ่านกระบวนการอนุมัติที่ใช้เวลา
- ประการที่สอง คือ ความไม่เท่าเทียมของศักยภาพ อปท. ในขณะที่ กทม. มีทรัพยากรและศักยภาพในการดำเนินมาตรการต่าง ๆ อปท. ขนาดเล็กในพื้นที่ชนบทซึ่งมักมีประชากรกลุ่มเสี่ยงสูง เช่น ผู้สูงอายุและเกษตรกร กลับมีทรัพยากรจำกัดมาก
อาจกล่าวได้ว่าสิ่งที่เราเห็นในการจัดการคลื่นความร้อนของไทยคือ Governance Fragmentation หรือการแตกกระจายเชิงโครงสร้างและการกำกับดูแล ซึ่งเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ลึกกว่าแค่การขาดงบประมาณหรือบุคลากร Governance Fragmentation ในบริบทนี้หมายถึงสภาวะที่อำนาจหน้าที่ ทรัพยากร และข้อมูลที่จำเป็นสำหรับการจัดการคลื่นความร้อนกระจายอยู่ในหน่วยงานหลายแห่ง โดยไม่มีกลไกการประสานงานที่มีประสิทธิภาพ
ผลที่ตามมาคือ ในสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ละหน่วยงานทำงานในกรอบของตัวเอง ขาดการแบ่งปันข้อมูล และไม่มีการตอบสนองที่เป็นเอกภาพ Peters (2018) อธิบายว่า Governance Fragmentation เป็นปัญหาเรื้อรังในระบบราชการสมัยใหม่ที่เกิดจากการเติบโตของหน่วยงานเฉพาะทาง การแก้ปัญหาต้องอาศัยการสร้าง “Joined-up Government” หรือการบูรณาการการทำงานข้ามหน่วยงาน ซึ่งต้องการทั้งเจตจำนงทางการเมืองและการปฏิรูปโครงสร้างสถาบัน
ความยุติธรรมด้านภูมิอากาศ : ใครแบกรับต้นทุนของวิกฤต?
หากมองแผนที่ความร้อนของเมืองใหญ่อย่างกรุงเทพมหานคร จะพบปรากฏการณ์ที่นักวิทยาศาสตร์เรียกว่า Urban Heat Island Effect ซึ่งทำให้พื้นที่ต่าง ๆ ในเมืองเดียวกันมีอุณหภูมิแตกต่างกันได้ถึงหลายองศา แต่ที่น่าสังเกตคือ พื้นที่ที่ร้อนกว่ามักเป็นพื้นที่ที่คนจนอาศัยอยู่ ชุมชนแออัดและพื้นที่ที่มีรายได้ต่ำมักมีลักษณะที่ทำให้ร้อนกว่า ได้แก่ ความหนาแน่นของอาคารสูง พื้นที่สีเขียวน้อย วัสดุก่อสร้างที่ดูดซับความร้อน และการระบายอากาศที่ไม่ดี
ในขณะที่พื้นที่ที่มีรายได้สูงมักมีต้นไม้ร่มรื่น อาคารที่ออกแบบเพื่อการระบายอากาศ และระบบปรับอากาศที่ทันสมัย นี่คือมิติของ “Environmental Injustice” หรือความอยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม ที่ Bullard (1990) ผู้บุกเบิกแนวคิด Environmental Justice ได้อธิบายไว้ว่า ภาระของปัญหาสิ่งแวดล้อมมักตกอยู่กับกลุ่มที่มีอำนาจน้อยที่สุดในสังคม
ลองนึกภาพสองฉากที่เกิดขึ้นพร้อมกันในวันที่อุณหภูมิสูงถึง 40 องศาเซลเซียส
ฉากแรก: ครอบครัวหนึ่งในชุมชนแออัดริมคลอง อาศัยอยู่ในบ้านหลังคาสังกะสีที่ดูดซับความร้อนอย่างรุนแรง อุณหภูมิภายในบ้านอาจสูงกว่าภายนอกได้ถึง 5-10 องศา ไม่มีเครื่องปรับอากาศ มีเพียงพัดลมที่ช่วยได้น้อยมากในอากาศร้อนจัด เด็กและผู้สูงอายุในบ้านมีความเสี่ยงสูงต่อ Heat Stroke
ฉากที่สอง: ผู้อยู่อาศัยในคอนโดมิเนียมระดับกลางถึงสูง มีระบบปรับอากาศส่วนกลางหรือส่วนตัว อาคารออกแบบมาเพื่อการระบายอากาศ มีพื้นที่ส่วนกลางที่ร่มรื่น ความร้อนภายนอกแทบไม่ส่งผลกระทบต่อชีวิตประจำวัน
ความแตกต่างนี้ไม่ใช่แค่เรื่องของ “ความสะดวกสบาย” แต่เป็นเรื่องของ ความปลอดภัยและสุขภาพ ที่มีนัยสำคัญต่อชีวิต
อีกมิติหนึ่งที่สำคัญและมักถูกมองข้ามคือ โรงเรียนรัฐบาล โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ขาดแคลนทรัพยากร โรงเรียนรัฐหลายแห่งยังขาดระบบระบายอากาศที่เพียงพอ ห้องเรียนที่ร้อนอบอ้าวในช่วงฤดูร้อนไม่เพียงแต่ทำให้เด็กไม่สบาย แต่ยังส่งผลต่อความสามารถในการเรียนรู้อย่างมีนัยสำคัญ
งานวิจัยพบว่าอุณหภูมิในห้องเรียนที่สูงเกินไปส่งผลลบต่อผลการเรียนและความสามารถในการจดจ่อของนักเรียน (Park et al., 2020) ซึ่งหมายความว่าเด็กในโรงเรียนที่ไม่มีระบบปรับอากาศกำลังเสียเปรียบทางการศึกษาเพราะปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของพวกเขา ในขณะที่โรงเรียนเอกชนและโรงเรียนรัฐในพื้นที่ที่มีงบประมาณเพียงพอมีระบบปรับอากาศครบครัน ความเหลื่อมล้ำนี้สะท้อนให้เห็นว่า วิกฤตสภาพภูมิอากาศ (Climate Crisis) กำลังขยายช่องว่างทางการศึกษาที่มีอยู่แล้วให้กว้างขึ้น
กลุ่มที่ได้รับผลกระทบรุนแรงที่สุดจากคลื่นความร้อนคือ แรงงานนอกระบบที่ทำงานกลางแจ้ง ได้แก่ เกษตรกร คนงานก่อสร้าง วินมอเตอร์ไซค์ และพ่อค้าแม่ค้าริมถนน กลุ่มเหล่านี้ไม่มีทางเลือกในการหลบเลี่ยงความร้อน เพราะการหยุดทำงานหมายถึงการสูญเสียรายได้
ปัญหาซ้ำซ้อนคือ แรงงานกลุ่มนี้มักไม่มีประกันสังคมหรือสวัสดิการที่เพียงพอ ดังนั้นเมื่อเจ็บป่วยจากความร้อน ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลจึงตกอยู่กับตัวเองและครอบครัว ซึ่งยิ่งซ้ำเติมความยากจนที่มีอยู่แล้ว
แนวคิด Distributional Politics ในบริบทของ Climate Justice ตั้งคำถามว่า ใครได้รับประโยชน์และใครแบกรับต้นทุนของนโยบายและผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ในกรณีของคลื่นความร้อนในไทย รูปแบบที่ชัดเจนคือ คนจนและกลุ่มเปราะบางแบกรับต้นทุนของ Climate Crisis มากที่สุด
ในขณะที่มีส่วนสร้างปัญหาน้อยที่สุด ผู้ที่มีรายได้สูงมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่อหัวสูงกว่า แต่มีทรัพยากรในการปกป้องตัวเองจากผลกระทบ ไม่ว่าจะเป็นบ้านที่มีระบบปรับอากาศ รถยนต์ส่วนตัว หรือความสามารถในการย้ายถิ่นหากพื้นที่อยู่อาศัยไม่เหมาะสม
Schlosberg (2007) อธิบายว่า Climate Justice ไม่ใช่แค่เรื่องของการกระจายผลกระทบอย่างเป็นธรรม แต่ยังรวมถึงการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการได้รับการยอมรับในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดมักเป็นกลุ่มที่มีเสียงน้อยที่สุดในกระบวนการนโยบาย
กรุงเทพมหานครในฐานะต้นแบบการรับมือคลื่นความร้อนระดับท้องถิ่น และความท้าทายในการขยายผลสู่ อปท. ทั่วประเทศ
กรุงเทพมหานคร (กทม.) ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ สามารถดำเนินมาตรการรับมือคลื่นความร้อนได้อย่างเป็นรูปธรรมมากกว่า อปท. ทั่วไป เนื่องจากมี กลไกเชิงสถาบันที่เอื้อต่อการดำเนินนโยบาย อย่างน้อยสามประการ ได้แก่
- หนึ่ง งบประมาณรายจ่ายประจำปีในระดับสูงที่เปิดให้สามารถจัดสรรทรัพยากรสำหรับมาตรการเฉพาะได้โดยไม่ต้องรอการอนุมัติจากส่วนกลาง
- สอง โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะที่ครอบคลุม ทั้งสำนักงานเขต สวนสาธารณะ และศูนย์บริการชุมชนที่สามารถแปลงสภาพเป็น “จุดพักคลายร้อน” (Cooling Centers) ได้ทันที
- สาม กำลังบุคลากรและระบบสาธารณสุขชุมชนที่มีความพร้อมในการเฝ้าระวังและตอบสนองต่อผู้ป่วยจากโรคลมแดด (Heat Stroke) ในระดับพื้นที่ (Urban Creature, 2024a, 2024b)
อย่างไรก็ตาม กลไกทั้งสามประการนี้คือสิ่งที่ อปท. ขนาดกลางและขนาดเล็กทั่วประเทศ ไม่มี หรือมีไม่เพียงพอ ไม่ว่าจะเป็นเทศบาลตำบลที่มีงบประมาณจำกัด องค์การบริหารส่วนตำบลที่ขาดแคลนบุคลากรด้านสาธารณสุข หรือชุมชนชนบทที่ไม่มีอาคารสาธารณะที่มีระบบปรับอากาศเพียงพอสำหรับเปิดเป็นพื้นที่หลบร้อน สิ่งที่ประจักษ์ชัดจากกรณี กทม. จึงไม่ใช่เพียงความสำเร็จของท้องถิ่นหนึ่ง แต่คือ ภาพสะท้อนของความเหลื่อมล้ำเชิงสถาบัน (Institutional Inequality) ที่ทำให้ความสามารถในการปกป้องประชาชนจากภัยคลื่นความร้อนแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญตามที่ตั้งทางภูมิศาสตร์และฐานะทางการคลังของท้องถิ่น
ด้วยเหตุนี้ หน่วยงานระดับชาติที่รับผิดชอบด้านการจัดการภัยพิบัติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ไม่ว่าจะเป็นกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) หรือสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ควรใช้โมเดลการดำเนินงานของ กทม. เป็น “ต้นแบบนโยบาย” (Policy Model) ในการออกแบบกรอบมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับ อปท. ทั่วประเทศ พร้อมทั้งจัดสรรงบประมาณอุดหนุนเฉพาะกิจและสนับสนุนการถ่ายโอนองค์ความรู้ เพื่อให้ประชาชนในทุกพื้นที่ได้รับการปกป้องจากภัยคลื่นความร้อนอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่ขึ้นอยู่กับว่าตนอาศัยอยู่ใน กทม. หรือในตำบลห่างไกล
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายจากการวิเคราะห์สู่การปฏิบัติ
ระดับนโยบายระดับชาติ ประการแรก รัฐบาลควรเร่งพัฒนา National Heat Action Plan ที่มีความครอบคลุมและบูรณาการ โดยกำหนดหน่วยงานเจ้าภาพหลักที่ชัดเจน มีกลไกการประสานงานข้ามกระทรวง และมีระบบการติดตามและประเมินผล ประการที่สอง ควรพัฒนา ระบบเตือนภัยล่วงหน้าแบบบูรณาการ ที่เชื่อมโยงการพยากรณ์อากาศกับการเปิดใช้งานมาตรการตอบสนองโดยอัตโนมัติ รวมถึงการสื่อสารที่เข้าถึงกลุ่มเสี่ยงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประการที่สาม ควรบรรจุ คลื่นความร้อนเป็นภัยพิบัติประเภทหนึ่งในกฎหมายและแผนการจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ เพื่อให้มีกรอบทางกฎหมายและงบประมาณที่ชัดเจน
ระดับท้องถิ่น ประการแรก ควรจัดสรรงบประมาณเฉพาะให้ อปท. สำหรับการจัดตั้งและดำเนินการศูนย์พักคลายร้อน (Cooling Centers) โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีประชากรกลุ่มเสี่ยงสูง ประการที่สอง ควรส่งเสริมการออกแบบเมืองและชุมชนที่คำนึงถึงความร้อน เช่น การเพิ่มพื้นที่สีเขียว การออกแบบอาคารที่ระบายอากาศได้ดี และการลดพื้นผิวที่ดูดซับความร้อน ประการที่สาม ควรพัฒนา ระบบฐานข้อมูลกลุ่มเสี่ยงระดับชุมชน โดยให้ อปท. เป็นผู้รวบรวมและปรับปรุงข้อมูลผู้สูงอายุที่อยู่คนเดียว ผู้ป่วยโรคเรื้อรัง และครัวเรือนที่ไม่มีระบบปรับอากาศ เพื่อให้สามารถส่งเจ้าหน้าที่เข้าตรวจเยี่ยมได้ทันทีเมื่อมีการประกาศเตือนภัยคลื่นความร้อน ซึ่งเป็นแนวทางที่ประสบความสำเร็จในหลายประเทศ เช่น ฝรั่งเศสและญี่ปุ่น (Fouillet et al., 2008)
- ประการที่สี่ ควรบังคับใช้ มาตรฐานอาคารที่คำนึงถึงความร้อน (Heat-Resilient Building Standards) สำหรับอาคารสาธารณะ โดยเฉพาะโรงเรียนและสถานพยาบาลของรัฐ ซึ่งเป็นพื้นที่ที่กลุ่มเปราะบางใช้บริการมากที่สุด การลงทุนในระบบระบายอากาศและฉนวนกันความร้อนสำหรับโรงเรียนรัฐไม่ควรถูกมองว่าเป็น ค่าใช้จ่ายแต่ควรถูกมองว่าเป็นการลงทุนในทุนมนุษย์ ที่มีผลตอบแทนระยะยาวทั้งในมิติสุขภาพและการศึกษา
- ประการที่ห้า ควรพัฒนา นโยบายแรงงานกลางแจ้งในช่วงคลื่นความร้อน ที่มีผลบังคับใช้จริง เช่น การกำหนดช่วงเวลาพักบังคับ การจัดหาน้ำดื่มและพื้นที่ร่มเงา และการอนุญาตให้หยุดงานได้โดยไม่ถูกหักค่าจ้างในกรณีที่อุณหภูมิเกินเกณฑ์ที่กำหนด ซึ่งปัจจุบันยังขาดกลไกการบังคับใช้ที่ชัดเจน
ด้านมิติความยุติธรรมด้านภูมิอากาศในระดับนโยบาย ข้อเสนอแนะในมิตินี้ต้องการการเปลี่ยนกรอบความคิด (Paradigm Shift) ในการออกแบบนโยบาย กล่าวคือ นโยบายรับมือคลื่นความร้อนต้องไม่ใช่นโยบาย “เป็นกลาง” (Neutral Policy) ที่ปฏิบัติต่อทุกกลุ่มเหมือนกัน แต่ต้องเป็นนโยบายที่ “เอนเอียงอย่างมีเจตนา” ไปสู่การปกป้องกลุ่มที่เปราะบางที่สุดก่อน
- ประการแรก ควรนำหลักการ “Climate Justice Budgeting” มาใช้ในการจัดสรรงบประมาณด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยกำหนดให้สัดส่วนที่มีนัยสำคัญของงบประมาณต้องไปถึงชุมชนที่มีรายได้ต่ำและกลุ่มเปราะบาง
- ประการที่สอง ควรพัฒนา โปรแกรมปรับปรุงที่อยู่อาศัย (Housing Retrofit Program) สำหรับครัวเรือนรายได้ต่ำ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการระบายอากาศและลดการดูดซับความร้อน เช่น การเปลี่ยนหลังคาสังกะสีเป็นวัสดุที่สะท้อนความร้อน การติดตั้งฉนวนกันความร้อน หรือการปลูกต้นไม้รอบบ้าน โดยรัฐเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่าย
- ประการที่สาม ควรสร้าง กลไกการมีส่วนร่วมของชุมชน ในกระบวนการวางแผนรับมือคลื่นความร้อน เพื่อให้กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดมีเสียงในการกำหนดมาตรการที่เหมาะสมกับบริบทของตน ซึ่งสอดคล้องกับหลักการ Procedural Justice ที่ Schlosberg (2007) เน้นย้ำ
บทสรุปจากภัยเงียบสู่วาระแห่งชาติ คลื่นความร้อนไม่ใช่ภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นแล้วผ่านไปโดยไม่ทิ้งร่องรอย มันคือ ภัยที่เกิดซ้ำ ทวีความรุนแรง และเลือกเหยื่ออย่างเป็นระบบ ตามโครงสร้างความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่ก่อนแล้วในสังคม การวิเคราะห์ผ่านสองเลนส์ในบทความนี้ชี้ให้เห็นปัญหาที่ซ้อนทับกันอยู่สองชั้น
- ชั้นแรก คือความล้มเหลวเชิงสถาบัน (Institutional Failure) ที่ปรากฏในรูปของ Governance Fragmentation การขาด National Heat Action Plan ระบบเตือนภัยที่แยกส่วน และ อปท. ที่ขาดทรัพยากรในการดำเนินมาตรการป้องกัน ปัญหาเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องของความตั้งใจ แต่เป็นเรื่องของโครงสร้างและกลไกที่ยังไม่ได้รับการออกแบบมาเพื่อรับมือกับภัยประเภทนี้อย่างจริงจัง
- ชั้นที่สอง คือความอยุติธรรมเชิงโครงสร้าง (Structural Injustice) ที่ทำให้ต้นทุนของวิกฤตภูมิอากาศตกอยู่กับคนจน แรงงานนอกระบบ เด็กในโรงเรียนรัฐที่ขาดแคลน และผู้สูงอายุในชุมชนแออัด ในขณะที่กลุ่มที่มีทรัพยากรสามารถซื้อความปลอดภัยให้ตัวเองได้
การแก้ปัญหาทั้งสองชั้นต้องการมากกว่าการออกมาตรการเฉพาะหน้า แต่ต้องการ การปฏิรูปเชิงนโยบายและสถาบัน ที่มีความกล้าหาญทางการเมืองเพียงพอที่จะยอมรับว่า ปัญหานี้ไม่ใช่แค่เรื่องอากาศร้อน แต่เป็นเรื่องของ ความยุติธรรม ความรับผิดชอบของรัฐ และสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ที่จะได้รับการปกป้องจากภัยที่พวกเขาไม่ได้เป็นผู้ก่อ
คำถามที่ฝากไว้ให้ผู้กำหนดนโยบายและสังคมไทยร่วมกันตอบคือ เราจะรอให้เกิดโศกนาฏกรรมขนาดใหญ่อีกครั้งก่อนที่จะลงมือแก้ปัญหาอย่างจริงจัง หรือเราจะเลือกที่จะเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่นและลงมือก่อนที่จะสายเกินไป?
เอกสารอ้างอิง:
Boin, A., Comfort, L. K., & Demchak, C. C. (2017). The rise of resilience. In L. K. Comfort, A. Boin, & C. C. Demchak (Eds.), Designing resilience: Preparing for extreme events (pp. 1–12). University of Pittsburgh Press.
Bullard, R. D. (1990). Dumping in Dixie: Race, class, and environmental quality. Westview Press.
Fouillet, A., Rey, G., Wagner, V., Laaidi, K., Empereur-Bissonnet, P., Le Tertre, A., Frayssinet, P., Bessemoulin, P., Laurent, F., De Crouy-Chanel, P., Jougla, E., & Hémon, D. (2008). Has the impact of heat waves on mortality changed in France since the European heat wave of summer 2003? A study of the 2006 heat wave. International Journal of Epidemiology, 37(2), 309–317. https://doi.org/10.1093/ije/dym253
Intergovernmental Panel on Climate Change. (2022). Climate change 2022: Impacts, adaptation and vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (H.-O. Pörtner et al., Eds.). Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009325844
Knowlton, K., Kulkarni, S. P., Azhar, G. S., Mavalankar, D., Jaiswal, A., Connolly, M., Nori-Sarma, A., Rajiva, A., Dutta, P., Deol, B., Sanchez, L., Khosla, R., Webster, P. J., Toma, V. E., Sheffield, P., & Hess, J. J. (2014). Development and implementation of South Asia’s first heat-health action plan in Ahmedabad (Gujarat, India). International Journal of Environmental Research and Public Health, 11(4), 3473–3492. https://doi.org/10.3390/ijerph110403473
Laaidi, K., Zeghnoun, A., Dousset, B., Bretin, P., Vandentorren, S., Giraudet, E., & Beaudeau, P. (2012). The impact of heat islands on mortality in Paris during the August 2003 heat wave. Environmental Health Perspectives, 120(2), 254–259. https://doi.org/10.1289/ehp.1103532
Park, R. J., Goodman, J., Hurwitz, M., & Smith, J. (2020). Heat and learning. American Economic Journal: Economic Policy, 12(2), 306–339. https://doi.org/10.1257/pol.20180612
Peters, B. G. (2018). The politics of bureaucracy: An introduction to comparative public administration (7th ed.). Routledge.
Schlosberg, D. (2007). Defining environmental justice: Theories, movements, and nature. Oxford University Press.
United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2022). Global assessment report on disaster risk reduction 2022: Our world at risk: Transforming governance for a resilient future. UNDRR. https://www.undrr.org/gar2022
Urban Creature. (2024a). กรุงเทพฯ ทำอะไรบ้างเพื่อรับมือกับอากาศร้อน. https://urbancreature.co/bkk-act/
Urban Creature. (2024b). Cooling center จุดพักคลายร้อนของ กทม. มีที่ไหนบ้าง.
World Bank. (2022). The heat is on: Taking stock of global climate ambition. World Bank Group. https://openknowledge.worldbank.org
World Meteorological Organization. (2023). State of the global climate 2022 (WMO-No. 1316). WMO. https://library.wmo.int/records/item/66214-state-of-the-global-climate-2022
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
