สิ่งแวดล้อม
เชียงใหม่เป็นหนึ่งในจังหวัดที่เผชิญปัญหาฝุ่นควัน และ PM 2.5 มายาวนาน แต่คนเชียงใหม่และหน่วยงานในเชียงใหม่ รวมตัวกันเพื่อแก้ปัญหา แม้ยังไม่สามารถแก้ได้ทั้งหมด แต่เป็นจุดเริ่มต้นแนวทางการแก้ปัญหา และเป็นเมืองต้นแบบให้พื้นที่อื่น ๆ ใช้เป็นบทเรียน และนำไปปรับใช้ได้
ปิยะพงษ์ บุษบงก์ นักวิเคราะห์และออกแบบนโยบาย สถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นหนึ่งในคณะกรรมการบูรณาการที่มีส่วนร่วมทุกภาคส่วน เพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน ซึ่งทำการศึกษาและจัดทำยุทธศาสตร์แก้ปัญหาของเชียงใหม่ ชี้ให้เห็นว่าปัญหาฝุ่นควันมีความซับซ้อน ทั้งเรื่องชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนในพื้นที่และการบริหารจัดการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อีกทั้งยังเกี่ยวพันกับปัญหา ความยากจน และความเหลื่อมล้ำ
การเปลี่ยนแปลงและตื่นตัวของภาครัฐ
ปิยะพงษ์ เริ่มต้นอธิบายว่า ภาครัฐไม่มีทรัพยากรที่พอเพียงสำหรับการจัดการปัญหาเรื่องฝุ่นควันที่เป็นปัญหาซับซ้อน ซึ่งตรงนี้ไม่ได้แปลว่าภาครัฐล้มเหลว ในทางกลับกันภาครัฐได้เรียนรู้ว่า การรับมือกับปัญหานี้แต่เพียงผู้เดียวนั้นไม่เพียงพอ เพราะท้ายที่สุดแล้ว ภาครัฐจำเป็นต้องรับความร่วมมือจากทุกฝ่าย
ในตอนแรก เชียงใหม่ขาดเจ้าภาพในการดูแลปัญหาฝุ่นควัน ทางสำนักงานจังหวัด หรือ ผู้ว่าราชการจังหวัด บอกว่า ปัญหาฝุ่นควันไม่ได้อยู่ในอำนาจที่ตนดูแล หรือแม้กระทั้งองค์กรบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับใหญ่ที่สุด ก็มีความเข้าใจว่าไม่ใช่ปัญหาของตัวเองเช่นกัน
ทั้งนี้ทั้งนั้น การคลี่คลายเริ่มเกิดขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา สะท้อนจากการที่ ผู้ว่าฯ เริ่มรู้ตัวว่า ตัวเองเป็นเจ้าภาพหลักในการดำเนินการเรื่องนี้ นอกจากนี้ มีการพูดคุยภายในที่ชัดเจนมากขึ้น เช่น การบริหารจัดการเรื่องฝุ่นควันถูกนำมาเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดของการโอนย้ายของนายอำเภอ ที่อยู่ภายใต้การควบคุมของผู้ว่าฯ
ความคืบหน้าขั้นต่อไปคือ มีการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อบริหาร กลไกนี้ช่วยสร้างความต่อเนื่องเพราะคณะกรรมการสามารถกำหนดทิศทางของผู้ว่าฯ คนต่อไปได้ และถือเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ เพราะในคณะกรรมการก็มีภาคประชาสังคมที่เข้มแข็งรวมอยู่ด้วย เช่น สภาลมหายเชียงใหม่ และ ภาควิชาการจากมหาวิทยาลัยในพื้นที่ที่เข้ามาเสริมองค์ความรู้และนวัตกรรมต่าง ๆ
“Model เชียงใหม่ ทำให้เห็นว่าการบริหารจัดการพื้นที่ไม่ได้ผูกขาด หรือเป็นการตัดสินใจของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีอำนาจสูงสุดคนเดียว แต่ขึ้นอยู่กับทิศทางที่คณะกรรมการชี้นำ”
ความเข้าใจใหม่: ฝุ่นควันเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง
หลังจากมีการตั้งคณะทำงาน คำถามต่อไปคือจะจัดการกับปัญหาเรื่องฝุ่นควันอย่างไร และจุดสำคัญตรงนี้คือ เชียงใหม่เรียนรู้ว่าการเข้าไปไล่ดับไฟอย่างเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาเรื่อง PM 2.5 ได้ร้อยเปอร์เซ็นต์ จึงนำไปสู่การยกระดับความคิดและคุยกันว่าต้องมีการพัฒนาพื้นที่อย่างยั่งยืน
ปิยะพงษ์ เล่าว่า ที่ผ่านมา ทำงานกันแบบหลงทางมาเยอะ เพราะมีการแยกพื้นที่ป่าและเกษตรออกจากกัน แต่เรื่องของพื้นที่เกษตรในป่า เป็นพื้นที่ที่เป็นประเด็น ต้องยอมรับความจริงว่า มีบางพื้นที่ที่ยังไม่มีวิธีการจัดการที่ดีพอ หรือยังไม่มีทางเลือกในการจัดการชีวมวลโดยไม่เผาได้ พื้นที่เหล่านี้คือเกษตรในป่าที่อยู่บนพื้นที่สูงจึงไม่สามารถเอาเทคโนโลยีขึ้นไปได้ ในเวลาเดียวกันได้มีการทดลองใช้จุลินทรีย์แทน แต่ไม่ได้ผล 100% และเป็นวิธีที่ต้องใช้เวลา
เหตุผลทั้งหมด ปิยะพงษ์ กล่าว “การห้ามเผาอย่างเด็ดขาด หนึ่ง เป็นไปไม่ได้ และ สอง ไม่เป็นธรรม” เป็นไปไม่ได้ เพราะว่ามีพื้นที่ในลักษณะที่ไม่สามารถใช้เครื่องมือ นำเทคโนโลยีเข้าไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือการใช้จุลินทรีย์เองก็ตาม ประสิทธิภาพในที่นี้ หมายถึง “ไม่ทันท่วงที อาจจะทำได้แต่ใช้เวลา แต่เขารอไม่ได้ เพราะกระทบต่อเศรษฐกิจของครอบครัวเขา”
ประเด็นที่สำคัญมากตรงนี้คือเรื่องความเหลื่อมล้ำ ปิยะพงษ์ ย้ำ “ต้องยอมรับว่าสุดท้ายเป็นประเด็นเรื่องของ ความยากจน ความเหลื่อมล้ำ เรื่องของความเหลื่อมล้ำอยู่ภายใต้กรอบความคิดของการพัฒนาที่ยั่งยืน คนที่เขาอยู่ตรงนั้นเขาต้องคำนึงถึงการผลิต เป็น cycle ต่อไป”
ปรับโครงสร้างการผลิต พัฒนาพื้นที่ให้ยั่งยืน
พอมีการเห็นภาพและทำความเข้าใจว่าฝุ่นควันมีปัจจัยเรื่องภูมิประเทศ ความเหลื่อมล้ำ และเศรษฐกิจเข้ามาพ่วงด้วย จึงนำมาสู่การคุยว่าเรื่องฝุ่นควันหนีไม่พ้นการปรับโครงสร้างการผลิต เป็นทางเลือกของการพัฒนาพื้นที่ให้ยั่งยืน
ปิยะพงษ์ มองว่า ความก้าวหน้าที่สุดของยุทธศาสตร์คือเราไม่ได้คุยอย่างเดียวว่าจะเข้าไปดับไฟอย่างไร เพราะคำถามลักษณะนี้คือการแก้ที่ปลายทาง แต่สิ่งที่คุยกันคือแต่ละพื้นที่จะยกระดับ (Transform) การพัฒนาพื้นที่ตัวเองอย่างไร? หากเป็นการพูดอย่างตรงไปตรงมา คือ จะเปลี่ยนจากการปลูกข้าวโพดเป็นพืชชนิดอื่นอย่างไรได้บ้าง
สถาบันนโยบายสาธารณะรวบรวมข้อมูลจากการศึกษาวิจัยพืชทางเลือกมาให้คนในพื้นที่ เช่น กาแฟ อโวคาโด้ และไม้ไผ่ ในอดีต เคยมีหลายหน่วยงานพยายามเข้าไปช่วยส่งเสริม โดยเอาพืชที่คิดว่าจะเหมาะสมกับพื้นที่เข้าไป แต่ท้ายที่สุดก็ไม่เกิดการขยายผล เพราะไม่ใช่เจตจำนงของคนในพื้นที่ ท้ายที่สุด ปิยะพษ์ ชี้ “ไม่ใช่เป็นการไปบอกให้เขาทำอะไร และต้องเปลี่ยนวิธีการสื่อสารเป็นว่า เราเสนอทางเลือก มีทางเลือกอะไรบ้างในการเปลี่ยนพืช”
ภาควิชาการดึงตำบล สร้างยุทธศาสตร์จังหวัด
ปิยะพงษ์ เล่าว่า ในอดีตแผนการจัดการเรื่องฝุ่นควันมักจะเข้าไปแทรกอยู่ในยุทธศาสตร์พัฒนาจังหวัดหรือของท้องถิ่น แต่ไม่มียุทธศาสตร์ขจัดฝุ่นควัน หรือ PM 2.5 อย่างเฉพาะเจาะจง ในจุดนี้เองสถาบันนโยบายสาธารณะจึงได้เข้ามามีบทบาทเป็นตัวกลางในการจัดทำแผนยุทธศาสตร์
การจัดการเรื่องฝุ่นควันให้ยั่งยืน ต้องอาศัยภาคนโยบายสาธารณะ เพราะไม่สามารถพึ่งพาแต่การใช้เทคโนโลยีหรือนวัตกรรมแต่อย่างเดียว ปิยะพงษ์ อธิบายว่า “คำสั่ง (Mandate) ที่ได้รับคือทำแผนภาพรวม หรือ ยุทธศาสตร์ PM 2.5 ของจังหวัด แต่วิธีการที่ใช้คือทำแผนรายตำบล” ซึ่งก็คือการเอาแผนที่ของแต่ละตำบลมากางดู และให้แต่ละตำบลมานั่งคุยกันระหว่างภาคีของเขา
ในส่วนของข้อมูลที่ใช้ ปิยะพงษ์ กล่าวว่า ต้องยอมรับความจริงว่า Hot Spot เป็นข้อมูลที่ไม่ชัดเจน ไม่เสถียร เพราะข้อมูลชุดนี้ขึ้นอยู่กับช่วงเวลาที่เลือกในการดู แต่ข้อมูลที่แน่นอนคือ Burn Scar ฉะนั้นแล้วจึงเอาแผนที่ที่มี Burn scar มากางดูและจะไม่สามารถมีการเถียงกันได้ว่ามีการเผาไหม้ในพื้นที่ใดบ้าง
ปิยะพงษ์ ย้ำ การทำแผนภาพรวมต้องมาจากการที่แต่ละพื้นที่ทำแผนของตัวเอง ซึ่งในตรงนี้ก็เป็นการเสริมเรื่องของกระจายอำนาจเข้าไปด้วย เพราะคนที่ดูแลแต่ละตำบลก็คือ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ส่วนหน้าที่ของสถาบันนโยบายสาธารณะ คือ เกื้อหนุนให้คนในพื้นที่ได้เข้าไปพัฒนาพื้นที่ที่มีการเผาของเขาได้ อีกหนึ่งกลไกที่นำมาใช้คือ ให้มีการจัดทำ MOU กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งก็คือ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกรมป่าไม้
3 ข้อค้นพบจากเชียงใหม่
ปิยะพงษ์ กล่าว เชียงใหม่ผ่านการเดินทาง การลองผิดลองถูก จึงอยากแบ่งปันให้พื้นที่อื่น ๆ ได้ศึกษา เพราะพื้นที่อื่นๆ ก็กำลังงมกับปัญหาที่เชียงใหม่เผชิญเมื่อ 10 ปีที่แล้ว
- หนึ่ง อย่าคิดว่าจะคอยดับไฟตอนท้าย เพราะการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุมีค่าใช้จ่ายแพงกว่าการเข้าไปปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตเสียอีก
- สอง อย่าคิดว่าวิธีการที่ดีที่สุดคือการห้าม ควบคุม หรือสั่งการ เชียงใหม่สะท้อนให้เห็นว่าทำไม่ได้ เพราะท้ายที่สุด คนสามารถปกป้องกันและกันได้ ในความเป็นจริงทุกบ้านต้องเผา และคนสามารถหาช่วงเวลาที่ Hot Spot ไม่สามารถจับได้ ฉะนั้นมีช่องทางการหลีกเลี่ยง ในความเป็นจริงชาวบ้านระดมเผากัน เจ้าหน้าที่รัฐต่อให้รู้ ก็ทำอะไรไม่ได้
- สาม เชียงใหม่ทำให้เห็นว่า ต้องมีการร่วมมือกันระหว่างทุกภาคส่วน โดยเฉพาะในช่วงสุดท้ายที่ค้นพบความจริงว่า การจะทำโครงการการพัฒนาของพื้นที่ในตำบลได้ จำเป็นต้องอาศัยการขายคาร์บอน หรือ การมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนนั้นเอง
อ่านเพิ่มเติม: รู้จัก ‘เชียงใหม่โมเดล’ แก้ปัญหาฝุ่นแบบครบวงจร
สร้างแรงจูงใจจาก Carbon Credit และ Crowdsourcing
ปิยะพงย์ เล่าอย่างตรงไปตรงมาว่า กลไกการขาย Carbon Credit เป็นความหวังในตอนนี้ ด้วยเหตุผลว่า งบประมาณของจังหวัดและงบของ อบจ. ที่ตัดการดูแลบุคลากรไปแล้ว ก็ไม่สามารถที่จะ Transform เชียงใหม่ให้ปราศจากฝุ่นและควันได้ เพราะเหตุผลนี้จึงมีความจำเป็นที่จะได้รับการสนับสนุนจากภาคเอกชน
หากถามว่าประสบความสำเร็จแค่ไหนสำหรับป่าชุมชน ปิยะพงษ์ บอกว่า ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าชุมชนตอนนี้สามารถเข้าไปอยู่ในกระบวนการของ Carbon Credit ได้ ในเบื้องต้นกลุ่มที่มารับซื้อยังเป็นกลุ่มธุรกิจพลังงานที่เกี่ยวข้องกับน้ำมัน ในฝั่งภาคเอกชน พวกเขามีความจำเป็นต้องซื้อคาร์บอนคืน แต่ในอนาคตคาดว่าจะขยายไปยังธุรกิจภาคอื่นๆ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับพลังงาน
อย่างไรก็ตาม กลไกของ Carbon Credit มีทั้งด้านบวกและด้านลบ ในด้านลบกลไกนี้สามารถถูกมองว่าทำให้ภาคเอกชนมีความชอบธรรมที่เขาจะปล่อยมลพิษได้ต่อจากการรับซื้อคาร์บอน หรือ คำศัพท์ที่คุ้นชินกันคือการฟอกเขียว แต่ในอีกมุมหนึ่ง ชาวบ้านมองว่าเป็นช่องทางที่เป็นไปได้ในเบื้องต้น เป็นการร่วมกันรับผิดชอบ แต่ในอนาคต จำเป็นที่จะทดลองหาวิธีการใหม่ แนวทางใหม่ๆ ในการระดมทรัพยากร
Crowdsourcing หรือการระดมทุน เป็นอีกหนึ่งวิธีในการดึงภาคส่วนอื่นๆ เข้ามา สถาบันโยบายพยายามเป็นตัวกลางในการทำเรื่อง Crowdsourcing ตอนนี้มี Platform ชื่อว่า เทใจ เป็นพื้นที่ที่ให้ชุมชนสามารถทำโครงการและนำเสนอ เพื่อระดมเงินบริจากจากภาคประชาชนได้ เป็นอีกหนึ่งทางเลือกในกรณีที่ชาวบ้านไม่สามารถหางบประมาณจากองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือรองบประมาณจากจังหวัดได้ นอกจานี้กระบวนการนี้ยังเป็นช่องทางให้บุคคลที่มีรายได้สูงอยากเข้ามาลงทุน และยังสามารถลดหย่อนภาษีได้อีกด้วย
มีนโยบายระดับจังหวัดอย่างเดียวไม่เพียงพอ
ถึงแม้เชียงใหม่ดูจะมีทิศทางที่ชัดเจน มีคณะกรรมการ และภาคประชาสังคมที่แข็งแรง แต่การพึ่งพิงเพียงยุทธศาสตร์ระดับจังหวัดยังไม่พอที่จะแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน ปิยะพงษ์ บอกว่าเพราะฝุ่นควันจากในพื้นที่จริงๆ มีเพียงประมาณ 30% เท่านั้น ยังมีฝุ่นควันข้ามแดนอีกมาก และฝุ่นควันข้ามแดนนั้นก็มาจากการสนับสนุนเครือข่ายธุรกิจที่อยู่ในประเทศไทย
ในที่สุด การมองถึงความยั่งยืนในอนาคตต้องคุยกันในระดับที่สูงกว่าระดับพื้นที่ แม้นโยบายสาธารณะในระดับพื้นที่จะมีพลัง ให้ภาคส่วนต่างๆ มาร่วมกัน แต่ก็ยังจำเป็นที่จะมีนโยบายระดับประเทศ และนโยบายระดับอาเซียนเพื่อให้เกิดความร่วมมือระหว่างภูมิภาค
พ.ร.บ. อากาศสะอาด จะเข้ามาช่วยอย่างไร?
หลังจากที่การเมืองสะดุดอีกครั้ง ทำให้กระบวนการของ พ.ร.บ. อากาศสะอาด กฎหมายที่จะเป็นกรอบกำหนดการควบคุมมลพิษของประเทศ ชะลอและหยุดนิ่งไป ต้องรอรัฐบาลใหม่
ปิยะพงษ์ ชี้ เมื่อ พ.ร.บ. ออกมา จะมีผลต่อการบังคับให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีภาระที่จะต้องรับผิดชอบ แต่การไม่มี พ.ร.บ. ในระยะที่ผ่านมาไม่ได้หมายความว่า ไม่สามารถการร่วมมือได้ เพราะเชื่อว่า ทุกภาคส่วนรู้ว่าเรื่องพวกนี้กระทบกับพวกเขา เขาจึงมาแก้ปัญหา และหากไม่แก้ก็จะไม่สามารถเดินต่อไปได้ จึงพบว่า “จริงๆ แล้ว เจตจำนงต่างหากที่สำคัญกว่าตัวบทกฎหมาย”
่แต่หากเชียงใหม่ดำเนินการและดึงการมีส่วนร่วมสามารถเดินได้โดยไม่ต้องรอตัวกฎหมาย แปลว่ากฎหมายยังสำคัญอยู่ไหม? ปิยะพงษ์ มองว่า “เหมือน ไก่ กับ ไข่”ดีกว่า เพราะก็ยังไงก็ต้องการตัวกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย เพียงแต่ในบางทีหากมีพลังของเจตจำนงทางการเมืองเป็นตัวนำ เราอาจจะไปได้ไกลกว่า
หากจะสรุปว่า ‘เชียงใหม่โมเดล’ คืออะไร? ปิยะพงษ์ กล่าว “ทั้งหมดนี้ก็ตั้งใจจะสื่อสารออกไปว่า แผนนี้เป็นแผนนโยบายสาธารณะอย่างแท้จริง เพราะไม่ใช่แผนของจังหวัดเพียงคนเดียว หรือแผนของกรมป่าไม้ หรือหน่วยใดหน่วยหนึ่ง แต่เป็นแผนของเชียงใหม่” และยังเป็นการแสดงให้เห็นว่า นโยบายสาธารณะไม่ได้อาศัยงบประมาณจากภาครัฐอย่างเดียว แต่เป็นการอาศัยนวัตกรรมทางการคลัง จากหลายรูปแบบ รวมถึงให้ภาคเอกชนเข้ามาร่วมได้
ปิยะพงษ์ ทิ้งท้ายว่า “อยากให้พื้นที่อื่นๆ ดูเชียงใหม่เป็นบทเรียน กรุงเทพฯ เองก็มีที่มา (Source) ของฝุ่นที่ต่างออกไป ฉะนั้นจึงอยากย้ำว่า Model ก็คือกลไกในการขับเคลื่อน แต่ที่มาของฝุ่นต่างกัน สุดท้ายป่ากับข้าวโพดก็ไม่ได้แยกกัน”
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
