บริหารงานภาครัฐ
การออกแบบนโยบายสาธารณะ หรือ วิธีการดำเนินนโยบายสาธารณะ มีหลากหลายรูปแบบ แต่นโยบายสาธารณะที่ดียังเป็นประเด็นถกเถียงว่านโยบายสาธารณะแบบไหน เป็นนโยบายสาธารณะที่ดี และ มีกระบวนการดำเนินนโยบายและผลของนโยบายอย่างไร
ปิยะพงษ์ บุษบงก์ สถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เสนอแนวคิดการออกแบบนโยบายสาธารณะแบบเห็นอกเห็นใจ หรือ Empathetic Policy Design โดยย้ำให้เห็นถึงความสำคัญการออกแบบนโยบาย และชวนคิดถึงวิธีการทำนโยบายที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย
Empathetic Policy Design คือ การออกแบบนโยบายที่ทุกฝ่ายมีการเข้าใจปัญหาอย่างลึกซึ้ง
ปิยะพงษ์ บุษบงก์ อาจารย์ประจำสถาบันนโยบายสาธารณะ และผู้เขียนหนังสือ Empathetic Policy Design แนะให้เห็นถึงความสำคัญการออกแบบนโยบาย และชวนคิดถึงวิธีการทำนโยบายให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย
นโยบายเก่า ความสำเร็จดูที่ตัวเลข
ปิยะพงษ์กล่าวว่า ที่ผ่านมาภาครัฐทำงานบนพื้นฐานและให้ความสำคัญต่อ ‘ตัวเลข’ เป็นหลัก
ตัวเลขที่ว่านี้ หมายถึง ตัวเลขที่สะท้อนถึงประสิทธิภาพ (Efficiency) ยกตัวอย่างเช่น ตัวชี้วัดผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ไม่ว่าจะเป็นระดับจังหวัดหรือประเทศ ตัวเลขการจ้างงาน และการลงทุน เป็นต้น การจะทำอะไรสักอย่างจะต้องนำไปสู่ตัวเลขที่เพิ่มขึ้น หรือ Higher Return ซึ่งเมื่อมีการคิดวิเคราะห์นโยบายจะมีการทำ Cost-Benefit analysis ขึ้นมาเหมือนภาคเอกชน
“กระบวนการนี้จะทำให้เกิดช่องว่าง หรือ Bias เพราะนโยบายขาดส่วนประกอบและขั้นตอนที่สำคัญ และยังขาดความครอบคลุมไปถึงคนตัวเล็กในสังคม”
ปิยะพงษ์ ชี้ว่า ปัจจุบันเราอาจจะมีแค่การวัดความเท่าเทียมทางสังคมและทางเศรษฐศาสตร์เป็นหลัก แต่ในอนาคต เมื่อมีการประเมินตัวชี้วัดในด้านของความยุติธรรม หรือ Justice ซึ่งเป็นผลลัพธ์หรือภาพสะท้อนทางสังคมจะหนักกว่านี้
ปิยะพงษ์ บุษบงก์
นโยบายรัฐหน้าตาเป็นอย่างไร
กรอบนโยบายรัฐ หรือ Policy Framework อาจจะมาในรูปแบบของยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนเศรษฐกิจชาติ พร้อมกับตัวชี้วัดต่าง ๆ นโยบายเหล่านี้มีพื้นที่ให้ผู้ที่นำไปใช้ ได้สามารถ Customize ซึ่งแปลได้ว่า ผู้นำไปใช้นั้นสามารถดัดแปลงนโยบายให้เข้ากับบริบทท้องถิ่น และเป็นสิ่งที่รัฐต้องการให้เกิดขึ้น
ปัจจุบัน ประเทศไทยยังไม่คุ้นชินกับการออกแบบนโยบาย เพราะแนวคิดการออกแบบนโยบาย หรือ Policy Design ริเริ่มมาจากประเทศตะวันตก ฉะนั้นแล้วเมื่อคนทำนโยบายในประเทศไทยไม่คุ้นเคยกับแนวคิดนี้จึงมีการข้ามกระบวนการที่สำคัญ
กระบวนการทำนโยบายส่วนใหญ่จะมีขั้นตอนดังนี้ เริ่มจากการกำหนดปัญหาและพัฒนาทางเลือกขึ้นมา จากนั้นจะมีการตัดสินใจและลงมือปฏิบัติ และมีการดูผลภายหลังว่าเป็นอย่างไร ซึ่งจะเห็นได้ว่า การออกแบบนโยบายหายไปในกระบวนการความคิด
ปิยะพงษ์ย้ำว่า แผนพัฒนาระดับชาติต่าง ๆ ไม่สามารถถูกนำมา Install หรือใช้ได้เลยในทันที เราไม่สามารถนำนโยบายระดับชาติมาใช้ได้ในพื้นที่เชียงใหม่ ขอนแก่น สงขลา สุดท้ายการจะนำ Policy Framework มาสร้างการเปลี่ยนแปลงในพื้นที่ ต้องมาพร้อมกับ ‘การออกแบบ’ เพื่อให้ใช้ได้จริง
‘การออกแบบนโยบาย’ ทำอย่างไรได้บ้าง?
ปิยะพงษ์แนะว่าขั้นตอนการออกแบบนโยบายสามารถอยู่ได้ 2 ส่วน
- ส่วนที่หนึ่ง Problematization
ก่อนที่จะเกิดการ Implementation หรือการนำโนบายไปใช้ในพื้นที่จริง ผู้ที่มีส่วนร่วมจะต้องสามารถแปลง Policy Framework มาเป็น Action ให้ได้ หรือทำให้นโยบายเกิดการปฏิบัติขึ้นจริง ซึ่งผู้ที่มีส่วนร่วมอาจจะเป็นข้าราชการ ภาคเอกชนท้องถิ่น และชาวบ้านในพื้นที่ เป็นต้น
สิ่งที่ทำ ณ จุดนี้เรียกว่า Problematization หรือการตีความปัญหาในพื้นที่นั้นๆ เป็นการศึกษาว่าปัญหาในพื้นที่คืออะไร เพื่อดูว่าจะออกแบบนโยบายท้องถิ่นอย่างไรให้ตอบโจทย์ นี่คือหนึ่งขั้นตอนของการออกแบบนโยบาย
- ส่วนที่สอง Monitoring
เมื่อเริ่มลงมือทำนโยบายมาแล้วสักพักหนึ่ง ควรจะมีการ Monitoring หรือติดตาม ปิยะพงษ์ย้ำว่า นี่คือการติดตามและไม่ใช่การประเมิน ซึ่งเป็นขั้นตอนที่สำคัญมากเพราะจะเป็นการสร้าง Learning Loop หรือการเรียนรู้ระหว่างทาง
สิ่งที่จะได้จาก Learning Loop สามารถแบ่งได้เป็นสองก้อน 1) นำข้อมูลจากการติดตามมาปรับใช้กับโครงการได้ทันที และ 2) เตรียมพร้อมสำหรับงบประมาณปีถัดไป
“การติดตามจะเป็นผลประโยชน์มากเพราะจะไม่มีแค่การประเมินตอนจบหรือรอให้จบปีงบประมาณอย่างเดียว”
ส่วนประกอบที่สำคัญ ตำแหน่ง Policy Design
อีกหนึ่งสิ่งที่สังคมไทยอาจจะยังไม่คุ้นชินคือ ตำแหน่ง ‘นักออกแบบนโยบาย’
ประเทศไทยมีนักวิเคราะห์นโยบาย (Policy Analyst) และนักวางแผนนโยบาย (Policy Planner) คนไทยมีความคาดหวังว่า Policy Analyst จะต้องเป็น Expert หรือผู้เชี่ยวชาญพิเศษ แต่ในความจริงไม่ใช่อย่างนั้นและจะเห็นได้ว่าการกำหนดชื่อตำแหน่ง กลับกลายเป็นการให้อำนาจไปด้วย
ปิยะพงษ์ กล่าวว่าที่ผ่านมา Street-Level Bureaucracy เป็นคนแอบออกแบบนโยบายเอง แต่ไม่ได้มีฐานความเข้าใจการออกแบบที่ดี จึงมีการชวนหลาย ๆ ฝ่ายเข้ามา ให้เห็นว่าหลาย ๆ ส่วนมีอำนาจ (power) ไม่ใช่แค่ภาครัฐ
สิ่งที่เกิดขึ้นอยู่ในสังคมไทยตอนนี้คือ พื้นที่สาธารณะไม่ได้ถูกตัดขาด พบว่ามีกระแสการอยากเข้าร่วมของประชาชน และมีความเข้าใจว่าจะให้คนไม่กี่คนมาออกแบบนโยบายระดับชาติไม่ได้ เนื่องจากเป็นความรับผิดชอบยิ่งใหญ่ ต้องแบกรับร่วมกัน จึงเป็นที่มาของการเกิดขึ้นของพื้นที่ที่ให้คนมาร่วมกันออกแบบโดยธรรมชาติ
นอกจากนี้ ตัวแสดงต่างๆ เกิดขึ้นถึงแม้โครงสร้างใหญ่ยังไม่เปลี่ยน แต่ปรากฏว่ามีตำแหน่งใหม่ ๆ ทางสังคม เช่น นักออกแบบนโยบาย เข้ามาอยู่ในระบบนิเวศของประเทศไทยมากขึ้น ที่ชัดเจน คือ เป็นสถาบันการศึกษา หรือ Think Tank หรือเหล่า School of Public Policy ที่เข้าไปทำงานกับระบบนิเวศนโยบาย ไม่ได้ทำแค่งานนั่งโต๊ะ (desk work)
จาก ‘นโยบายรัฐ’ เป็น ‘นโยบายสาธารณะ’ บทเรียนกรณีปัญหาฝุ่นควันภาคเหนือ
ตัวอย่าง การจัดการเรื่องควันไฟป่าและฝุ่น PM 2.5 คือตัวอย่างงานที่ ปิยะพงษ์เข้าไปทำผ่านกระบวนการ Empathetic Policy Design
ช่วงเวลาก่อนโควิด-19 มีภาพความเข้าใจของปัญหานี้อยู่ด้านเดียว ผู้ร้าย คือ คนที่ไม่รับผิดชอบเข้าไปเผาป่า คนที่ขาดความรับผิดชอบในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรของตัวเอง เหตุนี้เกิดขึ้นเพราะขาดข้อมูลด้านอื่นๆ ที่จะมาโต้แย้ง เมื่อการตีความปัญหาสั้น (Problematization) จึงเกิดการควบคุมปฏิบัติแบบ Top-down
ด้วยฐานความเข้าใจของรัฐบาล ณ เวลานั้น คือ Zero Burn หรือห้ามเผาเด็ดขาด นโยบายที่ออกไปจึงไม่ได้แก้ปัญหาอะไร เพราะชาวบ้านไม่เปลี่ยนพฤติกรรม และยังเกิดการเผาเหมือนเดิม ใจความสำคัญ คือ การขาดความเข้าใจ ขาดข้อมูลระหว่างทุกฝ่ายว่าปัญหาที่แท้จริงคืออะไรหรือเกิดจากอะไร
สิ่งที่ ปิยะพงษ์ทำคือจัดตั้งวงสนทนา และนำคนจากทุกภาคส่วนมาพูด-คุย-รับฟัง เช่น ชาติพันธุ์ต่าง ๆ ภาควิชาการ และภาคประชาสังคม เป้าหมายเพื่อให้ต่างฝ่ายเห็นว่ามีความโกรธเหมือนกัน เป็นภาพสะท้อนว่านโยบายไม่ประสบความสำเร็จ
ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นคือ การตีความปัญหาร่วมกันใหม่ หรือ Re-Problematization ทุกคนเห็นภาพชัดเจนขึ้นว่าทุกคนมีส่วนให้เกิดปัญหานี้ นำไปสู่การเปลี่ยนพฤติกรรมของภาครัฐและภาคเอกชน จากแต่ก่อนบางส่วนลอยตัวและไม่เกี่ยวข้องกับปัญหา ให้มามีบทบาทและร่วมกันรับผิดชอบมากขึ้น
ใครควรจะขับเคลื่อนอะไรบ้าง?
ปิยะพงษ์เน้นว่าทุกส่วนต้องมีส่วนร่วม ภาคประชาชนควรจะรวมตัวกันในรูปแบบของสภา หรือ Citizen Assembly เพราะจะทำให้มีอำนาจต่อรองและบทบาทในการสร้างพื้นที่ในการออกแบบนโยบายมากกว่า
ในส่วนของภาครัฐ นอกจากการมี Public Hearing ที่มีคนจากหลากหลายกลุ่มเพื่อเพิ่มความครอบคลุม (Inclusive) และความหลากหลาย (Diversity) แล้ว รัฐควรจะพัฒนาในเรื่องของการทำให้เสียงของคนที่เข้ามามีความหมาย ให้เป็นเสียงที่ Representatives ของสังคม เป็นทั้งส่วนได้ส่วนเสีย และเข้าไปช่วยเขาในเรื่องของกระบวนการออกแบบ
อารมณ์สังคม สำคัญไม่แพ้กัน!
ปิยะพงษ์ ชี้ว่า อีกปัจจัยที่สำคัญมากในการทำนโยบายคือ Social Moods หรืออารมณ์ของสัมคม
แต่ก่อนสังคมไทยอาจจะไม่มีความสมดุลระหว่าง Social Moods และ Technical Knowledge มากนัก เมื่อชาวบ้านเข้ามาร่วมฟังนโยบายรัฐ ชาวบ้านไม่ได้มี Know-How หรือ Tool ในการทำกระบวนการนี้ รวมถึงไม่เข้าใจเงื่อนไขงบประมาณ หรือไม่มีความรู้เรื่องภาษาในการทำนโยบาย ดังนั้นจึงเหมือนจัดแค่เป็นพิธี
ในยุคหลังมานี้มีการให้ความสำคัญต่อ Social Moods มากขึ้น การแก้ปัญหามันไม่ใช่แค่เชิง Technique อย่างเดียว แต่ต้องมีการผสมผสาน Social Moods เข้าไปด้วย ภาครัฐมีบทเรียนว่าถ้าสังคมไม่สุข ก็ไปต่อไม่รอด ประชาชนต้องมีความสุขด้วย
ข้อเสนอของ ปิยะพงษ์ ในการออกแบบและดำเนินนโยบายสาธารณะนับว่าน่าสนใจอย่างยิ่งสำคัญผู้กำหนดนโยบายและคนที่สนใจด้านนโยบายสาธารณะ ซึ่งยังมีประเด็นที่ต้องถกเถียงกันอีกมาก เพื่อนำไปสู่การดำเนินนโยบายสาธารณที่ดี
สำหรับผู้สนใจ แนวความคิด Empathetic Policy Design สามารถติดตามได้ในหนังสือชื่อ Empathetic Policy Design: Emotional Engagement, Inclusive Space, and Empowered Deliberation เพิ่งตีพิมพ์เมื่อต้นปี 2568
หนังสือกล่าวถึงกระบวนการออกแบบนโยบาย ที่กล่าวถึงความครอบคลุม (Inclusive) โดยการเพิ่มบทบาทของเรื่องอารมณ์และความรู้สึกเข้าไปด้วย โดยมุ่งไปที่ความกลัวและความหวังของประชาชนเป็นหัวใจสำคัญของการออกแบบนโยบาย มากกว่าให้ความสำคัญกับความรู้ของบรรดาผู้เชี่ยวชาญเพียงอย่างเดียว
ในหนังสือเล่มนี้ มีตัวอย่างการศึกษาในไทย และมีตัวอย่างจากการศึกษาทั่วโลก ซึ่งได้เสนอว่าการออกแบบนโยบายแบบเห็นอกเห็นใจ เป็นเรื่องสำคัญทำให้เกิดการเรียนรู้ทางสังคมและนโยบายที่ดี ดังนั้น จึงถือว่ามีประเด็นน่าสนใจเรื่องสำหรับผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะและการออกแบบนโยบาย
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
ทางออกเชิงนโยบายแก้ปัญหา ‘คนจนเมือง’
นักวิจัยเร่งสำรวจพื้นที่น้ำท่วมซ้ำซาก “เสี่ยง” ต้องย้ายถิ่นจากโลกร้อน
