เศรษฐกิจ
รัฐบาลไทยมีการให้ความคุ้มครองทางสังคมหรือสวัสดิการทางสังคมกับประชาชน ในรูปแบบสวัสดิการต่าง ๆ มาเป็นระยะเวลานาน เพื่อคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนทุกคน เช่น เงินสวัสดิการข้าราชการ เบี้ยยังชีพ เรียนฟรี บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เงินอุดหนุนเด็ก กองทุนประกันสังคม กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) เป็นต้น โดยจุดประสงค์เพื่อให้ประชาชนมีสุขภาพชีวิตที่ดี ลดความยากจน และคุ้มครองทางรายได้
แต่ปัจจุบันสวัสดิการดังกล่าวใกล้จะมีความเสี่ยงจากงบประมาณของรัฐบาลที่กำลังเผชิญวิกฤตรายจ่ายที่มากขึ้นสวนทางกับรายได้ที่ลดลงต่อเนื่อง
งบสวัสดิการสังคมใกล้จุดวิกฤต
ข้อมูลจาก สุพัณณาดา เลาหชัย ผู้อำนวยการกองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ที่เปิดเผยในงานประชุมเชิงปฏิบัติการ “ก้าวสู่ทศวรรษใหม่ของระบบความคุ้มครองทางสังคมไทย : จากความท้าทายสู่ความยั่งยืน บ่งชี้ว่าร่ายจ่ายงบประมาณด้านสวัสดิการทางสังคมของไทยกำลังเพิ่มขึ้นตลอดในช่วง 13 ปีที่ผ่านมา (ปี 55-67) ในขณะที่รายรับของงบประมาณด้านสวัสดิการทางสังคมที่มาจากเงินอุดหนุนภาครัฐ 77.25% เพิ่มขึ้นช้ากว่ารายจ่าย
ปัจจัยหลักมาจากการเข้าสูงสังคมสูงวัยของไทย สะท้อนจากปี 67 ไทยมีรายจ่ายเพื่อการเกษียณอายุและเสียชีวิต สัดส่วนเพิ่มขึ้นมาที่ 37.04% และรองลงมาเป็นรายจ่ายด้านสุขภาพ
ในระยะข้างหน้าคาดการณ์ว่ารายจ่ายสวัสดิการทางสังคมจะเพิ่มสูงขึ้นใกล้เท่ากับรายรับของงบประมาณภายในปี 83 แม้ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาไทยจะมีโครงการแบบร่วมจ่ายจากหลายแหล่งช่วยแบ่งเบาภาระการคลังของรัฐ แต่รายรับก็ยังมีอัตราการเติบโตที่ช้ากว่ารายจ่ายที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะรายรับของกองทุนประกันสังคมที่เพิ่มช้าความรายจ่ายผลประโยชน์ของผู้ประกันตน
ทั้งนี้ในอนาคตหากไทยยังคงใช้ระบบความคุ้มครองทางสังคมแบบเดิมแบบปัจจุบัน ช่องว่างระหว่างรายจ่ายกับรายรับงบประมาณด้านสวัสดิการทางสังคมก็จะแคบลงมากขึ้นเรื่อย ๆ จนถึงระดับที่น่ากังวลในปี 83
ความเหลื่อมล้ำเรื้อรังเพิ่มภาระสวัสดิการสังคม
สมชัย จิตสุตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ (TDRI) สะท้อนว่าไทยกำลังเผชิญความท้าทายจากปัญหาเชิงโครงสร้างจำนวนมาก เช่น คนแก่เร็วแต่ออมเงินไม่พอ เด็กเกิดน้อยและครอบครัวไม่พร้อม ความเหลื่อมล้ำ แรงงานมีทักษะต่ำ ความเสี่ยงภาคการคลังของรัฐบาล การเมืองเป็นพิษ บริการภาครัฐบางส่วนที่ยังไม่ดีพอ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น
ขณะที่สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำก็เริ่มรุนแรงมากขึ้นและอยู่ถาวร สะท้อนจากความยากจนในไทยที่ใกล้จะเรื้อรัง โดยในช่วงปีช่วงปี 59, 61 และ 67 ไทยมีสัดส่วนคนจนเพิ่มสูงขึ้นแม้เศรษฐกิจขยายตัว ซึ่งถือเป็นเรื่องที่ผิดปกติและไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะทุกครั้งที่มีคนจนเพิ่มขึ้นมักจะเกิดในปีที่เศรษกิจติดลบเสมอ ดังนั้นในช่วง 10 ที่ผ่านมาถือเป็นสัญญาณผิดปกติว่าไทยเสี่ยงจะมีคนเรื้อรังมากขึ้น หรือความหมายก็คือ คนจนก็ยังจนเหมือนเดิมไม่ว่าประเทศจะพัฒนาไปทางไหน ซึ่งกลุ่มคนจนมีความสำคัญ เพราะเกี่ยวข้องกับสวัสดิการทางสังคมมากที่สุด
นอกจากนี้คนไทยจำนวนกว่าครึ่งมีโอกาสถูกทิ้งไว้ข้างหลัง โดยจากการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในปี 61 พบคนไทยสัดส่วน 61.7% จากจำนวนทั้งหมด จบการศึกษาในระดับมัธยมศึกษาหรือต่ำกว่า และยังมีสัดส่วนที่มากในทุกช่วงอายุ ซึ่งไทยยังไม่มีการแก้ปัญหาเรื่องนี้อย่างจริงจัง ในการอัพสกิลและรีสกิล (Upskill-Reskill) ของคนกลุ่มนี้ให้มีทักษะที่ตรงตามความต้องการของตลาดในระดับสากล หากคนกลุ่มเหล่านี้ไม่ได้รับการพัฒนาทักษะเพื่อให้มีรายได้ที่เพียงพอ ก็จะเป็นปัญหาต่อการปรับปรุงระบบสวัสดิการสังคม และการลดพึ่งพิงภาครัฐอย่างเดียวก็จะทำได้ยากขึ้น
6 หลักคิดเพิ่มประสิทธิภาพสวัสดิการสังคม
ผู้อำนวยการวิจัยฯ ทีดีอาร์ไอ เสนอ 6 หลักคิดระบบความคุ้มครองทางสังคมเพื่อให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ได้แก่
1 “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” ระหว่างคนไทยด้วยกันเอง ไม่ใช่เพียงการรอรับความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น การปรับปรุงระบบประกันสังคม เพื่อให้ครอบคลุมประชากรไทยทั้งหมด ซึ่งระบบนี้ประชาชนร่วมจ่ายด้วยตามกำลังความสามารถ
2 “พอเพียง เลี้ยงตัวเองได้” สวัสดิการที่ให้ควรมีความพอดี ไม่น้อยจนไม่สร้างความเปลี่ยนแปลงในชีวิตคนรับ แต่ก็ไม่มากจนเคยชินและไม่คิดจะใช้ชีวิตได้ด้วยตนเอง การได้รับความช่วยเหลือต้องไม่บั่นทอนแรงจูงใจในการทำงาน แต่ควรนำไปสู่การเพิ่มทักษะในโลกยุคใหม่ ทั้งด้วยตนเองหรือผ่านกลไกรัฐ
3 “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” เป็นเรื่องที่เร่งด่วนสำหรับประชาชน เพราะไทยกำลังจะมีประชากรน้อยลง และมีคนจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงสวัสดิการภาครัฐ การพัฒนาคนไทยทุกคนอย่างเต็มศักยภาพโดยไม่ตกหล่นแม้คนเดียวนั้น จะสามารถช่วยพัฒนาประเทศในภาพรวมที่ดีที่สุด
4 “หุ้นส่วนสวัสดิการ” ภาคส่วนอื่นนอกเหนือจากภาครัฐควรมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการ ทั้งเรื่องการออกเงิน การบริหาร หรือการตรวจสอบ
5 “ความยั่งยืนทางการเงินการคลัง” การให้สวัสดิการไม่ควรมากเกินความต้องการของผู้รับตามหลักพอเพียงข้างต้น และมีแนวทางในการหาแหล่งรายได้ เช่น ปรับเพิ่มภาษีในลักษณะที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำไปในตัว
6 “ประสิทธิภาพและประสิทธิผล” เช่น การปรับปรุงคุณภาพฐานข้อมูลคนจน การเชื่อมโยงข้อมูลผู้รับสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและป้องกันปัญหาคนตนตกหล่นไปพร้อมกัน
ทีดีอาร์ไอ ยังได้เสนอการให้สวัสดิการประชาชนแบบขนมชั้น ดังนี้
ชั้นที่หนึ่ง สวัสดิการพื้นฐานแบบถ้วนหน้า โดยใช้งบประมาณจากรัฐทั้งหมด แต่ให้วงเงินต่อคนที่ไม่ต้องสูงมากและเน้นเจาะจงเฉพาะกลุ่ม เช่น การพัฒนาทักษะกึ่งถ้วนหน้า เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด การดูแลเด็ก ประกันสังคมพื้นฐาน (ชดเชยรายได้กรณีเจ็บป่วยและเสียชีวิต) การดูแลระยะยาว เบี้ยผู้พิการ เบี้ยผู้สูงอายุ เป็นต้น
ชั้นที่สอง สวัสดิการเพิ่มจากนายจ้างหรือองค์กรที่ทำงานด้วย เป็นระบบร่วมจ่ายมากขึ้น โดยที่ไม่ต้องพึ่งพิงเงินจากภาครัฐฝ่ายเดียว เช่น ประกันสังคมมาตรา 33 กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และสวัสดิการจากแพลตฟอร์ม เป็นต้น
ชั้นที่สาม สวัสดิการส่วนเพิ่มกรณีจ่ายเงินเองเป็นหลัก เช่น ประกันเอกชน ประกันสังคมสำหรับคนทำงานอิสระ (Gig worker) และกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ เป็นต้น
“ความเหลื่อมล้ำทำไมถึงถาวร ไม่ใช่ข้างล่างมีปัญหา แต่ปัญหาใหญ่จริง ๆ อยู่ที่ข้างบน คนข้างบนรวบอำนาจไว้กับตัวเอง แล้วก็ไม่กระจายอำนาจให้ใครเลย ก็เป็นเรื่องของ State Capture และรัฐพันลึกต่าง ๆ ซึ่งตรงนี้ทำให้ความเหลื่อมล้ำไม่หายไป และกระทบเรื่องของระบบความคุ้มครองทางสังคม” สมชัย กล่าว
วิธีเพิ่มรายได้ภาษีแก้วิกฤตการคลัง
งบประมาณที่เกี่ยวกับการคุ้มครองทางสังคม หรือสวัสดิการทางสังคม กำลังกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลัง โดยสภาพัฒน์คาดว่าในปี 69 จะมีสัดส่วนเพิ่มสูงขึ้นถึง 54.8% ของงบประมาณรวมทั้งหมด ในขณะที่ความเสี่ยงทางการคลังในด้านอื่นก็กำลังทวีความแรงมากขึ้น ทั้งรายได้จากภาษีที่ลดลง ภาระดอกเบี้ย ภาระรายจ่ายโดยเฉพาะรายจ่ายด้านสวัสดิการบำเหน็จบำนาญและเงินเดือนราชการที่ยังสูงขึ้น และไม่สามารถปรับลดได้ รวมถึงอันดับเครดิตประเทศที่เสี่ยงจะโดนปรับลดจากหนี้สาธารณะที่ใกล้ชนเพดาน ซึ่งจะทำไทยมีต้นทุนทางการเงินที่มากขึ้น (จ่ายดอกเบี้ยเงินกู้แพงขึ้น)
ดังนั้นไทยจึงจำเป็นต้องปรับนโยบายการคลังใหม่ โดย ปัณณ์ อนันอภิบัตร ผู้อำนวยการกองนโยบายภาษี สภาพัฒน์ เสนอให้ไทยปรับขึ้น ภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือแวต (VAT) จากเดิม 7% ซึ่งต่ำกว่าหลายประเทศทั่วโลก เพื่อให้มีงบประมาณเพียงสนุบสนับด้านสวัสดิการทางสังคมที่มากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ญี่ปุ่นปรับขึ้นแวตจาก 5% เป็น 10% เพื่อนำไปดูแลสวัสดิการสังคมต่าง ๆ ตามที่รัฐบาลให้คำมั่นสัญญากับประชาชนไว้
ขณะที่การเพิ่มประสิทธิภาพด้านรายจ่ายสวัสดิการทางสังคม ควรใช้ภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax : NIT) ตามนโยบายของกระทรวงการคลัง เตรียมนำมาใช้ภายในปี 70 เป็นระบบที่ให้ความช่วยเหลือด้านสวัสดิการหากผู้ใดมีรายได้ต่ำกว่าที่กำหนด ซึ่งจะคัดกรองตามข้อมูลการจ่ายภาษีของประชาชน โดยจะบังคับให้ทุกคนต้องยื่นแจ้งภาษีกับรัฐ
ทั้งนี้ แนวคิด NIT ในต่างประเทศมีการนำไปใช้นานแล้ว เช่น ช่วงวิกฤตโควิด-19 สหรัฐอเมริกาโอนเงินช่วยเหลือเข้าตรงบัญชีของประชาชนทันทีตามเกณฑ์รายได้ที่กำหนด โดยอ้างอิงจากข้อมูลภาษีของกรมสรรพากร
นอกจากนี้กระทรวงการอยู่ระหว่างพัฒนาระบบ Data Lake เชื่อมโยงข้อมูลต่าง ๆ จากหน่วยงานนอกกระทรวง เพื่อสร้างฐานข้อมูลประชาชนขนาดใหญ่จำนวน 60.8 ล้านคน ข้อดีของระบบนี้ คือ หากนำมาประยุกต์ใช้กับระบบ NIT รัฐจะสามารถช่วยเหลือประชาชนได้ตรงกลุ่มเป้าหมายมากขึ้น โดยใช้งบประมาณในจำนวนที่น้อยลง และในอนาคตก็ไม่ต้องดำเนินนโยบายช่วยเหลือแบบเหวี่ยงแห
แนะรวมศูนย์ข้อมูลเพิ่มประสิทธิภาพระบบสวัสดิการสังคม
ธนาคารโลก (World Bank) เสนอให้ไทยใช้โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะดิจิทัล หรือ Digital public infrastructure (DPI) ในระบบสวัสดิการทางสังคม เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ความสะดวกรวดเร็ว และตรงกลุ่มเป้าหมายมากขึ้น โดยขวัญพัฒน์ สุทธิธรรมกิจ เจ้าหน้าที่อาวุโสธนาคารโลก เรียกสิ่งนี้ว่าดิจิทัลสแต็ก (Digital stack) ประกอบด้วย 3 ชั้น ได้แก่
ชั้นที่หนึ่ง ดิจิทัลไอดี (Digital ID) โดยประเทศไทยมีแล้ว แต่ยังไม่ครอบคลุมทั้งประเทศ ซึ่งน่าเสียดายที่นโยบายดิจิทัลวอลเล็ตยังทำไม่สำเร็จ เพราะจะเป็นแรงจูงใจให้คนลงทะเบียนดิจิทัลไอดี ดังนั้นไทยจึงต้องหาวิธีขยายให้ครอบคลุมมากขึ้น ยกตัวอย่างประเทศอินเดีย ใช้การเก็บข้อมูลทำดิจิทัลไอดีแบบปูพรม ด้วยการจูงใจให้คนมาลงทะเบียน ไม่จำกัดว่าจะต้องมีเอกสารยืนยันตัวตน แม้จะมีความเสี่ยงด้านความปลอดภัย แต่สิ่งที่ได้คือ ฐานข้อมูลดิจิทัลไอดีที่ครอบคลุมประชากรกว่า 90% หลังจากนั้นก็ให้ประชาชนเปิดบัญชีธนาคารผูกกับ ไบโอเมทริกซ์ (Biometrics) จากฐานข้อมูลดิจิทัลไอดี เพื่อรับผลประโยชน์จากรัฐบาลผ่านบัญชีดังกล่าว
ชั้นที่สอง ดิจิทัลเพย์เมนต์ (Digital Payment) ไทยสามารถทำได้ในลักษณะเดียวกับดิจิทัลไอดี โดยสร้างแรงจูงใจบางอย่างให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการทางการเงินคล้ายกับอินเดีย ซึ่งตัวนี้มีความสำคัญในการให้สวัสดิการสังคม เช่น เงินผู้พิการ รัฐสามารถตรวจสอบข้อมูลผ่านระบบดิจิทัลไอดี และโอนเงินเข้าบัญชีได้ทันที โดยที่ผู้พิการไม่จำเป็นไปต้องยืนยันตัวตนที่หน่วยงานรัฐ เป็นต้น
ชั้นที่สาม ดาต้าแชร์ริ่ง (Data Sharing) หรือการแบ่งปันข้อมูล โดยกระทรวงการคลัง มีความพยายามผลักดันเรื่องดาต้าแชร์ริ่ง แต่ยังไทยติดปัญหาค่อนข้างมากในการบริการจัดการข้อมูลอย่างมีธรรมภิบาล (Data Governance)
ทั้งนี้ธนาคารโลก จึงเสนอไปทาง สถาบันข้อมูลขนาดใหญ่ (BDI) ที่กำลังผลักดันร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการเข้าถึงและใช้ข้อมูล (Data Act) ให้หน่วยงานรัฐสามารถแบ่งปันข้อมูล โดยที่ไม่ต้องแบกรับความรับผิด หากข้อมูลนั้นผิดพลาด เพื่อเป็นการกระตุ้นให้ทุกหน่วยงานเกิดการแบ่งปันข้อมูลของตนเองออกมา และหากข้อมูลนั้นผิดก็ต้องทำให้ถูกต้อง และสามารถนำข้อมูลไปใช้ต่อได้เรื่อย ๆ กระบวนการแบบนี้จะช่วยปลดล็อกเรื่อง Data Governance ได้จริง และทำให้โครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัลของไทยทั้ง 3 ส่วนมีความสมบูรณ์ และเปิดทางให้สามารถทำสิ่งต่าง ๆ ได้อีกมาก
สิ่งที่อยากเห็นต่อจากนั้น คือ การรวมศูนย์หน้าจอ (Unify) ที่ตอนนี้ของไทยมีกระจายอยู่หลายระบบ ยกตัวอย่าง ตอนทำโครงการงบประมาณด้านสังคม (Social Budgeting) พบว่ามีหน้าจอสำหรับระบบช่วยเหลือทางสังคมและสังคมสงเคราะห์ต่าง ๆ กว่า 50–60 หน้าจอ
หากรวมหน้าศูนย์หน้าจอทั้งหมดได้จะช่วยสร้างความยั่งยืนทางการเงิน ซึ่งขนาดของงบประมาณด้านสังคมอาจจะมีมูลค่าเกือบ 7% ของจีดีพี (GDP) หรือราว 1.2 ล้านล้านบาท และหากรวมระบบทั้งหมดนี้ไว้ในดิจิทัล ก็จะลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มงบประมาณได้อีกเกือบ 2% ของจีดีพี สามารถนำไปขยายความคุ้มครองทางสังคมให้มีประสิทธิภาพได้มากขึ้น
จากซ้าย ขวัญพัฒน์ สุทธิธรรมกิจ เจ้าหน้าที่อาวุโสธนาคารโลก (Word Bank), สมชัย จิตสุตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), ปัณณ์ อนันอภิบัตร ผู้อำนวยการกองนโยบายภาษี สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์)
เนื้อหาเพิ่มเติม:
