สังคม คุณภาพชีวิต
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย ปี 2567 โดยมีบทวิเคราะห์เรื่อง “การขยายอายุเกษียณ: โจทย์ที่ซับซ้อนกว่าตัวเลข สู่ความเป็นธรรมของแรงงาน” ซึ่งเสนอประเด็นน่าสนใจในการมองเรื่อง “อายุเกษียณ” มากกว่าเรื่อง “อายุเกษียณ” มีรายละเอียดดังนี้
ในห้วงเวลาที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด ( การคาดประมาณประชากรของประเทศไทย ฉบับปรับปรุงใหม่ ปี 2562 ระบุว่า ประเทศไทยจะกลายเป็น “สังคมสูงวัยระดับสุดยอด” (Super Aged Society) ในปี พ.ศ. 2576 เมื่อประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นถึง 28% ของประชากรทั้งหมด) ข้อเสนอเชิงนโยบาย เรื่อง “การขยายอายุเกษียณ” ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง โดยมีเป้าหมายเพื่อบรรเทาภาระงบประมาณบำนาญ รักษาเสถียรภาพทางการคลัง และเพิ่มประสิทธิภาพกำลังแรงงานในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม หากมองผ่านเลนส์ของความเป็นธรรม การใช้เพียง “ตัวเลข” ทางเศรษฐกิจหรือประชากรศาสตร์ โดยไม่คำนึงถึงบริบทเชิงโครงสร้างของแรงงานแต่ละกลุ่ม อาจเป็นการตอกย้ำความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่เดิมในสังคมไทยให้หยั่งรากลึกยิ่งขึ้น
ข้อเสนอการขยายอายุเกษียณมักตั้งอยู่บนข้อสมมติว่า “แรงงานทุกคนมีสภาพการทำงานและสุขภาพที่ใกล้เคียงกัน” ทั้งที่ในความเป็นจริง แรงงานในสังคมไทยมีความหลากหลาย ทั้งสภาพการทำงานและเงื่อนไขการจ้างงาน แรงงานในภาคเกษตร อุตสาหกรรม และก่อสร้าง มักเริ่มทำงานตั้งแต่อายุยังน้อยต้องทำงานที่ใช้แรงกายอย่างหนัก ภายใต้สภาพแวดล้อมที่เสี่ยงอันตราย และบั่นทอนสุขภาพร่างกายอย่างต่อเนื่อง
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง: ยืดอายุเกษียณ 65-70 ปี? รับมือสังคมสูงวัย
ในทางตรงกันข้าม คนที่ทำงานในสำนักงานมักมีสภาพการทำงานที่ปลอดภัยกว่า มีเวลาพักผ่อนเพียงพอ และมีโอกาสมากกว่าในการเข้าถึงบริการสุขภาพเอกชนที่สะดวกรวดเร็ว ความแตกต่างดังกล่าวส่งผลโดยตรงต่อ “อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาวะ” (Healthy Life Expectancy: HALE) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนคุณภาพชีวิตในช่วงวัยสูงอายุได้ดีกว่า “อายุคาดเฉลี่ย” (Life Expectancy) โดยแรงงานที่ทำงานหนักมักมี HALE สั้นนกว่าอย่างมีนัยสำคัญ การบังคับให้ทุกคนต้องขยายเวลาทำงานออกไปจนอายุ 63 หรือ 65 ปี เท่ากัน จึงไม่ต่างอะไรกับการลงโทษคนที่ร่างกายเสื่อมถอยไปก่อนแล้วให้ต้องทำงานในสภาพที่ไร้ซึ่งสุขภาวะที่ดี
การใช้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ของนักวิชาการ (Technocrats) บางกลุ่ม เช่น “การรักษาเสถียรภาพทางการคลัง” เพื่อสนับสนุนและสร้างความชอบธรรม (Legitimacy) ให้กับนโยบายขยายอายุเกษียณ เป็นตัวอย่างที่นักสังคมวิทยา ปิแอร์ บูร์ดิเยอ (Pierre Bourdieu) อธิบายว่า เป็นการใช้ภาษาที่เสมือนเป็นกลางและปราศจากอคติ แต่แท้จริงแล้วกลับช่วยให้มุมมองของนักวิชาการได้รับการยอมรับว่าถูกต้องและน่าเชื่อถือในสังคม
ขณะเดียวกัน วลี “คนไทยมีอายุยืนขึ้น” แม้จะฟังดูเป็นข้อเท็จจริงเชิงบวก แต่กลับบดบังปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง และทำให้ข้อเท็จจริงที่ว่าแรงงานจำนวนมากมีสภาพร่างกายไม่พร้อมทำงานต่อเมื่ออายุ 60 ปี กลายเป็นสิ่งที่ถูกมองข้าม
ถึงแม้ว่าตามทฤษฎี “ตลาดเสรี” (Free Market) ตลาดแรงงานควรจะสะท้อนความเสี่ยงและความยากลำบากของงานผ่านค่าตอบแทนที่สูงขึ้น แต่ในทางปฏิบัติ แรงงานจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มที่มีเศรษฐฐานะต่ำ มักไม่ได้รับค่าตอบแทนที่เป็นธรรม เนื่องจากขาดโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพตั้งแต่วัยเด็ก ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญต่อเส้นทางอาชีพและรายได้ในอนาคต ส่งผลให้ต้องทำงานที่ใช้แรงงานหนักและมีความเสี่ยงสูง การกำหนดอายุเกษียณแบบเดียวกันโดยไม่คำนึงถึงความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง จึงอาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อกลุ่มเปราะบาง และยิ่งซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในสังคม
รายงานการศึกษาขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) จำแนกประเทศสมาชิกจำนวนทั้งงสิ้น 38 ประเทศ ออกเป็น 4 กลุ่ม ตามแนวทางการกำหนดสิทธิประโยชน์พิเศษด้านบำนาญสำหรับผู้ที่ประกอบอาชีพเสี่ยงอันตราย หรือใช้แรงกายหนัก ภายใต้ระบบบำนาญภาคบังคับหรือกึ่งบังคับ ดังนี้
กลุ่มที่ 1 ประเทศที่ให้สิทธิพิเศษกับงานหลายประเภท โดยมีระบบรองรับชัดเจน มีทั้งหมด 15 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย เบลเยียม ชิลี โคลอมเบีย เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส กรีซ อิตาลี นอร์เวย์ โปแลนด์ สโลวาเกีย สโลวีเนีย สเปน และตุรกี โดยแต่ละประเทศมีแนวปฏิบัติที่แตกต่างกันบางประเทศ เช่น เบลเยียม เอสโตเนีย นอร์เวย์ สโลวีเนีย สเปน และตุรกี อนุญาตให้แรงงานในหลายสาขาอาชีพมีสิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนดโดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาจากลักษณะเฉพาะของงาน
ขณะที่อีกหลายประเทศ อาทิ ออสเตรีย โคลอมเบีย กรีซ อิตาลี และโปแลนด์ ใช้เกณฑ์พิจารณาจากลักษณะทางกายภาพของงาน เช่น การทำงานในอุณหภูมิสุดขั้ว ท่าทางที่ต้องใช้ระหว่างทำงาน ความกดอากาศการทำงานใต้ดิน การทำงานกะกลางคืน หรืออัตราการใช้พลังงานของร่างกาย ในกรณีของประเทศฝรั่งเศส มีการให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนดสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติงานในสายอาชีพที่จัดว่า“เสี่ยงภัย” เช่น ตำรวจ นักผจญเพลิง เจ้าหน้าที่ซ่อมบำรุงท่อระบายน้ำใต้ดิน และผู้ดูแลผู้ป่วย
สำหรับลูกจ้างภาคเอกชนที่ทำงานในสภาพแวดล้อมที่เสี่ยงอันตรายตามเกณฑ์ที่กำหนดจะได้รับคะแนนสะสมในบัญชี Compte Professionnel de Prévention ซึ่งสามารถนำไปใช้ขอเกษียณอายุก่อนกำหนด ขอเข้ารับการพัฒนาทักษะใหม่เพื่อเปลี่ยนสายอาชีพไปทำงานที่ปลอดภัยกว่า หรือขอลดชั่วโมงการทำงานโดยยังคงได้รับค่าจ้างเต็มเวลา
ทั้งนี้ บางประเทศใช้ระบบการพิจารณารายกรณี เช่นชิลีมีคณะกรรมาธิการผู้เชี่ยวชาญ (Comisión Ergonómica Nacional) ทำหน้าที่พิจารณาคำร้องของนายจ้างและลูกจ้างโดยอ้างอิงจากลักษณะของงานและฟินแลนด์ให้ลูกจ้างยื่นคำร้องพร้อมคำรับรองจากนายจ้าง และแนบหลักฐานทางการแพทย์ที่แสดงว่ามีความสามารถในการทำงานลดลง เพื่อประกอบการพิจารณาขอรับสิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด
กลุ่มที่ 2 ประเทศที่ให้สิทธิเลือกเกษียณอายุก่อนกำหนด โดยจำกัดเฉพาะบางกลุ่มอาชีพที่มีความเสี่ยงสูง เช่น คนงานเหมือง ลูกเรือประมง ผู้ควบคุมการจราจรทางอากาศ นักบิน หรือนักบัลเลต์มี 8 ประเทศ ได้แก่ สาธารณรัฐเช็ก เยอรมนี ฮังการี ญี่ปุ่น เกาหลี ลัตเวีย นิวซีแลนด์ และโปรตุเกส
กลุ่มที่ 3 ประเทศที่ให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด โดยจำกัดเฉพาะอาชีพด้านความมั่นคงและความปลอดภัยสาธารณะ เช่น ตำรวจ นักผจญเพลิง และทหาร ประกอบด้วย 4 ประเทศ ได้แก่ แคนาดาไอร์แลนด์ อิสราเอล และสหรัฐอเมริกา
กลุ่มที่ 4 ประเทศที่ไม่มีการให้สิทธิเกษียณอายุก่อนกำหนด มีทั้งหมด 11 ประเทศ ได้แก่ออสเตรเลีย คอสตาริกา เดนมาร์ก ไอซ์แลนด์ ลิทัวเนีย ลักเซมเบิร์ก เม็กซิโก เนเธอร์แลนด์ สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร
กรณีเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่านโยบายเกษียณอายุที่ก้าวหน้าต้องยอมรับความจริงเชิงโครงสร้างแทนที่จะยึดติดกับตัวเลขเพียงอย่างเดียว การทบทวนอายุเกษียณของไทย ซึ่งปัจจุบันข้าราชการเกษียณที่ 60 ปี และผู้ประกันตน ม.33 สามารถเริ่มรับบำนาญได้ที่อายุ 55 ปี จึงจำเป็นต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ โดยมีหัวใจสำคัญ คือ ความเป็นธรรม
ข้อเสนอแนะ มีดังนี้
(1) ออกแบบอายุเกษียณที่ยืดหยุ่นตามลักษณะงาน เปิดโอกาสให้แรงงานที่ทำงานในสภาพแวดล้อมที่มีความเสี่ยงต่อสุขภาพสูง อาทิ อุณหภูมิสุดขั้ว การทำงานโดยใช้ท่าทางซ้ำ ๆ เป็นเวลานานการทำงานใต้ดิน หรือการทำงานกะกลางคืน สามารถเลือกเกษียณอายุได้เร็วขึ้น โดยมีเงื่อนไขการคำนวณบำนาญที่เป็นธรรม และไม่เป็นการลงโทษผู้ที่ทำงานหนักมาทั้งชีวิต
(2) ปรับปรุงโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ โดยกำหนดอัตราเงินบำนาญขั้นต่ำที่เพียงพอต่อการดำรงชีพ สำหรับผู้สูงอายุที่ไม่มีรายได้หรือมีรายได้น้อย และไม่ได้อยู่ในระบบบำนาญใด ๆ ขณะที่ผู้สูงอายุที่ได้รับบำนาญจากแหล่งอื่น เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกองทุนประกันสังคมก็ควรได้รับเบี้ยยังชีพในอัตราที่ลดหลั่นลงตามระดับรายได้ ซึ่งจะช่วยให้ทรัพยากรของรัฐถูกจัดสรรไปยังผู้ที่มีความเปราะบางมากที่สุดอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงความมั่นคงในวัยชรา ระหว่างแรงงานในระบบกับแรงงานนอกระบบที่มักขาดการคุ้มครองด้านรายได้หลังเกษียณ
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
