บริหารงานภาครัฐ
แต่ระบบการเลือกกันเองดังกล่าวเป็นระบบที่นอกจากจะไม่มีประสิทธิภาพแล้ว ก็ยังขาดความชอบธรรมตามครรลองประชาธิปไตยอีกด้วย จึงไม่น่าแปลกใจที่ประเด็นเรื่องกลไกการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาอาจกลับมาเป็นที่ถกเถียงอีกครั้ง
เช่นเดียวกับสถาบันการเมืองอื่นๆ เมื่อไม่สามารถตอบโจทย์ทางการเมืองที่เป็นเหตุผลของการดำรงอยู่ของสถาบันนั้น ๆ ได้ สังคมก็ย่อมสามารถร่วมกันถกเถียงเกี่ยวกับทางเลือกอื่น ๆ ที่มีประสิทธิภาพมากกว่า โดยเราอาจเริ่มจากการถามคำถามพื้นฐานว่า หากประเทศส่วนใหญ่ในโลกนี้ใช้ระบบสภาเดี่ยว เหตุใดประเทศไทยจึงยังคงเลือกใช้ระบบสภาคู่
1. คำอธิบายการมีอยู่ของสภาที่สองบนหลักคิดแบบอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน
ระบบสภาคู่มีสมมุติฐานว่าหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนจะถูกรักษาได้ดีกว่า หากมีองค์กรที่เป็นตัวแทนของอำนาจดังกล่าวมากกว่าหนึ่งองค์กร (contestation among representatives of popular sovereignty) เหตุผลคือ หากมีองค์กรที่เป็นตัวแทนอำนาจอธิปไตยแค่องค์กรเดียว เช่น สภาผู้แทนราษฎร (house of representatives) องค์กรดังกล่าวอาจใช้อำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นอำนาจที่ทรงพลังที่สุดไปในทางมิชอบได้ เนื่องจากการเมืองที่วางอยู่บนหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน (popular sovereignty) มองว่าอำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจสูงสุด (นักวิชาการ เช่น ฮาร์วี แมนส์ฟิลด์ เปรียบว่าในวิธีคิดดังกล่าว อำนาจบริหารทำหน้าที่เป็นเพียงเด็กรับใช้ของอำนาจนิติบัญญัติเท่านั้น)
ทัศนะดังกล่าวจึงเกรงว่า ระบบสภาเดี่ยวมีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดการเข้าควบคุมอำนาจนิติบัญญัติในนามของประชาชนอย่างเบ็ดเสร็จ สภาที่สองจึงมีอยู่เพื่อป้องกันการผูกขาดอำนาจนิติบัญญัติ เช่นเดียวกับองค์กรอื่นๆที่ทำหน้าที่ท้าทายการผูกขาดของสภาแรก เช่น supreme court (ในกรณีของสหรัฐอเมริกา) รวมไปถึงเสียงจากภาคประชาสังคมในรูปแบบต่างๆ
หากการมีอยู่ของสภาที่สองไม่สามารถทำหน้าที่ดังกล่าวได้ เช่นในกรณีข้อกังขาต่อวุฒิสภาชุดปัจจุบัน สังคมก็ย่อมสามารถเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงได้เสมอ
อย่างไรก็ตาม นอกเหนือจากการพิจารณาทางเลือกแบบระบบสภาเดี่ยวแล้ว สังคมไทยอาจพิจารณากระบวนการการสรรสาวุฒิสภาลักษณะอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้งด้วยเขตประเทศซึ่งเคยถูกนำมาใช้แล้ว หรือการพิจารณาการเลือกตั้งรูปแบบอื่นๆทั้งทางตรงและทางอ้อม ในส่วนต่อไป ผู้เขียนจึงชวนไปสำรวจโมเดลต่างๆในการสรรหาสมาชิกของสภาที่สอง
2. สภาที่สองเป็นตัวแทนของใคร
แม้ในโลกนี้จะมีประเทศที่ใช้การเลือกตั้งโดยตรงในการคัดเลือกสมาชิกของสภาที่สอง แต่ในแต่ละกรณี ก็มีคำอธิบายที่แตกต่างกันไป โดยมาก การมีอยู่ของสภาที่สองโดยเฉพาะในประเทศที่มีการปกครองด้วยระบบสหพันธรัฐ มักเป็นไปเพื่อรักษาสิทธิ์ของรัฐขนาดเล็ก
ตัวอย่างเช่น ในกรณีของสหรัฐอเมริกาที่กำหนดให้แต่ละรัฐ (state) มีโควตาวุฒิสมาชิกรัฐละสองคน ในกรณีนี้ การมีอยู่ของสภาที่สองเสนอโมเดลความเป็นตัวแทนแบบอื่นนอกเหนือจากความเป็นตัวแทนของสภาที่หนึ่ง เพื่อเอื้อให้ที่มาของอำนาจนิติบัญญัติมีความครอบคลุม (inclusive) มากขึ้น
วิธีคิดดังกล่าวยังสามารถนำไปอธิบายโมเดลการเลือกสมาชิกสภาที่สองผ่านกลุ่มประชากรลักษณะอื่นๆ เช่น ศาสนา ชาติพันธุ์ อย่างไรก็ตาม โมเดลที่พบได้บ่อยที่สุดยังคงเป็นโมเดลที่อิงอยู่กับการแบ่งเขตการปกครอง โดยเฉพาะในการเมืองแบบสหพันธรัฐที่กล่าวไปข้างต้น
นอกจากนี้ ในบางประเทศโดยเฉพาะประเทศแถบยุโรปยังมีประวัติศาสตร์พัฒนาการของสภาที่สองที่อิงอยู่กับ estates ต่างๆ เช่น กลุ่มนักบวช กลุ่มชนชั้นสอง กลุ่มชาวนา บนหลักคิดเดียวกัน โมเดลนี้อาจรวม professional model of bicameralism ซึ่งวางอยู่บนกลุ่มอาชีพได้ด้วย วิธีคิดดังกล่าวคาดหวังให้ผู้เชี่ยวชาญในอุตสาหกรรมต่าง ๆ นำประสบการณ์การทำงานของตนมาใช้ในการคัดกรองร่างกฎหมายต่าง ๆ ที่จำเป็นต้องอาศัยความรู้เฉพาะทาง ประเทศที่ใช้ professional model of bicameralism ในปัจจุบันได้แก่ประเทศไอร์แลนด์ อย่างไรก็ตาม Seanad Éireann หรือสภาที่สองของไอร์แลนด์นี้มีจำนวนเพียง 60 ที่นั่ง และมีอำนาจจำกัดเป็นอย่างมากโดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับสภาแรก
3. เราคาดหวังให้สภาที่สองทำอะไรบ้าง
อันดับแรกและเป็นเหตุผลที่ผู้สนับสนุนสภาคู่มักอ้างเสมอคือ การมีอยู่ของสภาที่สองบังคับให้ร่างกฎหมายต้องผ่านสายตาคนอีกกลุ่มนอกเหนือไปจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การมีสมาชิกที่เป็นคนละกลุ่มโดยสิ้นเชิงกับสภาผู้แทนราษฎรเอื้อให้เกิดการกลั่นกรองที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นในกระบวนการนิติบัญญัติ โดยเฉพาะหากสมาชิกสภาที่สองถูกคัดเลือกผ่านคุณสมบัติความเป็นผู้เขี่ยวชาญหรือประสบการณ์การทำงานเฉพาะทางที่ลำพังสภาผู้แทนราษฎรอาจไม่มี
เหตุผลต่อมาเชื่อมโยงกับเหตุผลแรก เนื่องการมีอยู่ของสภาที่สองบังคับให้กระบวนการนิติบัญญัติต้องยืดเวลาออกไป จึงเพิ่มเวลาให้ประชาชนสามารถทำความเข้าใจประเด็นที่มีความซับซ้อนมากได้
นอกจากนี้ เนื่องจากสภาที่สองมีอำนาจที่เป็นทางการน้อยกว่าสภาผู้แทนราษฎรอย่างมีนัยยะสำคัญ ตัวอย่างเช่น สภาที่สองอาจไม่มีสิทธิตีตกร่างกฎหมายที่ผ่านสภาที่หนึ่ง อำนาจทางการที่น้อยกว่านี้สอดคล้องกับที่มาที่ยึดโยงกับประชาชนน้อยกว่าสภาแรก สภาที่สองจึงถูกบีบให้ต้องทำงานกับสื่อตลอดจนภาคประชาสังคมเพื่อเพิ่มอำนาจในการต่อรองกับสภาที่หนึ่งโดยปริยาย ส่งผลโดยอ้อมให้เกิดการสื่อสารกับการเมืองนอกสภาเพื่อให้กลไกการตรวจสอบกระบวนการนิติบัญญัติแข็งแรงขึ้นมากกว่าที่อำนาจทางการของสภาที่สองสามารถทำได้
4. แต่ความคาดหวังเหล่านั้นเป็นไปได้จริงหรือ: ข้อโต้แย้งระบบสภาคู่
ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับระบบสภาคู่ก็มีหมัดเด็ดที่ฝ่ายสนับสนุนไม่สามารถหลบได้เช่นกัน คำวิจารณ์แรกพุ่งเป้าไปที่ job description ที่ขัดแย้งกันในตัวเองของสภาที่สอง ในด้านหนึ่ง สภาที่สองอ้างว่าหากมีสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียวอาจไม่มีความหลากหลายของทั้งพื้นเพและมุมมองสมาชิกสภาเพียงพอที่จะเป็นตัวแทนของประชาชนได้
กล่าวคือ ประโยชน์และหน้าที่ของสภาที่สองวางอยู่บนความแตกต่างจากสมาชิกของสภาแรก อย่างไรก็ตาม ในอีกด้านหนึ่ง สภาที่สองไม่สามารถมีอำนาจมากเกินกว่าสภาที่หนึ่งได้ และหากสภาที่สองขัดขวางการทำงานของสภาที่หนึ่งมากเกินไป ก็ย่อมถูกมองว่าไปขัดการทำงานของตัวแทนที่แท้จริงของประชาชน
ในมาตรฐานแรก สภาที่สองดูเหมือนจะถูกคาดหวังให้เป็นเสียงที่แตกต่างไปจากสภาที่หนึ่ง ในขณะที่มาตรฐานที่สองกลับคาดหวังให้วุฒิสภาไม่ควรมีบทบาทเกินไปกว่าสภาผู้แทนราษฎร ในสายตาผู้วิจารณ์ ความคาดหวังที่สวนทางกันสองข้อนี้ แสดงให้เห็นว่าสภาที่สองเปรียบเสมือนตำแหน่งงานเก่าแก่ในบริษัทที่ไม่มีใครจำได้ว่ามีไว้ทำอะไร แต่ที่ยังคงมีอยู่เพียงเพราะยังไม่มีใครกล้าหาญพอจะยุบทิ้ง แม้ job description จะคลุมเครือและขัดแย้งในตัวเองเพียงใดก็ตาม
นอกจากลักษณะการทำงานที่กำกวมแล้ว ความชอบธรรมของสภาที่สองก็ยังเป็นที่กังขาอีกด้วย โดยเฉพาะในกรณีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้ง หรือแม้แต่การเลือกตั้งโดยอ้อม ทำให้สภาที่สองในหลายประเทศตั้งใจลดบทบาทของตนเองลง เช่น ในกรณีของสหราชอาณาจักร
สรุป
ระบบสภาคู่ไม่ใช่สิ่งที่จำเป็นเสมอไป ในกรณีที่สังคมตัดสินใจจะใช้ระบบดังกล่าว จึงจำเป็นต้องวางอยู่บนคำอธิบายและความคาดหวังที่ชัดเจนเพื่อที่จะได้นำไปสู่การออกแบบกระบวนการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาที่สอดคล้องกับโจทย์ทางการเมืองได้
ในกรณีของประเทศไทย ดูเหมือนว่าการมีอยู่ของวุฒิสภาชุดปัจจุบันไม่อาจตอบแม้แต่โจทย์พื้นฐานข้อใดได้เลย นอกเหนือจากกระบวนการสรรหาที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วนแล้ว บางทีสังคมไทยอาจจำเป็นต้องหันมาพิจารณาอย่างจริงจังว่าระบบสภาคู่ยังคงจำเป็นอยู่หรือไม่
อ้างอิง
- Russell, Meg, ‘Bicameralism in Theory and Comparative Perspective’, The Contemporary House of Lords: Westminster Bicameralism Revived (Oxford, 2013; online edn, Oxford Academic, 26 Sept. 2013), https://doi-org.sussex.idm.oclc.org/10.1093/acprof:oso/9780199671564.003.0003, accessed 27 Sept. 2026.
- Garsten, Bryan. “Representative Government and Popular Sovereignty.” Chapter. In Political Representation, edited by Ian Shapiro, Susan C. Stokes, Elisabeth Jean Wood, and Alexander S. Kirshner, 90–110. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
