บริหารงานภาครัฐ
ทบทวนสถิติเหตุรุนแรง
จากข้อมูลของศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้พบว่านับตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมาได้เกิดเหตุรุนแรงแล้วมากกว่า 23,400 ครั้ง ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตกว่า 7,700 คนและบาดเจ็บอีกกว่า 14,700 คน อาจกล่าวได้ว่าความขัดแย้งในภาคใต้ได้สร้างความสูญเสียต่อชีวิตผู้คนสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ไทยสมัยใหม่
ความรุนแรงเริ่มลดระดับลงหลังมีการเปิดการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการในปี 2556 โดยในช่วงปี 2556-2563 จำนวนเหตุรุนแรงค่อยๆ ลดลงจาก 1,540 เหลือ 277 เหตุการณ์ อย่างไรก็ตาม เหตุรุนแรงได้ขยับสูงขึ้นช้าๆ โดยในปี 2564 มี 303 เหตุการณ์ และเพิ่มขึ้นเป็น 486 เหตุการณ์ในปี 2567
เฉพาะในช่วงเก้าเดือนแรกของปีนี้เกิดเหตุรุนแรงแล้ว 478 เหตุการณ์ โดยมีพลเรือน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ทั้งเด็ก คนชรา ผู้หญิง สามเณรตกเป็นเหยื่อ สร้างความไม่พอใจในสังคมอย่างกว้างขวาง ช่วงเดือนรอมฎอนปี 2568 (2 มี.ค. – 31 มี.ค.) มีความรุนแรงสูงขึ้นกว่าปีก่อนๆ โดยมีเหตุรุนแรง 71 ครั้งส่งผลให้มีผู้เสียชีวิต 14 คน และบาดเจ็บ 74 คน เมื่อเทียบกับช่วงเดือนรอมฎอนปี 2567 (12 มี.ค. – 9 เม.ษ. 2567) มีเหตุรุนแรง 84 ครั้ง เสียชีวิต 9 คนและบาดเจ็บ 27 คน จะเห็นได้ว่าในปีนี้มีความสูญเสียมากขึ้น แม้ว่าจำนวนเหตุการณ์ในช่วงเดือนรอมฎอนจะลดลงก็ตาม
ในช่วงเก้าเดือนแรกของปีนี้ มีเหตุระเบิดไปแล้วกว่า 116 ครั้งมากกว่าตลอดทั้งปี 2567 ซึ่งเกิดเหตุ 103 ครั้ง โดยมีความพยายามที่จะขยายพื้นที่ปฎิบัติการมายังจังหวัดท่องเที่ยวอย่างภูเก็ต กระบี่และพังงาในเดือนมิถุนายนอีกด้วย
นอกจากนี้ การปฎิบัติการทางการทหารของฝ่ายขบวนการหลายครั้งแสดงให้เห็นว่ากลุ่มคนรุ่นใหม่เหล่านี้ผ่านการฝึกการรบมาอย่างเป็นระบบมากขึ้น
แนวโน้มความรุนแรงที่เพิ่มขึ้นนับตั้งแต่ปี 2564 เกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ที่การพูดคุยสันติภาพยังคงก้าวหน้าและถอยหลัง และจนถึงปัจจุบันก็ยังไม่สามารถที่จะก้าวไปสู่การเจรจาในประเด็นสารัตถะได้
การพูดคุยสันติภาพ: ทำไมติดหล่ม
การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งรุนแรงในหลายประเทศทั่วโลกส่วนใหญ่มักจะจบด้วยสองวิธีการหลัก หากไม่จบด้วยการปราบทางการทหาร ก็มักจะจบด้วยการเจรจาโดยผ่านกระบวนการสันติภาพ ในช่วงทศวรรษแรกหลังความรุนแรงปะทุขึ้นในปี 2547 รัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหาด้วยการทหารและการพัฒนา แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำให้ความรุนแรงลดลงได้ เมื่อมีการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการ ระดับความรุนแรงก็เริ่มลดลง ซึ่งนับเป็นปัจจัยสำคัญที่เปลี่ยนพลวัตรของความขัดแย้งในภาคใต้ การต่อสู้หลักได้เคลื่อนจาก “สนามรบ” มายัง “โต๊ะเจรจา”
แต่ที่ผ่านมาการพูดคุยยังไม่สามารถจะบรรลุข้อตกลงที่เป็นรูปธรรมได้ ในรอบ 12 ปีมีข้อตกลงสำคัญอยู่อย่างน้อย 2 ฉบับ ฉบับแรกคือ General Consensus on Peace Dialogue Process (ฉันทามติทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติภาพ) ซึ่งสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ซึ่งเป็นตัวแทนรัฐบาลไทยและอุสตาซฮัสซัน ตอยิบซึ่งเป็นตัวแทนของกลุ่มบีอาร์เอ็นได้ลงนามร่วมกันในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 โดยมีรัฐบาลมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก
ข้อตกลงดังกล่าวเป็นหมุดหมายของการเปิดการพูดคุยอย่างเป็นทางการขึ้นเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ความขัดแย้งระหว่างรัฐไทยกับขบวนการปลดปล่อยปาตานี โดยมีการกำหนดกรอบการพูดคุยให้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย
ข้อตกลงที่สำคัญฉบับที่สองคือ General Principles of the Peace Dialogue Process (หลักการทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติภาพ, GP) ซึ่งเป็นข้อตกลงที่สมช. และกลุ่มบีอาร์เอ็นเห็นชอบร่วมกันในวันที่ 31 มีนาคม 2565 โดยมีสาระสำคัญหลัก 3 ประการคือ การลดความรุนแรง การปรึกษาหารือสาธารณะและการแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน
ข้อตกลงดังกล่าวเป็นการปูทางไปสู่การร่าง Joint Comprehensive Plan towards Peace (แผนปฎิบัติการร่วมเพื่อสันติสุขแบบองค์รวม, JCPP) เป็นกรอบในการดำเนินการเรื่องการลดความรุนแรงและการปรึกษาหารือสาธารณะ ซึ่งผู้แทนฝายไทยได้เสนอในโต๊ะพูดคุยครั้งแรกในเดือนกุมภาพันธ์ 2566
อาจกล่าวได้ว่าการชะงักของการพูดคุยในช่วงกว่าหนึ่งปีที่ผ่านมาเป็นปฎิกิริยาต่อแนวทางการพูดคุยตามกรอบ JCPP เอกสารดังกล่าวซึ่งใช้ในการหารือระหว่างคู่พูดคุยถูกเปิดเผยต่อสาธารณะในเดือนกุมภาพันธ์ 2567 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการวิพากษ์วิจารณ์อย่างดุเดือดว่าแนวทางดังกล่าวเหมาะสมหรือไม่ ทำให้รัฐไทยเสียเปรียบบีอาร์เอ็นหรือไม
กล่าวให้ถึงที่สุด ผู้วิพากษ์วิจารณ์ไม่เห็นด้วยกับการเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้บีอาร์เอ็นได้นำเสนอความคิดทางการเมืองของตน โดยเฉพาะเรื่องรูปแบบการปกครองที่เหมาะสม ที่เชื่อว่ามีความสุ่มเสี่ยงที่จะทำให้รัฐไทยสูญเสียอำนาจการปกครองในพื้นที่ชายแดนใต้ หรือกระทั่งอาจจะเป็นการเปิดประตูไปสู่การเสียดินแดน แม้ว่าในเอกสาร GP และ JCPP ได้มีการระบุในเรื่องหลักการความเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) อย่างชัดเจน
ในช่วงรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกฯ ได้มีการขอให้สมช. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทบทวนและนำเสนอ “ยุทธศาสตร์ใหม่” ในการดับใฟใต้ โดยจะยังไม่มีการตั้งคณะพูดคุยฯ ความกังขาต่อทิศทางการแก้ปัญหาและความไม่เชื่อมั่นว่าตัวแทนบีอาร์เอ็นสามารถคุมกำลังได้หรือไม่ทำให้การพูดคุยหยุดชะงักไปกว่าหนึ่งปี จนเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลและพรรคภูมิใจไทยเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ นายกฯ อนุทินได้แต่งตั้งพลเอกสมศักดิ์ อดีตเลขาธิการสมช. เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยคนที่เจ็ดเพียงไม่กี่วันหลังการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในช่วงปลายเดือนกันยายนที่ผ่านมา
การตัดสินใจของรัฐบาลอนุทินทำให้การพูดคุยกลับมาดำเนินการอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งแสดงให้เห็นว่าเจตจำนงทางการเมืองและความกล้าตัดสินใจของรัฐบาลมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการกำหนดทิศทางของการแก้ไขปัญหาในชายแดนใต้
อย่างไรก็ดี การพูดคุยจะคืบหน้าได้แค่ไหนและเป็นไปในทิศทางใดภายใต้“รัฐบาล 4 เดือน” ยังคงเป็นคำถามใหญ่ พลเอกสมศักดิ์ได้กล่าวในงานเสวนาในช่วงปลายเดือนตุลาคมว่าเขาจะพิจารณาทบทวน JCPP อีกครั้งหนึ่งซึ่งเชื่อว่ากรอบใหญ่ยังคงใช้ได้อยู่ เป็นประเด็นที่ต้องจับตาว่าทิศทางการพูดคุยต่อไปจะเป็นเช่นไร
ฝ่ายไทยและบีอาร์เอ็นได้พบกันครั้งแรกเมื่อช่วงต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมาและตกลงที่จะเริ่มต้นการพูดคุยอย่างเป็นทางการ รวมถึงการประชุมคณะเทคนิคในเดือนธันวาคม โดยจะมุ่งเน้นในเรื่องการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน การรับฟังเสียงของประชาชน การปกป้องพลเรือนและการแก้ไขปัญหายาเสพติดในพื้นที่ น่าสนใจว่าการกำหนดกรอบร่วมกันใน 3 ประเด็นนี้สะท้อนให้เห็นว่าคู่พูดคุยให้ความสำคัญต่อวาระของประชาชนในพื้นที่
บทเรียนจากกระบวนการสันติภาพในต่างประเทศ
สังคมไทยอาจจำเป็นต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่ากระบวนการสันติภาพคืออะไรและทำงานอย่างไร ในรายงานPeace Talk in Focus 2024. Report on Trends and Scenarios ซึ่งจัดทำโดย Escola de Cultura de Pau (สำนักวัฒนธรรมสันติภาพ) ประเทศสเปน ได้นิยามว่า กระบวนการสันติภาพหมายถึงความพยายามทางการเมือง การทูตและสังคมในทุกรูปแบบที่มุ่งแก้ไขความขัดแย้งและเปลี่ยนแปลงที่รากเหง้าโดยใช้สันติวิธี โดยเฉพาะอย่างยิ่งการผ่านการเจรจาสันติภาพ
การเจรจาเป็นกระบวนการสนทนาระหว่างคู่ขัดแย้งอย่างน้อยสองฝ่ายในการจัดการกับความแตกต่างภายใต้กรอบที่กำหนดร่วมกันเพื่อยุติความรุนแรงและแสวงหาคำตอบที่ตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของแต่ละฝ่าย ทั้งนี้ อาจมีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ ที่ไม่ได้เป็นคู่ขัดแย้งหลักเข้าร่วมด้วย
หัวใจองการเจรจาสันติภาพจึงอยู่ที่การจัดการกับปัญหารากเหง้าและแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกันอย่างสันติ คู่เจรจาจะต้องมีความพร้อมที่จะประนีประนอมทางการเมือง (make political concessions) ถ้าต่างฝ่ายเข้าสู่การพูดคุยเจรจาโดยไม่พร้อมประนีประนอมใดๆ เพียงแต่ต้องการพูดคุยเพื่อแสวงหาความได้เปรียบ เหนือกว่า ทำให้อีกฝ่ายยอมศิโรราบและอยู่ภายใต้กรอบกติกาที่ตนต้องการ การเจรจานั้นย่อมมิอาจบรรลุผลสัมฤทธิ์ได้
Escola de Cultura de Pau ได้จัดทำรายงานสำรวจและประเมินกระบวนการสันติภาพทั่วโลกเป็นประจำทุกปี จากการศึกษาในปี 2567 พบว่ามีพื้นที่ความขัดแย้งรุนแรงทั้งหมด 37 แห่งทั่วโลก และมี 21 แห่งที่มีกระบวนการสันติภาพ
รายงานนี้ได้ศึกษากระบวนการสันติภาพทั่วโลกทั้งสิ้น 52 กระบวนการ พบว่าทวีปแอฟริกามีจำนวนมากที่สุดคือ 20 กระบวนการ ในเอเชียมี 12 กระบวนการ รวมถึงประเทศเมียนมา ฟิลิปปินส์ (MILF/MNLF/NDF) และภาคใต้ของไทยด้วย โดยบทบาทของ“ฝ่ายที่สาม” (third party) นับว่ามีความสำคัญยิ่ง พบว่ากระบวนการสันติภาพ 45 จาก 52 กระบวนการมีฝ่ายที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง โดยครึ่งหนึ่งของกระบวนการสันติภาพในทวีปเอเชียมีฝ่ายที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง
ประเด็นหลักที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาหารือในโต๊ะเจรจาสันติภาพได้แก่ ประเด็นแรกเป็นเรื่องเกี่ยวกับการหยุดยิงและการยุติการเป็นปฎิปักษ์ (cessations of hostilities) ประเด็นที่สองคือการปกครองตนเอง การกำหนดชะตากรรมตนเอง เอกราช โครงสร้างการบริหาร–การปกครองในพื้นที่และการยอมรับอัตลักษณ์ของชนกลุ่มน้อย
นอกจากนี้ บางกระบวนการยังหารือเรื่องการปักปันเขตแดนและอธิปไตยของรัฐ ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับระบบการบริหารประเทศและการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง การแบ่งสรรปันอำนาจ การเลือกตั้ง รวมถึงการปฏิรูปภาคความมั่นคง การปลดอาวุธ การสลายกองกำลังและการกลับคืนสู่สังคมของนักรบ (disarmament, demobilisation and reintegration, DDR)
จะเห็นได้ว่าการหารือในประเด็นลักษณะเช่นนี้เป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นในกระบวนการสันติภาพทั่วโลก ฉะนั้น กรอบการพูดคุยJCPP ที่มุ่งเน้นการลดความรุนแรง/การยุติการเป็นปฎิปักษ์และการปรึกษาหารือสาธารณะ (ซึ่งได้วางกรอบไว้อย่างน้อย 5 ประเด็น ได้แก่ 1. รูปแบบการบริหารพื้นที่ 2. การยอมรับอัตลักษณ์และวัฒนธรรมของชุมชนชาวปาตานี 3. สิทธิมนุษยชน กระบวนการยุติธรรมและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 4. เศรษฐกิจและการพัฒนา 5. การศึกษา) จึงสอดคล้องกับแนวทางที่ใช้ในกระบวนการสันติภาพในพื้นที่อื่นๆ ทั่วโลก ความกังวลว่าการเปิดพื้นที่ให้ถกเถียงประเด็นเหล่านี้จะนำไปสู่การสูญเสียอำนาจอธิปไตยหรือการแยกดินแดนอาจเป็นความหวาดกลัวที่เกินจริง
สันติภาพชายแดนใต้?
ในการศึกษาด้านสันติภาพ มีแนวคิดสำคัญอันหนึ่งที่เรียกว่า peace dividend ซึ่งหมายถึงผลตอบแทนของสังคมจากการมีสันติภาพ อันเกิดจากการที่ทรัพยากรซึ่งเคยทุ่มเทไปยังการทหารสามารถนำกลับมาสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมได้แทน ดังนั้น การจินตนาการถึงการพัฒนาในพื้นที่ชายแดนใต้ ถ้าปราศจากสันติภาพแล้ว การดำเนินการต่างๆ ย่อมเผชิญกับอุปสรรค เพราะหลายภาคส่วน รวมถึงนักลงทุนยังไม่อาจเชื่อมั่นในเสถียรภาพด้านความมั่นคงและความปลอดภัย หากเสียงปืนและเสียงระเบิดยังคงดังอยู่ สันติภาพจึงเป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมและคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่
ในหลายพื้นที่ความขัดแย้งทั่วโลก “เจตจำนงทางการเมืองของผู้นำ” เป็นปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งต่อการขับเคลื่อนกระบวนการสันติภาพ ความไม่ต่อเนื่องและขาดเอกภาพในการดำเนินนโยบายขององคาพยพต่างๆ ของภาครัฐเป็นปัญหาสำคัญในช่วงที่ผ่านมา “รัฐบาล 4 เดือน” ของนายกฯ อนุทินอาจเป็นโอกาสสำคัญในการวางรากฐานระยะยาวสำหรับการแก้ไขปัญหาภาคใต้ โดยการประกาศยึดมั่นแนวทางการใช้กระบวนการสันติภาพเป็นแกนกลางในการแก้ไขปัญหาในชายแดนใต้และออกคำสั่งฝ่ายบริหารเพื่อจัดตั้งศูนย์ขับเคลื่อนการสร้างสันติภาพในชายแดนใต้
รัฐบาลอาจจะพิจารณาเทียบเคียงกับกรอบการทำงานของประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งรัฐบาลฟิลิปปินส์ได้จัดตั้ง Office of the Presidential Adviser on the Peace Process (สำนักงานที่ปรึกษาประธานาธิบดีด้านกระบวนการสันติภาพ) ทำหน้าที่เป็นกลไกหลักในการประสานและขับเคลื่อนงานของภาครัฐจนนำไปสู่การบรรลุข้อตกลงสันติภาพระหว่างรัฐบาลและกลุ่ม Moro Islamic Liberation Front (MILF) ได้สำเร็จ กลไกในลักษณะนี้จะสามารถช่วยให้รัฐสามารถดำเนินงานได้อย่างจริงจัง ต่อเนื่องและไม่สะดุดจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล
ท้ายที่สุด เจตจำนงทางการเมือง เอกภาพเชิงนโยบายและความต่อเนื่องในการดำเนินงาน คือหัวใจสำคัญที่จะทำให้เราเริ่มมองเห็น “แสงสว่างแห่งสันติภาพที่ปลายอุโมงค์” ได้อย่างแท้จริง
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
