บริหารงานภาครัฐ
เพื่อจะตอบคำถามดังกล่าว เราควรจะต้องทบทวนและทำความเข้าใจพลวัตรของการแก้ไขปัญหาในภาคใต้ในรอบสองทศวรรษที่ผ่านมา
พัฒนาการของการพูดคุยสันติภาพในชายแดนใต้
เหตุการณ์การปล้นปืนที่ค่ายปิเหล็ง จ.นราธิวาสในวันที่ 4 มกราคม 2547 นับเป็นหมุดหมายสำคัญของการปะทุขึ้นของการต่อสู้ด้วยอาวุธรอบล่าสุด ซึ่งมีกลุ่ม แนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติมลายูปาตานี (Barisan Revolusi Nasional Melayu Patani, BRN) เป็นตัวแสดงหลักในฝ่ายของขบวนการปลดปล่อยปาตานี ในช่วงพ.ศ. 2547 – 2555 รัฐบาลใช้แนวทาง “การป้องกันและปราบปรามการก่อความไม่สงบ” (Counterinsurgency, COIN) เป็นแนวทางหลักในการจัดการกับการก่อความไม่สงบ ซึ่งหลักนิยมของ COIN มีองค์ประกอบหลักสองอย่างคือ “การป้องกันภายใน” และ “การพัฒนา” การเพิ่มบทบาทของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ซึ่งรับผิดชอบงานด้านความมั่นคงและการรื้อฟื้นศูนย์อำนวยการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ซึ่งรับผิดชอบงานพัฒนาในช่วงรัฐบาลของพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ (2549-2551) ก็สะท้อนทิศทางหลักในการจัดการปัญหาภาคใต้ได้อย่างชัดเจน
แต่ว่ายุทธศาสตร์ดังกล่าวก็ไม่สามารถกดความรุนแรงในพื้นที่ลงได้ ในช่วงเวลานั้น มีความพยายามในการแสวงหากลุ่มที่จะไปพูดคุยด้วย แต่ยังไม่เกิดการเจรจาสันติภาพอย่างเป็นทางการ ยังคงมีความสับสนว่ากลุ่มใดอยู่เบื้องหลังความรุนแรงและมีความมุ่งหมายเช่นไร ความรุนแรงในช่วงนั้นอยู่ในระดับที่สูงที่สุดนับตั้งแต่มีการก่อตัวของขบวนการติดอาวุธของชาวมลายูมุสลิมตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 2500 ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อเรียกร้องเอกราชในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้/ปาตานี
พลวัตของความขัดแย้งในชายแดนภาคใต้ได้เปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญนับตั้งแต่เริ่มมีกระบวนการสันติภาพอย่างเป็นทางการในช่วงปี 2556 ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ซี่งเป็นการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการครั้งแรกระหว่างรัฐบาลไทยกับกลุ่มบีอาร์เอ็น โดยมีรัฐบาลมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก ซึ่งการพูดคุยสันติภาพดังกล่าวได้ทำให้เวทีของการต่อสู้เริ่มขับเคลื่อนจากสนามรบมาสู่โต๊ะเจรจา ในขณะที่แนวทางแบบ COIN ยังคงดำเนินต่อไปควบคู่กัน
หลังการรัฐประหารในปี 2557 รัฐบาลทหารซึ่งนำโดยพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาตัดสินใจเดินหน้าการพูดคุยสันติภาพต่อ แต่ได้เปลี่ยนชื่อเรียกเป็น “การพูดคุยสันติสุข” และเน้นในเรื่องของการลดความรุนแรงทางกายภาพเป็นหลัก โดยนายกรัฐมนตรีได้แต่งตั้งพลเอกอักษรา เกิดผลเป็นหัวหน้าคณะพูดคุยฝ่ายไทย กลุ่มบีอาร์เอ็นปฏิเสธที่จะเข้าร่วมในการพูดคุยสันติภาพที่นำโดยทหาร MARA Patani ซึ่งเป็นองค์กรร่วมของขบวนการปลดปล่อยปาตานีได้เข้ามาเป็นตัวแทนในการพูดคุยฯ แทน Mara Patani ย่อมาจาก Majlis Syura Patani เป็นองค์กรร่มซึ่งประกอบไปด้วย แนวร่วมปลดปล่อยอิสลามปาตานี (Barisan Islam Pembebasan Patani, BIPP), Patani United Liberation Organisation (PULO), ขบวนการมูจาฮิดีนอิสลามปาตานี (Gerakan Mujahideen Islam Patani, GMIP) และสมาชิกบีอาร์เอ็นจำนวนหนึ่ง แต่ว่าพวกเขามิได้มีฉันทานุมัติอย่างชัดเจนจากผู้นำบีอาร์เอ็นในการดำเนินการภายใต้ร่มของ Mara Patani ซึ่งส่งผลอย่างสำคัญต่อความชอบธรรมขององค์กรในการเป็นตัวแทนในการพูดคุยสันติภาพ
อย่างไรก็ดี คณะเทคนิคของฝ่ายไทยและ Mara Patani ได้ร่างกรอบการจัดตั้ง “พื้นที่ปลอดภัย” ร่วมกันและมีแผนที่จะเริ่มโครงการนำร่องในบางพื้นที่ แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็มิได้ถูกนำไปปฎิบัติ เนื่องจากฝ่ายรัฐไทยปฏิเสธที่จะลงนามในข้อตกลงดังกล่าว
รัฐบาลเริ่มมีความคิดในการกลับไปพูดคุยกับกลุ่มบีอาร์เอ็นอีกครั้งในช่วงที่มีการเปลี่ยนหัวหน้าคณะพูดคุยในเดือนตุลาคม 2561 โดยพลเอกอุดมชัย ธรรมสาโรรัชต์ได้เข้ามารับหน้าที่เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยแทนพลเอกอักษรา ตัวแทนของฝ่ายรัฐไทยที่นำโดยสภาความมั่นคงแห่งชาติกับตัวแทนของบีอาร์เอ็นได้เริ่มต้น “การพูดคุยแบบหลังบ้าน” (backchannel) ซึ่งต่อมาเรียกกันว่า Berlin Initiative โดยมีองค์กรเอกชนระหว่างประเทศในยุโรปเป็นผู้อำนวยความสะดวก โดยการหารือในช่วงนั้นเป็นการวางกรอบของการพูดคุยสันติภาพที่ทั้งสองฝ่ายต้องการจะเดินไปร่วมกัน ซึ่งนับว่าเป็นประโยชน์ในการวางรากฐานของการพูดคุยในระยะต่อไป
อาจกล่าวได้ว่าการพูดคุยฯ ในรัฐบาลประยุทธ์ 1 รัฐบาลยังคงมุ่งเน้นเรื่องของการลดระดับความรุนแรงในเชิงกายภาพเป็นหลัก มิได้มีการพูดถึงสารัตถะในการแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน ซึ่งการพูดคุยฯ ในระดับนี้อาจจะมองได้ว่าเป็นเพียงส่วนขยายของ COIN เป็นการใช้การพูดคุยฯ เป็นวิธีการหนึ่งในการช่วยยุติความรุนแรงที่เกิดจากปฎิบัติการของฝ่ายต่อต้านรัฐ
หลังจากอดีตหัวหน้าคณะรัฐประหารได้กลับมาบริหารประเทศผ่านการเลือกตั้งในปี 2562 การพูดคุยฯ ในช่วงรัฐบาลประยุทธ์ 2 มีความก้าวหน้าอย่างมีนัยสำคัญที่มีศักยภาพที่จะพัฒนาไปสู่การเจรจาเพื่อแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกันได้ บีอาร์เอ็นตัดสินใจกลับมาร่วมการพูดคุยฯ ที่มีมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก พลเอกประยุทธ์ได้แต่งตั้งพล.อ.วัลลภ รักเสนาะ อดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติเป็นหัวหน้าคณะพูดคุยแทนพลเอกอุดมชัย ในขณะที่ทางบีอาร์เอ็นก็ได้แต่งตั้งตัวแทนคณะพูดคุยใหม่ที่นำโดยอุสตาซอานัส อับดุลเราะห์มาน ซึ่งเป็นอดีตหัวหน้าฝ่ายการเมืองของบีอาร์เอ็น การที่บีอาร์เอ็นกลับมาร่วมในการพูดคุยสันติภาพในครั้งนี้เป็นผลสำคัญมาจากการเจรจาทางลับภายใต้กรอบ Berlin Initiative ระหว่างรัฐบาลไทยและบีอาร์เอ็นในช่วงปี 2561-2562 (ซึ่งมาเลเซียไม่ได้มีส่วนร่วม)
ในช่วงต้นปี 2565 การพูดคุยสันติภาพก็เริ่มต้นขึ้นอีกครั้งและได้บรรลุข้อตกลงสำคัญ โดยฝ่ายไทยและบีอาร์เอ็นได้รับรอง “หลักการทั่วไปของกระบวนการพูดคุยสันติภาพ“ (General Principles of the Peace Dialogue Process, GP) ในการประชุมระหว่างวันที่ 31 มีนาคม – 1 เมษายน 2565 ที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ โดยมีสาระสำคัญหลัก 3 ประเด็นคือ 1) การลดความรุนแรง 2) การปรึกษาหารือสาธารณะ 3) การแสวงหาทางออกทางการเมือง การบรรลุข้อตกลงนี้เป็นหมุดหมายสำคัญที่แสดงให้เห็นว่าการพูดคุยฯ มีโอกาสที่จะเคลื่อนไปสู่การหารือประเด็นสารัตถะที่เป็นรากเหง้าของความขัดแย้ง
ต่อมาฝ่ายไทยได้ร่าง “แผนปฎิบัติการร่วมเพื่อสันติสุขแบบองค์รวม” (Joint Comprehensive Plan towards Peace, JCPP) เพื่อเป็นกรอบในการหารือแผนปฎิบัติการร่วมกันกับฝ่ายบีอาร์เอ็นซึ่งได้หารือกันครั้งแรกในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ 2566 โดยใน JCPP ได้มีการระบุอย่างน้อย 5 ประเด็นสำคัญสำหรับการปรึกษาหารือสาธารณะ ได้แก่ 1) รูปแบบการบริหารในพื้นที่ 2) การยอมรับอัตลักษณ์และวัฒนธรรมชุมชนปาตานี สิทธิมนุษยชน 3) กระบวนการยุติธรรมและระบบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 4) เศรษฐกิจและการพัฒนา 5) การศึกษา 6) อื่นๆ โดยทางคณะพูดคุยฯ คาดหวังว่าจะสามารถดำเนินการเจรจาให้เกิดข้อตกลงสันติภาพได้ในช่วงปลายพ.ศ. 2567 แต่สถานการณ์ก็พลิกผันไปหลังการเปลี่ยนรัฐบาล
ในช่วงหนึ่งปีครึ่งที่ผ่านมาภายใต้การนำของรัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทย รัฐบาลไม่มีทิศทางที่ชัดเจนว่าจะแก้ไขปัญหาในชายแดนภาคใต้อย่างไร ในช่วงรัฐบาลเศรษฐาไม่มีการแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคง จึงไม่มีฝ่ายการเมืองที่รับผิดชอบหลักเรื่องการแก้ไขปัญหาภาคใต้โดยตรง รัฐบาลให้ข้าราชการเป็นผู้ขับเคลื่อนหลัก โดยได้แต่งตั้งนายฉัตรชัย บางชวด รองเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติเป็นหัวหน้าคณะพูดคุยในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2566 ซึ่งนับเป็นพลเรือนคนแรกที่นำการพูดคุยฯ (ก่อนหน้านี้เป็น [อดีต] นายทหารทั้งหมด) โดยในช่วงแรกได้มีการสานต่อการหารือเรื่อง JCPP แต่ก็เริ่มเกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์แนวทางการพูดคุยฯ หลังจากเอกสาร JCPP หลุดออกมาสู่สาธารณชน โดยนักวิชาการอาวุโสด้านความมั่นคงได้ออกมาแสดงทัศนะต่อต้าน JCPP อย่างหนักหน่วง โดยมองว่าจะเป็นการเปิดโอกาสให้บีอาร์เอ็นขยายพื้นที่การต่อสู้ทางการเมือง ทำให้รัฐไทยเสียเปรียบ อาจจะนำไปสู่การสูญเสียอำนาจการปกครองในบางพื้นที่ กระทั่งอาจจะนำไปสู่การเสียดินแดน
การเปลี่ยนรัฐบาลอย่างกะทันหันในเดือนสิงหาคมปีที่ผ่านมาทำให้เกิดภาวะสูญญากาศในเรื่องทิศทางการแก้ปัญหาชายแดนภาคใต้ การสิ้นสุดของรัฐบาลเศรษฐาทำให้คณะพูดคุยฯ ซึ่งแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรีต้องยุติการปฎิบัติหน้าที่ไปด้วย ซึ่งจนถึงขณะนี้นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีซึ่งได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีแพทองธารให้มากุมบังเหียนเรื่องชายแดนใต้ก็ยังมิได้มีคำสั่งแต่งตั้งหัวหน้าคณะพูดคุยฯ คนใหม่ ท่ามกลางข้อกังขาถึงผลสัมฤทธิ์ของแนวทางการแก้ปัญหาในชายแดนใต้ที่ผ่านมา
การพูดคุยสันติภาพกับการเปลี่ยนแปลงพลวัตรความขัดแย้ง
การประเมินผลสัมฤทธิ์ใดๆ ควรจะต้องพิจารณาจากข้อมูลในเชิงประจักษ์อย่างถี่ถ้วนและวางอยู่บนสมมุติฐานที่สมเหตุสมผล แม้ว่าการพูดคุยสันติภาพในชายแดนใต้จะยังคงมีจุดอ่อนทึ่พึงต้องปรับปรุง แต่การเริ่มต้นขึ้นและการดำรงอยู่ของกระบวนการสันติภาพในช่วงกว่าทศวรรษที่ผ่านมาได้เปลี่ยนแปลงพลวัตรความขัดแย้งในชายแดนใต้อย่างมีนัยสำคัญอย่างน้อยสามประการ
ประการแรก การพูดคุยสันติภาพได้ทำให้สนามการต่อสู้หลักเปลี่ยนจากการรบด้วยอาวุธมาสู่การต่อสู้ทางการเมืองบนโต๊ะเจรจา ส่งผลให้ภาพรวมเหตุการณ์ความรุนแรงลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ในช่วงก่อนพ.ศ. 2556 รัฐบาลได้ใช้แนวทางแบบ COIN ที่เน้นการปราบปรามควบคู่กับการพัฒนา แต่ไม่สามารถจะทำให้ความรุนแรงลดลงได้มากนัก ยังมิต้องพูดถึงการจัดการกับปัญหารากเหง้าของความขัดแย้ง จากข้อมูลของศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ จะเห็นว่าแนวโน้มความรุนแรงตั้งแต่พ.ศ. 2556 ลงลงจากช่วงก่อนหน้าอย่างมีนัยสำคัญ
นอกจากนี้ ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ฝ่ายบีอาร์เอ็นชองผู้เขียนเองก็แสดงให้เห็นว่าพวกเขาได้ปรับเปลี่ยนยุทธวิธีปฎิบัติการทางการทหารโดยพยายามหลีกเลี่ยงการโจมตีเป้าหมายอ่อน ซึ่งการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของกลุ่มบีอาร์เอ็นนี้มิได้เป็นผลโดยตรงจากข้อตกลงบนโต๊ะเจรจา แต่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสนามการต่อสู้จากการทหารมาเป็นการเมือง บีอาร์เอ็นต้องการสร้างความชอบธรรมในเวทีทางการเมืองระหว่างประเทศมากขึ้น ส่งผลให้พวกเขาต้องระมัดระวังการโจมตีพลเรือนซึ่งเป็นประเด็นที่พวกเขาถูกตั้งคำถามจากองค์กรระหว่างประเทศมาก การดำรงอยู่ของกระบวนการสันติภาพจึงเป็นสิ่งที่ช่วยกำกับพฤติกรรมของกลุ่มติดอาวุธได้อย่างมีประสิทธิภาพ
การตั้งคำถามว่าเมื่อมีการพูดคุยสันติภาพแล้ว เหตุใดความรุนแรงยังคงมีอยู่ เป็นคำถามที่แสดงถึงความไม่เข้าใจว่ากระบวนการสันติภาพทำงานอย่างไร การพูดคุยสันติภาพมิได้ทำให้ความรุนแรงลดลงได้โดยอัตโนมัติ เป็นเรื่องปกติที่กลุ่มติดอาวุธจะยังคงก่อเหตุรุนแรงในขณะที่กระบวนการสันติภาพยังคงดำเนินอยู่ แต่กระบวนการสันติภาพสามารถนำไปสู่การแสวงหาข้อตกลงร่วมกันในการหยุดยิง (ceasefire) หรือการยุติการเป็นปฎิปักษ์ (cessation of hostility) ระหว่างคู่ขัดแย้งได้ ซึ่งอาจจะตามมาด้วยการตั้งคณะติดตามการหยุดยิงที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบติดตามการละเมิดข้อตกลงดังกล่าว ซึ่งที่ผ่านมารัฐไทยและบีอาร์เอ็นก็เคยมีข้อตกลงการลดความรุนแรงในช่วงเดือนรอมฎอนมาแล้ว 2 ครั้งในพ.ศ. 2556 และพ.ศ. 2565 และในกรอบการหารือ JCPP ก็มีเรื่องการลดความรุนแรง/การยุติการเป็นปฎิปักษ์อยู่ด้วยเช่นกัน
ตามแผนจะเป็นการดำเนินการที่เต็มรูปแบบมากขึ้น มีระยะเวลานานขึ้น มีการตั้งกลไกตรวจสอบติดตามที่เป็นระบบและเป็นอิสระ หากต้องการจะพิสูจน์ทราบว่าผู้แทนบีอาร์เอ็นบนโต๊ะพูดคุยเป็นตัวจริงหรือไม่ มีความสามารถในการสื่อสารหรือคุมกองกำลังได้หรือไม่ ก็จะต้องวัดกันในช่วงหลังมีข้อตกลงการหยุดยิง ซึ่งก่อนหน้านี้ก็ได้มีการทดสอบไปบ้างแล้วในช่วงเดือนรอมฎอนพ.ศ. 2565 ซึ่งผลก็แสดงให้เห็นว่าบีอาร์เอ็นสามารถควบคุมกองกำลังของฝ่ายตนได้ดี แม้จะมีเหตุรุนแรงอยู่บ้าง แต่เป็นการกระทำโดยกลุ่มอื่น ซึ่งกลุ่มพูโลก็ได้ออกมาแสดงความรับผิดชอบ การก่อเหตุระเบิดในครั้งนั้นเป็นความพยายามของกลุ่มพูโลที่จะเรียกร้องการมีส่วนร่วมในการพูดคุยฯ
ประการที่สอง การพูดคุยสันติภาพได้ผลักให้บีอาร์เอ็นเริ่มเปิดเผยตัวตนและสื่อสารกับสาธารณะมากขึ้น ทำให้เห็นถึงมิติทางการเมืองของความขัดแย้งในชายแดนใต้ชัดเจนขึ้น การปรากฎตัวของบีอาร์เอ็นทำให้เกิดความชัดเจนว่ากลุ่มใดเป็นตัวแสดงที่สำคัญและทำให้ได้เห็นถึงมุมมองของปัญหาจากฝ่ายต่อต้านซึ่งเดิมเป็นวาทกรรมที่อยู่ใต้ดินเป็นส่วนใหญ่ ก่อนหน้าการเปิดการพูดคุยฯ อย่างเป็นทางการ ความเข้าใจของฝ่ายรัฐต่อเรื่องตัวแสดงที่ก่อเหตุรุนแรงมีความสับสนและไปคนละทิศทาง บางหน่วยงานมองว่ากลุ่มยาเสพติดเป็นตัวแสดงหลัก เป็นอาชญากรรมปกติ ซึ่งทำให้ไม่เห็นมิติที่เป็นการเมืองของความขัดแย้งรุนแรง การเข้าใจถึงตัวแสดงหลักและเหตุผลของการใช้ความรุนแรงของพวกเขาจะทำให้รัฐสามารถดำเนินการเพื่อแก้ไขความขัดแย้งได้อย่างตรงจุดมากขึ้น
ประการที่สาม การพูดคุยสันติภาพทำให้คู่ขัดแย้ง/คู่เจรจาได้เรียนรู้และเข้าใจมุมมองของกันและกันและเอื้อต่อการ แสวงหาจุดร่วมระหว่างกันเพื่อนำไปสู่การแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกันได้ในที่สุด ซึ่งการได้พูดคุยถึงปัญหารากเหง้าในมิติต่างๆ และแสวงหาจุดร่วมจะเป็นการคลี่คลายความขัดแย้งที่จะทำให้เกิดสันติภาพที่ยั่งยืน การรับรองข้อตกลง GP ได้แสดงให้เห็นถึงการประนีประนอมที่สำคัญคือฝ่ายรัฐไทยยอมรับการดำรงอยู่ของ “ประชาคมปาตานี” (Patani community) ในขณะที่ฝ่ายบีอาร์เอ็นเองก็ยอมรับหลักการเรื่องรัฐเดี่ยว (unitary state) ซึ่งทั้งสองเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ คนมลายูมุสลิมในชายแดนใต้ส่วนหนึ่งมองว่าสยามเข้าไปยึดครองปาตานีและปกครองเสมือนเป็น “เจ้าอาณานิคม” การยอมรับถึงการดำรงอยู่ของ “ประชาคมปาตานี” จึงเป็นการแสดงออกซึ่งการเคารพประวัติศาสตร์ ความเป็นมาและกลุ่มคนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่นี้มายาวนาน การยอมเจรจาภายใต้หลักการรัฐเดี่ยวของบีอาร์เอ็นซึ่งได้ประกาศว่าตนต่อสู้เพื่อเอกราชมาโดยตลอดก็แสดงให้เห็นว่าพวกเขาพร้อมที่จะยุติการต่อสู้ หากมีข้อตกลงทางการเมืองที่เปิดโอกาสให้คนในพื้นที่มีอำนาจในการปกครองตนเองมากขึ้น ที่จะไม่นำไปสู่การได้เอกราช การพูดคุยฯ ต่อไปจึงเป็นวิถีทางที่จะลดความแข็งกร้าวของแต่ละฝ่ายและแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
2 ทศวรรษชายแดนใต้… สันติภาพที่ยังไปไม่ถึง
