บริหารงานภาครัฐ
หากอ้างอิงข้อมูลจาก ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ที่พิจารณาจากการจ่ายเงินเยียวยาของผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความไม่สงบ ในช่วงปี 2547 ถึงวันที่ 31 ส.ค. 2566 ตามการวินิจฉัยของเจ้าหน้าที่รัฐ 3 ฝ่าย พบว่า มีเหตุการณ์ความไม่สงบเกิดขึ้นทั้งหมด 9,657 ครั้ง มีผู้เสียชีวิตรวม 5,868 คน แบ่งเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ 2,251 คน และประชาชน 3,617 คน
เหตุการณ์ความรุนแรงยังส่งผลให้มีผู้ได้รับบาดเจ็บ 12,657 คน แยกเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ 6,330 คน ประชาชน 6,327 คน ในจำนวนนี้ได้รับผลกระทบทางร่างกาย เกิดความพิการ ทุพพลภาพ 887 คน แบ่งเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ 423 คน และประชาชน 464 คน
สำหรับงบประมาณที่ ศอ.บต.ใช้เยียวยา รวมทั้งสิ้น 3,358,627,743 ล้านบาท รวมถึงใช้งบประมาณเพื่อเยียวยาด้านทรัพย์สินให้กับผู้ได้รับผลกระทบไปแล้ว 919,768,531 ล้านบาท รวมงบประมาณช่วยเหลือเยียวยาทั้งสิ้น 4,278,396,274 ล้านบาท
นี่คืองบประมาณด้านการเยียวยาที่เกิดจากความสูญเสีย จนกลายเป็นคำถามว่า งบประมาณที่ภาครัฐทุ่มลงไปสำหรับการดับไฟใต้ตลอดช่วง 20 ปีที่ผ่านมาอย่างมหาศาลกว่า 5 แสนล้านบาทนั้น ประสบความสำเร็จแค่ไหน ? แล้วที่ผ่านมาในแต่ละยุค แต่ละรัฐบาล ใช้นโยบาย และกลไกอะไร เพื่อแก้ไขปัญหา
ปฐมบทไฟใต้
ถ้าย้อนเหตุการณ์ความรุนแรง ที่เชื่อกันว่าอาจกลายเป็นปฐมบทของไฟใต้ คงต้องย้อนกลับไปในช่วงต้นปี 2547 วันที่ 4 มกราคม กับเหตุการณ์ปล้นปืนกองพันพัฒนาที่ 4 ค่ายกรมหลวงนราธิวาสราชนครินทร์ (ค่ายปิเหล็ง) ที่ ต.มะรือโบออก อ.เจาะไอร้อง จ.นราธิวาส เหตุการณ์นี้ผ่านไปวันเดียว “ทักษิณ ชินวัตร” นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ประกาศ กฎอัยการศึกในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนใต้
ถัดมา 28 เมษายน 2547 เกิดเหตุการณ์โจมตีจุดตรวจและฐานปฏิบัติการ ตามมาด้วยเหตุการณ์ความรุนแรงที่มัสยิดกรือเซะ จ.ปัตตานี มีผู้เสียชีวิต 32 คน
6 เดือนนับจากนั้น วันที่ 25 ต.ค. 2547 เหตุการณ์ชุมนุมใหญ่ของผู้คนชาวมลายูมุสลิมในพื้นที่ อ.ตากใบ จ.นราธิวาส และใกล้เคียง เพื่อเรียกร้องให้ตำรวจ สภ.ตากใบ ปล่อยตัวชุดรักษาความปลอดภัยหมู่บ้าน (ชรบ.) ที่ถูกจับกุมไปก่อนหน้านั้น แต่เหตุการณ์บานปลายจนตามมาด้วยเหตุสลายการชุมนุมหน้าที่ สภ.ตากใบ ทำให้มีผู้เสียชีวิต 6 คน พร้อมทั้งได้จับกุมผู้ชุมนุมกว่า 1,300 คน และขณะที่ลำเลียงผู้ถูกจับกุมไปยังค่ายอิงคยุทธบริหาร อ.หนองจิก จ.ปัตตานี โดยการถูกมัดมือและนำตัวนอนซ้อนทับกันหลายชั้นเป็นเวลานาน จนส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตจากการขาดอากาศหายใจ 79 คน รวมมีผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ตากใบมากถึง 85 คน
กอส. กลไกสมานฉันท์
เหตุการณ์ตากใบผ่านไปไม่นาน 28 มี.ค. 2548 นายกฯ ทักษิณ ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 104/2548 ตั้ง “คณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ (กอส.)” ขึ้น เพื่อทำหน้าที่เสนอแนะนโยบาย มาตรการ กลไกวิธีการสร้างความสมานฉันท์ และสันติสุขใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้
จากนั้นไม่นาน ก็ได้ประกาศ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนใต้ เมื่อวันที่ 16 ก.ค. 2548
กอส. ใช้เวลา 1 ปีเต็ม สุดท้าย 16 พ.ค. 2549 ก็ได้สรุปรายงาน “เอาชนะความรุนแรงด้วยความสมานฉันท์”
นำเสนอรากเหง้าปัญหาอย่างตรงไปตรงมา พร้อมเสนอแนวทางแก้ปัญหาระยะสั้น ระยะยาว ต่อรัฐบาลทักษิณ ในขณะนั้น ช่วงในช่วงดังกล่าวรัฐบาลเผชิญอยู่กับวิกฤตทางการเมืองรอบด้าน ทั้งการเลือกตั้งที่เป็นโมฆะ การชุมนุมของกลุ่มพันธมิตรฯ จนเกิดการรัฐประหาร 19 ก.ย. 2549 ส่งผลให้แนวทางการแก้ปัญหาในจังหวัดชายแดนใต้ที่อยู่ในรายงานของ กอส. สะดุดลง
โครงสร้างพิเศษ ที่ชายแดนใต้
30 ต.ค. 2549 รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท์ ตั้ง “กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.)” เป็นหน่วยงานในสังกัดนายกรัฐมนตรี เพื่อวางนโยบาย เสริมสร้างสันติสุขแก้ปัญหาชายแดนภาคใต้ รวมทั้งได้รื้อฟื้น ศอ.บต. อยู่ภายใต้การกำกับของ กอ.รมน.
ทั้งนี้ข้อเสนอของ กอส. บางเรื่อง ได้ถูกนำมาใช้ แต่ก็เป็นเพียงหน่วยย่อยที่อยู่ภายใต้ ศอ.บต. เช่น “สภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้”
จากนั้น 27 ก.พ. 2551 รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ ประกาศ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ทำให้ กอ.รมน. กลายมาเป็นหน่วยงานรัฐอย่างถาวร อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี
ก่อนที่รัฐบาล “อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ” ประกาศ พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนใต้ พ.ศ. 2553
แปรสถานะ ศอ.บต. เป็นหน่วยงานขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีด้วยเช่นกัน และมีคำสั่งให้ “สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.)” ยกระดับการพูดคุยกับกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบอย่างเป็นทางการ ซึ่งมีผลมาจนถึงตอนนี้
ในยุคของรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ครม. ในตอนนั้นได้เห็นชอบนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2555 – 2557 ระบุถึงการสร้าง “สภาพแวดล้อมที่เหมาะสมและเอื้อต่อการพูดคุยในการแสวงหาทางออกจากความขัดแย้ง” และให้หลักประกันในการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับกระบวนการสันติภาพ
เปิดโต๊ะเจรจาดับไฟใต้
28 ก.พ. 2556 รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ลงนามเปิดฉากการพูดคุยอย่างเป็นทางการ โดยมี “พล.ท.ภราดร พัฒนถาบุตร” เลขาธิการ สมช. ในเวลานั้นเป็นตัวแทนฝ่ายไทย (ปาร์ตี้ A) “ฮัสซัน ตอยิบ” ตัวแทน BRN (ปาร์ตี้ B) และมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก (facilitator)
จากนั้นได้ร่วมลงนาม “ฉันทามติทั่วไปว่าด้วยการพูดคุยสันติภาพ” (General Consensus on the Peace Dialogue Process) ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญไทย ที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย
12 ก.ค. 2556 รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ประกาศ “ความเข้าใจร่วมกัน : ความริเริ่มสันติภาพในเดือนรอมฎอน 2556” แต่ภายล้มเหลวในภายหลัง เนื่องจาก BRN มองว่า รัฐบาลไทยยังไม่ยอมรับข้อเรียกร้องหลัก ประกอบกับ สถานการณ์การเมืองไทยในช่วงเวลานั้น ที่การพิจารณาร่างกฎหมายนิรโทษกรรม ฉบับสุดซอย เป็นผลสืบเนื่องให้เกิดการชุมนุมประท้วง ในที่สุดก็ตามมาด้วยการรัฐประหาร โดย คสช.
ทันทีที่ คสช. เข้ามา 30 ก.ค. 2557 “พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา” หัวหน้า คสช. ได้ออกประกาศ คสช. ฉบับที่ 98/2557 เรื่อง การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ เปลี่ยนคำว่า “การพูดคุยสันติภาพ” เป็น “การพูดคุยเพื่อสันติสุข” เพื่อกุมสภาพการพูดคุยกลับมา ไม่ได้เน้นแค่เรื่องอำนาจ การปกครอง
ขณะเดียวกันการพูดคุยรอบใหม่ก็เริ่มต้นขึ้นอีกครั้งมี “พล.อ.อักษรา เกิดผล” เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยเพื่อสันติสุขและทีมงานรวม 9 คน
27 ส.ค. 2558 “กลุ่มมาราปาตานี” (Majlis Syura Patani – MARA Patani) ได้เปิดตัวขึ้น ระบุว่า เป็นองค์กรร่วมสำหรับแนวร่วมปลดปล่อยชาตินิยมมลายูมุสลิม เพื่อพูดคุยกับรัฐบาลไทย แทนที่ BRN ที่ปฏิเสธเข้าร่วมกระบวนการสันติภาพ
อย่างไรก็ตาม MARA Parani ถูกวิจารณ์ว่าเป็นตัวแทนขององค์กรที่ยุติบทบาทไปแล้ว และไม่สามารถควบคุมกองกำลังในพื้นที่ได้ ซึ่งถือเป็นองค์กรร่ม ของกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ 6 กลุ่ม ได้แก่ 3 กลุ่มย่อยขององค์กรปลดปล่อยสหปัตตานี (PULO), กลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามปัตตานี (BIPP), ขบวนการมูจาฮีดินอิสลามปัตตานี (GMIP), และ BRN แต่ในภายหลัง PULO – P4 ซึ่งเป็นกลุ่มย่อยของ PULO ได้ถอนตัวออกไป
คสช. ยุติกลไกการมีส่วนร่วม
มาจนถึง คำสั่งหัวหน้า คสช. 14/2559 เรื่อง คณะกรรมการที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน. โดยกำหนดบทบาทให้ กอ.รมน. มีอำนาจเบ็ดเสร็จเหนือ ศอ.บต. และส่วนราชการ พลเรือนอื่น พร้อมขยายอำนาจหน้าที่ ที่เกี่ยวข้องกับภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ให้เป็นไปอย่างกว้างขวางมากขึ้น
.
อีกมุม คำสั่งหัวหน้า คสช. 14/2559 กลายเป็นยุติอำนาจหน้าที่ของ “สภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” กลายเป็นอีกคำสั่งที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ว่า กำลังลดทอนกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อเข้ามามีบทบาทแก้ไขปัญหาชายแดนใต้
เดินต่อพูดคุยสันติสุข
รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ได้มีคำสั่งปรับโครงสร้างการพูดคุยสันติสุขใหม่อีกครั้ง โดยให้ “พล.อ.อุดมชัย ธรรมสาโรรัชต์” แม่ทัพภาคที่ 4 เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุข โดยไม่ได้พบปะกับกลุ่ม Mara Patani แม้แต่ครั้งเดียว แต่ได้พบกับผู้คนในพื้นที่หลายครั้ง และหาช่องทางการสื่อสารกับ BRN โดยตรง แต่กระบวนการนี้ ก็ไปไม่ถึงไหน การพูดคุยหยุดชะงักลงอีกครั้ง
1 ต.ค. 2562 พล.อ.ประยุทธ์ มีคำสั่งตั้ง “พล.อ.วัลลภ รักเสนาะ” อดีตเลขาฯ สมช. เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุขคนใหม่ พร้อมระบุมีความเป็นไปได้ที่จะเชิญ BRN มาเป็นแกนนำเจรจา ซึ่งในที่สุดก็ประสบความสำเร็จ
นั่นเป็นที่มาให้ คณะพูดคุยเพื่อสันติสุขชายแดนภาคใต้ กับผู้แทนของ BRN ได้เปิดการพูดคุย และพบกันเป็นครั้งแรก ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ มาเลเซีย อย่างเป็นทางการ
เมื่อเข้าสู่ช่วงสถานการณ์โควิด-19 ระบาดหนัก BRN ออกแถลงการณ์หยุดกิจกรรมความเคลื่อนไหวทั้งหมดลงชั่วคราว เพื่อเปิดทางให้ประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้เข้าถึงความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และให้หน่วยงานด้านสาธารณสุขได้ปฏิบัติงานในช่วงการระบาดโควิด โดย BRN ประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียวในห้วงการระบาดโควิด-19 สร้างภาพลักษณ์กับนานาชาติ สวนทางกับฝ่ายความมั่นคงไทย ที่ยังไม่ตอบสนอง ยังเกิดปฏิบัติการกับผู้ต้องสงสัยอย่างต่อเนื่อง
ความพยายามแสวงหาแนวทางดับไฟใต้ เข้าสู่ช่วงสำคัญอีกครั้ง ทันทีที่ “พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ” รองนายกฯ ในฐานะประธานคณะกรรมการขับเคลื่อนการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ (คปต.) ประกาศเป้าหมาย “ไฟใต้ต้องมอดดับ ปี 2570” เมื่อวันที่ 21 ธ.ค. 2564
ต่อมาในช่วงวันที่ 11 – 13 ม.ค. 2565 ทั้ง 2 ฝ่ายได้กลับมาพูดคุยสันติสุขกันอย่างเป็นทางการอีกครั้ง ในรอบเกือบ 2 ปี ที่มาเลเซีย หลังสถานการณ์โควิดเริ่มคลี่คลายลง การพูดคุยครั้งนี้ตั้งอยู่บนสารัตถะ 3 เรื่อง ประกอบด้วย
- ลดความรุนแรง
- การปรึกษาหารือกับประชาชนในพื้นที่
- การหาทางออกทางการเมือง
กระบวนการพูดคุยเริ่มเห็นความต่อเนื่อง และเดินหน้ามากขึ้น เมื่อมาเลเซียเองได้แต่งตั้ง “พล.อ.ซุลกิฟลี ไซนัล อบิดิน” เป็นผู้อำนวยการพูดคุยคนใหม่ สะท้อนว่า มาเลเซียให้ความสำคัญกระบวนการพูดคุยสันติภาพ จนกระทั่งในช่วงวันที่ 21 – 22 ก.พ. 2566 การพูดคุยสันติสุขแบบเต็มคณะกับ BRN ที่มาเลเซีย ก็เกิดขึ้นอีกครั้ง โดยครั้งนี้นำไปสู่ข้อตกลงจัดทำ “แผนปฏิบัติการร่วมเพื่อสร้างสันติภาพแบบครอบคลุม” (Join Comprehensive Plan towards Peace, JCPP) กางโรดแม็ปการพูดคุย 2 ปี (ปี 2566 – 2567)
กระบวนการสันติภาพในมือพลเรือน ?
หลังการเลือกตั้ง 2566 การบริหารประเทศภายใต้ “รัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน” 11 ต.ค. 2566 สภาฯ ก็เห็นชอบให้ตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาศึกษาและเสนอแนวทางการส่งเสริมกระบวนการสร้างสันติภาพเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้” (กมธ.สันติภาพชายแดนใต้) โดยมี “จาตุรนต์ ฉายแสง” เป็นประธาน
ส่วนการเดินหน้าพูดคุยสันติภาพนั้น 27 พ.ย. 2566 นายกฯ เศรษฐา ได้แต่งตั้ง “ฉัตรชัย บางชวด” รองเลขาฯ สมช. เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยคนใหม่ และนับเป็นหัวหน้าคณะพูดคุยที่เป็นพลเรือนคนแรก ซึ่งกระบวนการพูดคุยที่เกิดขึ้น ระหว่างฝ่ายไทยและ BRN ก็ยังคงย้ำเดินหน้าตามกรอบ JCPP พร้อมทั้งเห็นชอบใน 3 หลักการ คือ การลดความรุนแรง, การปรึกษาหารือกับประชาชน และการแสวงหาทางออกทางการเมือง
ไม่เพียงการพูดคุยฯ กับกลุ่มผู้เห็นต่าง แต่ในเชิงความพยายามแก้ปัญหาชายแดนใต้ด้วยบทบาทของนายกรัฐมนตรี ก็เกิดขึ้น สะท้อนผ่านการลงพื้นที่ชายแดนใต้ของ นายกฯ เศรษฐา เมื่อวันที่ 27 – 29 ก.พ. 2567 โดย ย้ำถึงโอกาสของจังหวัดชายแดนภาคใต้ ทั้งในด้านเศรษฐกิจ การท่องเที่ยว การทำให้ผู้คนชายแดนใต้กินดีอยู่ดี ยกระดับคุณภาพชีวิตให้ดีขึ้น แต่นายกฯ ระบุ ประเด็นการยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เป็นเรื่องของฝ่ายมั่นคง
ตลอดช่วงตั้งแต่ต้นปี 2567 เป็นต้นมาหนึ่งในกลไกการแก้ปัญหาชายแดนใต้ เพื่อแสวงหาแนวทางไปสู่โต๊ะเจรจาพูดคุยฯ ที่เดินหน้าต่อเนื่อง คือ กมธ.สันติภาพชายแดนใต้ กับความพยายามรับฟังเสียงจากทุกฝ่ายเพื่อให้ได้ข้อสรุปการแก้ไขปัญหาเสนอต่อสภาฯ และรัฐบาล
แต่อีกหนึ่งกลไก ที่เกี่ยวข้อง คือ กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 14/2559 ซึ่งก็มี “จาตุรนต์ ฉายแสง” เป็นประธานเช่นเดียวกัน ได้แถลงเมื่อวันที่ 29 พ.ค. 2567 ระบุ ตลอด 3 เดือนการพิจารณาศึกษาของกรรมาธิการฯ ได้ข้อสรุปแล้ว คือ เสนอต่อสภาฯ พิจารณาร่าง พ.ร.บ. ให้คำสั่ง คสช. ที่ 14/2559 ยุติลง
โดยเห็นว่า คำสั่ง คสช. ฉบับดังกล่าว ทำให้ “สภาที่ปรึกษาฯ” ซึ่งเป็นกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ชายแดนใต้ ไม่ได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการพื้นที่ของตัวเองอย่างสิ้นเชิง ส่งผลให้ตลอด 10 ปีมานี้ ปัญหาในชายแดนใต้ถูกจัดการโดยมีกองทัพเป็นแกน
การเน้นย้ำให้ยกเลิกคำสั่ง คสช. ที่กระทบต่อกระบวนการเดินหน้าสันติภาพชายแดนใต้ สอดคล้องกับการออกมาให้สัมภาษณ์ต่อสื่อของ “อุสตาส คอลิบ อับดุลเลาะ” ตัวแทนคณะพูดคุยระดับเทคนิคของ BRN ซึ่งระบุว่า จากการพูดคุยในเชิงเทคนิคกับคณะฝ่ายไทย พบว่า มีแนวโน้มก้าวหน้าอย่างมีนัยยะสำคัญ เดินตามแผน JCPP พร้อมทั้งมีความเป็นไปได้ที่จะตั้งทีมงานเพื่อติดตามการลดความรุนแรง และแนวทางการปรึกษาหารือกัยให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น โดยผู้แทนจาก BRN ใช้คำว่า “ยุติเป็นปรปักษ์ต่อกัน” เพื่อสื่อสารให้ผู้คนร่วมสร้างสันติภาพที่ชายแดนใต้
ถึงตรงนี้ดูเหมือนว่ากลไกในกระบวนการสันติภาพ และ มุมมองของฝ่ายที่เห็นต่าง กำลังพุ่งจุดสนใจไปที่การให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน และเปิดโอกาสให้มีพื้นที่ปรึกษาหารือเกิดขึ้นอย่างจริงจัง โดยเชื่อว่าน่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้เกิดความไว้เนื้อเชื่อใจของทุกฝ่าย
นี่จึงเป็นโจทย์ท้าทายของ รัฐบาลที่ต้องพิสูจน์ว่านโยบายเกี่ยวกับสันติภาพชายแดนใต้จะมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด ท่ามกลางเงื่อนไขของการใช้ การเมืองนำการทหาร ยังไม่เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม
