บริหารงานภาครัฐ
ขณะที่กลไกตรวจสอบกลับไม่สามารถเข้าถึงผู้มีอำนาจได้อย่างแท้จริง และสิ่งที่ควรเป็น “ความพร้อมรับผิด” ก็มักถูกลดทอนเหลือเพียง “ความรับผิดชอบ” ในเชิงจริยธรรมส่วนบุคคล เช่น การกล่าวขอโทษ การปฏิเสธความเกี่ยวข้อง หรือการลาออก
บทความนี้ชวนผู้อ่านมาทบทวนว่า “ความพร้อมรับผิด” คืออะไร ผ่านแง่มุมทางวิชาการว่าความพร้อมรับผิดไม่ได้เป็นแต่เพียงเรื่องจริยธรรมส่วนบุคคล แต่อยู่บนพื้นฐานของความสัมพันธ์ทางสังคม
ความพร้อมรับผิด: ความหมายและแนวคิด
ในการทำความเข้าใจแนวคิดเรื่อง “ความพร้อมรับผิด” (accountability) ผู้เขียนขอหยิบยกงานของ Mark Bovens ในบทความ Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework ตีพิมพ์เมื่อปี 2007 ซึ่งได้รับการอ้างถึงในแวดวงวิชาการมากกว่า 4,000 ครั้งทั่วโลก ถือเป็นหนึ่งในงานวิชาการชิ้นสำคัญที่เป็นแหล่งอ้างอิงแนวคิดเรื่องนี้
ในบทความดังกล่าวได้นิยาม “ความพร้อมรับผิด” ว่าเป็น ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใช้อำนาจ (actor) กับเวทีตรวจสอบ (forum) ซึ่งผู้ใช้อำนาจมีหน้าที่ต้องอธิบายและให้เหตุผลต่อการกระทำของตน ขณะเดียวกัน เวทีตรวจสอบสามารถตั้งคำถาม ตัดสิน และก่อให้เกิดผลลัพธ์ตามมา[1]
กล่าวอย่างง่ายที่สุด งานชิ้นนี้ได้นิยามความพร้อมรับผิดอย่างง่ายที่สุดว่าเป็น “ความสัมพันธ์ทางสังคม” จากนิยามดังกล่าว สามารถจำแนกองค์ประกอบสำคัญ 7 ข้อของสิ่งที่เรียกว่าความพร้อมรับผิด ได้แก่
- มีความสัมพันธ์ระหว่าง “ผู้ใช้อำนาจ” (actor) กับ เวทีตรวจสอบ (forum)
- โดยที่ผู้ใช้อำนาจมีพันธะ
- ที่ต้องอธิบายและให้เหตุผล
- ต่อการกระทำของตนเอง
- โดยที่เวทีตรวจสอบสามารถตั้งคำถาม
- ตัดสิน
- และผู้ใช้อำนาจอาจเผชิญกับผลลัพธ์
ในเชิงแนวคิด “ความพร้อมรับผิด” แตกต่างจาก “ความโปร่งใส” (transparency) และ “ความรับผิดชอบ” (responsibility) อย่างมีนัยสำคัญ เพราะ ความพร้อมรับผิดตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ทางสังคมที่ชัดเจน ระหว่างผู้ใช้อำนาจกับเวทีตรวจสอบ
ความโปร่งใส หมายถึง การเปิดเผยข้อมูลให้สาธารณชนเข้าถึงได้ แต่ไม่ได้มีเวทีตรวจสอบโดยตรง ไม่มีการตั้งคำถาม ตัดสิน หรือก่อให้เกิดผลลัพธ์ เช่น การเปิดเผยงบประมาณของกระทรวงบนเว็บไซต์นับเป็นความโปร่งใส แต่ยังไม่ถือเป็นความพร้อมรับผิด หากยังไม่มีใครตั้งคำถามหรือตรวจสอบอย่างจริงจัง
ในขณะเดียวกัน ความรับผิดชอบเป็นเรื่องของจริยธรรมส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบหรือการให้เหตุผลต่อสาธารณะ เช่น การลาออกของรัฐมนตรีอาจสะท้อนความรับผิดชอบ แต่หากไม่มีการถูกตั้งคำถามหรือตัดสินจากเวทีตรวจสอบ ก็ยังไม่เข้าข่ายความพร้อมรับผิด
ในแง่นี้ “ความพร้อมรับผิด” จึงเป็นแนวคิดที่ครอบคลุมและเข้มข้นกว่าทั้งความโปร่งใสและความรับผิดชอบ เพราะไม่เพียงเกี่ยวข้องกับการเปิดเผยหรือการสำนึกส่วนบุคคลเท่านั้น แต่ยังต้องมีเวทีที่ตรวจสอบและทำให้ผู้ใช้อำนาจต้องเผชิญกับผลลัพธ์ของการกระทำของตนเองด้วย
รูปแบบของความพร้อมรับผิด
ความพร้อมรับผิดเป็นความสัมพันธ์ทางสังคมระหว่างผู้ใช้อำนาจกับเวทีตรวจสอบ ดังนั้นลักษณะของความสัมพันธ์นี้จึงมีความหลากหลาย ขึ้นอยู่กับว่า ใครตรวจสอบใคร ตรวจสอบในเรื่องใด และ ความสัมพันธ์นั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานอะไร ในบทความของ Bovens (2007) ได้จำแนกรูปแบบของความพร้อมรับผิดออกเป็น 4 ประเภทหลัก ได้แก่
ความพร้อมรับผิดตามประเภทของเวทีตรวจสอบ หมายถึง ใครเป็นผู้ที่มีสิทธิหรืออำนาจในการตั้งคำถามกับผู้ใช้อำนาจ ซึ่งโดยทั่วไปสามารถแบ่งออกได้เป็นหลายประเภท ได้แก่ ความพร้อมรับผิดทางการเมือง (เช่น รัฐมนตรีต้องตอบคำถามต่อรัฐสภา) ความพร้อมรับผิดทางกฎหมาย (เช่น การที่เจ้าหน้าที่รัฐถูกฟ้องศาล) ความพร้อมรับผิดทางบริหาร (เช่น การตรวจสอบโดยสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน) ความรับผิดชอบทางวิชาชีพ (เช่น แพทย์ต้องรับผิดชอบต่อแพทยสภา) และความพร้อมรับผิดทางสังคม (เช่น การที่ภาคประชาชนหรือสื่อมวลชนตั้งคำถามกับเจ้าหน้าที่รัฐ
ความพร้อมรับผิดตามลักษณะของผู้ใช้อำนาจ หมายถึง ใครควรต้องอธิบายหรือรับผิดชอบ ในบางกรณี ความพร้อมรับผิดอาจตกอยู่ที่ตัวบุคคล เช่น ข้าราชการ หรือรัฐมนตรี หรือในบางกรณีอาจเป็นความพร้อมรับผิดในนามองค์กรหรือคณะ เช่น กระทรวง หน่วยงาน หรือคณะกรรมการ หรือความพร้อมรับผิดในระบบสายบังคับบัญชา เช่น ผู้บังคับบัญชาต้องรับผิดชอบแทนลูกน้อง
ความพร้อมรับผิดตามพฤติกรรมที่ถูกตรวจสอบ ว่าตรวจสอบเรื่องอะไร โดยทั่วไปแล้วมีสามด้าน ได้แก่ ด้านการเงิน (เช่น การใช้จ่ายงบประมาณถูกต้องหรือไม่) ด้านขั้นตอน (เช่น การดำเนินงานเป็นไปตามระเบียบหรือไม่) และด้านผลลัพธ์ (เช่น การดำเนินนโยบายบรรลุเป้าหมายหรือก่อให้เกิดผลกระทบอย่างไร)
ความพร้อมรับผิดตามลักษณะความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ซึ่งเป็นเหตุผลที่ทำให้ผู้ใช้อำนาจต้องพร้อมรับผิด โดยทั่วไปมีสามลักษณะ ได้แก่ ความสัมพันธ์แนวดิ่ง ซึ่งผู้ใช้อำนาจอยู่ภายใต้การกำกับของผู้มีอำนาจเหนือกว่า เช่น ข้าราชการตอบสนองต่อรัฐมนตรี, ความสัมพันธ์แนวเฉียง ซึ่งเกิดจากการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระและรายงานผ่านอีกองค์กร เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินรายงานต่อรัฐมนตรี และความสัมพันธ์แนวราบ ซึ่งเป็นความสัมพันธ์แบบสมัครใจระหว่างหน่วยงานที่เท่าเทียมกัน เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนหรือสื่อมวลชนตรวจสอบ
ความพร้อมรับผิดกับการตรวจสอบถ่วงดุล
หลักการสำคัญประการหนึ่งของระบอบประชาธิปไตยคือ “การตรวจสอบถ่วงดุล” (checks and balances) ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อป้องกันไม่ให้ผู้ใช้อำนาจสามารถใช้อำนาจได้อย่างไร้ข้อจำกัดและปราศจากความรับผิด การที่อำนาจรัฐจะไม่ถูกผูกขาดโดยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง จำเป็นต้องมีกลไกที่เปิดโอกาสให้เกิดการตรวจสอบ ติดตาม และจำกัดอำนาจในลักษณะที่ทั้งสถาบันการเมืองและสังคมสามารถมีบทบาทร่วม กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลที่มีประสิทธิภาพต้องดำเนินการผ่านหลายมิติ ไม่ว่าจะเป็น แนวตั้ง เช่น การเลือกตั้งหรือการตอบต่อรัฐสภา, แนวราบ เช่น ศาล องค์กรอิสระ หรือหน่วยงานตรวจสอบภายในรัฐ, และ แนวข้างนอก เช่น สื่อมวลชน ภาคประชาสังคม หรือพลเมือง
อย่างไรก็ตาม โครงสร้างหรือองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ หากปราศจาก “ความพร้อมรับผิด” ซึ่งเป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่ทำให้การตรวจสอบมีพลังและเกิดผล ความพร้อมรับผิดคือสิ่งที่แปลงการตรวจสอบจากเพียงโครงสร้างเปล่าๆ ให้กลายเป็นกลไกที่มีชีวิตและอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริง เพราะมันทำให้เกิดความสัมพันธ์ที่ชัดเจนว่า “ใครต้องอธิบายอะไร ต่อใคร และจะเกิดอะไรขึ้นหากคำอธิบายนั้นไม่สมเหตุสมผล”
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความพร้อมรับผิดคือกลไกที่เชื่อมโยงการใช้อำนาจกับผลลัพธ์ โดยเปิดโอกาสให้ผู้ใช้อำนาจต้องแสดงเหตุผลต่อการตัดสินใจของตน ถูกตั้งคำถาม ถูกตรวจสอบ และยอมรับผลที่ตามมา—ไม่ว่าจะเป็นผลทางการเมือง ทางกฎหมาย หรือทางสังคม ในทางกลับกัน หากผู้ใช้อำนาจปฏิเสธที่จะให้คำอธิบาย ไม่ยอมรับการตั้งคำถาม หรือปฏิเสธผลจากการตรวจสอบ การถ่วงดุลอำนาจย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ จริง
ในแง่นี้ ความพร้อมรับผิดจึงไม่ใช่เพียงองค์ประกอบหนึ่งของการตรวจสอบถ่วงดุล หรือส่วนขยายของแนวคิดการแบ่งแยกอำนาจเท่านั้น แต่เป็นหัวใจของกระบวนการทั้งหมด เพราะมันคือการยืนยันว่าการใช้อำนาจใดๆ ในระบอบประชาธิปไตยจะต้อง ถูกตรวจสอบได้ และ ต้องตอบได้ โดยมีผลสะท้อนกลับจริงต่อผู้ใช้อำนาจ
ความพร้อมรับผิดในสังคมไทย
ในบริบทของประเทศไทย แม้จะมีโครงสร้างและองค์กรจำนวนมากที่ถูกออกแบบมาเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุล ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา องค์กรอิสระ ศาล ระบบราชการ หรือแม้กระทั่งกลไกตรวจสอบจากภายนอกอย่างสื่อมวลชนและภาคประชาชน แต่คำถามสำคัญที่ตามมาคือ โครงสร้างเหล่านี้สามารถสร้าง ความพร้อมรับผิด
ในฐานะ “ความสัมพันธ์ทางสังคมระหว่างผู้ใช้อำนาจกับเวทีตรวจสอบ” ได้อย่างแท้จริงหรือไม่ ประเด็นสำคัญคือ ความพร้อมรับผิดไม่ได้เกิดขึ้นจากการมีองค์กรตรวจสอบเพียงอย่างเดียว แต่ต้องเกิดจาก ความสัมพันธ์ที่ผู้ใช้อำนาจยอมรับว่าตนต้องให้เหตุผลและอธิบายการกระทำต่อเวทีตรวจสอบที่มีอำนาจตัดสิน และสามารถส่งผลลัพธ์กลับมายังตนได้จริง ไม่ว่าจะเป็นผลในเชิงการเมือง กฎหมาย หรือสังคม
ในกรณีของไทย มักพบว่าการตรวจสอบถ่วงดุลขาด “ความพร้อมรับผิดเชิงสถาบัน” หลายกรณี เวทีตรวจสอบไม่มีอำนาจเพียงพอ หรือไม่มีสถานะทางการเมืองที่สามารถตั้งคำถามได้อย่างจริงจัง ตัวอย่างเช่น คณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่สามารถบังคับให้ผู้มีอำนาจระดับสูงมาชี้แจงได้ หรือการตรวจสอบในสภาที่กลายเป็นเกมการเมือง มากกว่ากระบวนการสืบหาความจริง
นอกจากนี้ บ่อยครั้งผู้มีอำนาจเลือกที่จะไม่ตอบคำถาม หรือตอบเพียงบางส่วน โดยไม่ต้องเผชิญผลลัพธ์ใดตามมา หรือองค์กรอิสระที่รัฐธรรมนูญออกแบบให้ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจรัฐ ก็ถูกตั้งคำถามเรื่อง ความเป็นอิสระ และความสามารถในการทำหน้าที่เป็น “เวทีตรวจสอบ” อย่างแท้จริง เพราะหากองค์กรเหล่านี้ไม่สามารถตั้งคำถามได้อย่างมีอิสระและไม่ก่อให้เกิดผลสะท้อนกลับไปยังผู้ใช้อำนาจ ก็ยากที่จะถือว่าเป็นกลไกสร้างความพร้อมรับผิด
ในเชิงวัฒนธรรมการเมือง ความพร้อมรับผิดในสังคมไทยมักถูกตีความอย่างคับแคบว่าเป็นเพียง “ความรับผิดชอบส่วนบุคคล” หรือ “จริยธรรมของผู้นำ” เช่น การลาออก การกล่าวขอโทษ หรือการแสดงความสำนึก ซึ่งเป็นการแสดงออกเชิงสัญลักษณ์มากกว่าการเข้าสู่กระบวนการตรวจสอบอย่างแท้จริง ขาดการยอมรับว่า ความพร้อมรับผิดคือกระบวนการทางสังคมที่ผู้ใช้อำนาจต้องตอบคำถามและเผชิญผลลัพธ์อย่างเป็นระบบ
นอกจากนี้ ในมิติของโครงสร้างอำนาจ ยังปรากฏ “ความไม่สมดุล” อย่างชัดเจน โดยเฉพาะระหว่างผู้ใช้อำนาจกับเวทีตรวจสอบจากภายนอก เช่น สื่อมวลชน ภาคประชาชน หรือองค์กรภาคประชาสังคม ที่มักไม่มีทรัพยากร อำนาจ หรือพื้นที่เพียงพอในการตรวจสอบอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น การถูกจำกัดการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร หรือการแทรกแซงการทำหน้าที่ของสื่อมวลขน
การเสริมสร้างความพร้อมรับผิดในสังคมไทย จึงต้องขยายจากแนวคิดแบบเดิมที่เน้นจริยธรรมส่วนบุคคลหรือความโปร่งใสเพียงอย่างเดียว ไปสู่การสร้างเวทีตรวจสอบที่มีอำนาจและความชอบธรรมเพียงพอ ที่สามารถตั้งคำถาม ตัดสิน และทำให้เกิดผลสะท้อนกลับมายังผู้ใช้อำนาจ พร้อมกันนี้ ต้องส่งเสริมวัฒนธรรมทางการเมืองที่ยอมรับว่า ความพร้อมรับผิดไม่ใช่เรื่องของ “การเสียสละโดยสมัครใจ” แต่เป็นความจำเป็นของระบอบประชาธิปไตย ที่ผู้ใช้อำนาจต้องตอบคำถามต่อสังคมในฐานะหน้าที่ ไม่ใช่ทางเลือก
[1] https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-0386.2007.00378.x
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
ปัญหาการทุจริต สามารถแก้ไขได้หรือไม่?
