ดับไฟใต้: JCPP มีอะไรที่น่ากลัว?

น่าจะเป็นเหตุผลหนึ่งที่สำคัญที่ทำให้รัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร ชะลอการตั้งหัวหน้าคณะพูดคุยฯ คนใหม่และมีนโยบายทบทวน “ยุทธศาสตร์ดับไฟใต้” เมื่อความรุนแรงพุ่งสูงขึ้นในช่วงเดือนรอมฎอน จึงเกิดคำถามถึงสภาวะสูญญากาศของการสื่อสาร เนื่องจากขณะนี้ไม่มีคณะพูดคุยฯ อย่างเป็นทางการ

มีข้อวิจารณ์จากนักวิเคราะห์ด้านความมั่นคงว่าการพูดคุยฯ ตามกรอบ JCPP จะทำให้บีอาร์เอ็นได้เปรียบทางการเมืองจนอาจจะทำให้รัฐไทยสูญเสียอำนาจในการปกครองบางส่วน ไปจนกระทั่งเสียดินแดน การลงนามใน JCPP คือการ “ยอมโจร” อดีตนายทหารอีกท่านมองว่าหากจะพูดคุยฯ ก็ควรจะเน้นเรื่องการลดความรุนแรงและการสร้างพื้นที่ปลอดภัยเท่านั้น ไม่ควรเปิดให้มีการพูดคุยในเรื่องรูปแบบการปกครองซึ่งอาจจะนำไปสู่การตั้ง “เขตปกครองพิเศษ” และในอนาคตอาจจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อแยกตัวเป็นอิสระ

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง: เปิดโรดแมป JCPP จุดเปลี่ยนสร้างสันติสุขชายแดนใต้

ผู้เขียนคิดว่าเราอาจจะต้องตั้งหลักด้วยการทำความเข้าใจว่า “การพูดคุยสันติภาพ/สันติสุข” ที่กำลังดำเนินการอยู่นี้คืออะไร มันทำงานอย่างไรและจะแก้ปัญหาความขัดแย้งได้อย่างไร ความเสี่ยงมีมากน้อยแค่ไหน มีประเด็นถกเถียงกันมาโดยตลอดในสังคมไทยว่าเราจะมอง “การพูดคุยสันติภาพ/สันติสุข” ที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2556 นี้เป็นเพียงแค่ “การพูดคุย” (dialogue) ซึ่งหมายถึงการมีปฎิสัมพันธ์ซึ่งหน้าระหว่างคู่ขัดแย้งและรับฟังความเห็นซึ่งกันและกัน โดยไม่จำเป็นต้องมีข้อตกลงใดๆ หรือว่าเราต้องการจะเห็นการ “เจรจา” (negotiation) ที่จะนำไปสู่การบรรลุข้อตกลงสันติภาพซึ่งจะวางแนวทางในการจัดการกับเงื่อนไขความขัดแย้งด้านต่าง ๆ การปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างคู่ขัดแย้งเพื่อนำไปสู่การสร้างสันติภาพที่ยั่งยืน

แม้ว่ารัฐไทยจะหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “เจรจา” ในชื่อทางการ แต่พัฒนาการที่ผ่านมาในช่วงตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นมา “การพูดคุยสันติภาพ/สันติสุข” ก็มีลักษณะที่ก้าวเข้าไปสู่การเจรจาที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ

ในประสบการณ์ของหลายประเทศทั่วโลก การยุติความขัดแย้งรุนแรงมีแนวทางหลักๆ สองแบบ แนวทางแรกคือการปราบปรามด้วยกำลังทหาร ซึ่งรวมถึงการใช้การป้องกันและปราบปรามการก่อความไม่สงบ (counterinsurgency) ซึ่งเป็นการผสมผสานการปราบและการพัฒนาเข้าด้วยกันเพื่อทำลายความเข้มแข็งและความชอบธรรมของ “ศัตรู” และทำให้ประชาชนมาอยู่ฝ่ายรัฐ ซึ่งแนวทางนี้ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการจัดการกับปัญหารากเหง้าและปัญหาในเชิงโครงสร้างที่ทำให้ความขัดแย้งรุนแรงก่อตัวขึ้น

แนวทางที่สองคือการยุติความขัดแย้งรุนแรงด้วย “กระบวนการสันติภาพ” (peace process) ซึ่งหมายถึง “การเจรจาทางการเมืองอย่างเป็นทางการในประเด็นที่ทำให้เกิดความขัดแย้งเพื่อนำไปสู่การยุติความรุนแรงหรือสงครามกลางเมือง”

แนวทางที่สองนี้มุ่งที่จะใช้กระบวนการเจรจาในการจัดการกับรากเหง้าหรือเงื่อนไขความขัดแย้งต่างๆ ด้วยการแสวงหาข้อตกลงทางการเมืองโดยการมีข้อตกลงสันติภาพซึ่งอาจนำไปสู่การสร้างกลไกทางสังคมและสถาบันเพื่อปรับเปลี่ยนเชิงโครงสร้าง สร้างความเป็นธรรมและป้องกันมิให้สังคมกลับไปสู่สภาวะความขัดแย้งรุนแรงอีก การศึกษาวิจัยในหลายประเทศทั่วโลกพบว่าแนวทางที่สองนี้จะนำไปสู่สันติภาพที่ยั่งยืนมากกว่า

ในรายงาน Peace Talks in Focus 2023 ซึ่งจัดทำโดย The School for a Culture of Peace (ECP) ซึ่งตั้งอยู่ในประเทศสเปนพบว่าในปี 2566 มีกระบวนการสันติภาพ 45 แห่งทั่วโลก ซึ่ง 18 แห่งอยู่ในแอฟริกาและ 10 แห่งอยู่ในเอเชีย ซึ่งรวมถึงภาคใต้ของไทยด้วย ในจำนวนนี้ 40 แห่งมีฝ่ายที่สาม (third party) ทำหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ย/อำนวยความสะดวกและภารกิจที่เกี่ยวข้อง ประเด็นสำคัญๆ ซึ่งมักมีการเจรจากันในกระบวนการสันติภาพในที่ต่างๆ ทั่วโลก

ประเด็นแรก คือ การหยุดยิงและการยุติการเป็นปฎิปักษ์ (cessation of hostilities) ประเด็นที่สองคือการปกครองตนเอง สิทธิในการกำหนดเจตจำนงตนเอง เอกราช การจัดตั้งพื้นที่บริหารในเขตปกครองเฉพาะและการยอมรับเรื่องอัตลักษณ์

ทีนี้เรามาลองส่องแว่นขยายดู JCPP ฉบับร่างที่ถูกเปิดเผยออกมาในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ 2567 ว่ามีอะไรอยู่ในนั้นบ้างและ JCPP กำลังนำการดับไฟใต้ไปทางไหน JCPP เป็นแผนการดำเนินการที่รัฐไทยและสมาชิกคณะพูดคุยฯ บีอาร์เอ็นบางส่วนร่วมกันพัฒนาขึ้นหลังจากมีข้อตกลง “หลักการทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติสุข” (General Principles of the Peace Dialogue Process, GP) ในเดือนมีนาคม 2565 แล้ว

เอกสาร JCPP ได้วางกรอบการดำเนินการในสามเรื่องหลักคือ 1) การลดความรุนแรง 2) การสร้างกระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะ 3) การพูดคุยเพื่อแสวงหาทางออกทางการเมืองภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญไทย

กรอบการเจรจาเช่นนี้ค่อนข้างสอดคล้องกับแนวทางของกระบวนการสันติภาพในประเทศอื่นๆ เอกสารนี้สอดคล้องกับ GP ซึ่งได้แสดงให้เห็นถึงการประนีประนอมของคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่าย กล่าวคือรัฐไทยยอมรับการดำรงอยู่ของ “ชุมชนปาตานี” ในขณะที่บีอาร์เอ็นก็ยอมรับ “หลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญไทย”

ในเรื่องการลดความรุนแรง/การยุติการเป็นปฎิปักษ์ ได้มีการระบุในร่าง JCPP ว่าทั้งสองฝ่ายจะทำข้อตกลงนี้ร่วมกัน เพื่อให้สามารถดำเนินการเรื่องการปรึกษาหารือสาธารณะได้อย่างปลอดภัยและสร้างความเชื่อมั่นในกระบวนการพูดคุยสันติภาพในสายตาประชาชน โดยในการดำเนินการดังกล่าว ฝ่ายรัฐไทยจะ 1) หยุดการปิดล้อมตรวจค้นในหมู่บ้านและพื้นที่พักอาศัย 2) หยุดการเก็บ DNA แบบสุ่มและเหวี่ยงแห 3) ลดการลาดตระเวนในหมู่บ้าน/เมืองและพื้นที่สาธารณะ 4) ลดด่านทหารบนถนนสายหลัก 5) ปลดประกาศหมายจับในพื้นที่สาธารณะ 6) ยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพิ่มเติมในอำเภอที่ความรุนแรงลดลง

ในส่วนของบีอาร์เอ็นจะดำเนินการดังนี้ 1) หยุดปฏิบัติการทางการทหารทั้งหมด 2) หยุดการขนย้ายระเบิดและอาวุธทั้งหมด 3) หลีกเลี่ยงกิจกรรมที่ผิดกฎหมายอาญา (เว้นแต่ในประเด็นที่ได้รับสิทธิการคุ้มกันจากการดำเนินคดี [immunity]) 4) หยุดโจมตีพลเรือน 5) หยุดปฏิบัติการที่สร้างความเกลียดชังและความรุนแรง ทั้งในและนอกสถานศึกษาและพื้นที่สาธารณะ 6) หยุดโอนย้ายระเบิด อาวุธ อุปกรณ์และกระสุน

นอกจากนี้ ในร่าง JCPP ยังระบุถึงการตั้ง “กลไกการตรวจสอบ” (monitoring) โดยตัวแทนของฝ่ายไทยและบีอาร์เอ็นจะนั่งอยู่ใน “กลไกการตรวจสอบกลาง” (Central Monitoring Team) ทำหน้าที่ในการประเมินการลดความรุนแรง/การยุติการเป็นปฎิปักษ์ร่วมกัน นอกจากนี้ จะมี “กลไกการตรวจสอบภาคสนาม” (Field Monitoring Team) ซึ่งมีสมาชิก 14 คนมาจากการเสนอฝ่ายละ 7 คนซึ่งอาจจะมาจากฝ่ายตนหรือฝ่ายที่สามก็ได้ เช่น นักวิชาการ ภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน

ในส่วนของการแสวงหาทางออกทางการเมือง จะประกอบไปด้วยประเด็นหลักอย่างน้อย 5 เรื่องคือ

1) รูปแบบการปกครอง ซึ่งวางอยู่บนหลักการประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ เจตจำนงของชุมชนปาตานีและความเป็นสังคมพหุวัฒนธรรมของพื้นที่โดยอยู่ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ รูปแบบการปกครองจะมีการพัฒนาโดยคณะกรรมการว่าด้วยการปกครองแบบกระจายอำนาจและประชาธิปไตยและจะมีการนำเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะ

2) การรับรองอัตลักษณ์และวัฒนธรรมชุมชนปาตานี ซึ่งจะมีการพัฒนารูปแบบโดยคณะกรรมการว่าด้วยอัตลักษณ์ชุมชนปาตานี ภาษา วัฒนธรรม และการศึกษาและจะนำเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะ

3) สิทธิมนุษยชน ความยุติธรรมและกฎหมาย จะมีการปรึกษาหารือเรื่องความยุติธรรมและการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกฎหมายอิสลามกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มต่างๆ

4) เศรษฐกิจและการพัฒนา จะมีการหารือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มต่างๆ โดยการพัฒนาทางสังคมและเศรษฐกิจควรจะต้องสอดรับกับความต้องการของประชาชน

5) การศึกษา ชุมชนปาตานีมีสิทธิในการเรียนทางด้านวิชาสามัญควบคู่กับศาสนาซึ่งจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐ จะมีการปรึกษาหารือกันในเรื่องการใช้ภาษามลายูในการเรียนการสอนกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มต่างๆ รูปแบบการศึกษาจะมีการพัฒนาโดยคณะกรรมการว่าด้วยอัตลักษณ์ชุมชนปาตานี ภาษา วัฒนธรรมและการศึกษาและจะมีการนำเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะ

ในร่าง JCPP ได้อธิบายกระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะไว้ว่าเป็นกระบวนการในการรับฟังเสียงประชาชนในเรื่องทางออกทางการเมือง โดยวางอยู่บนหลักการของศักดิ์ศรี ความปลอดภัยและเสรีภาพในการแสดงออก โดยจะมีการจัดตั้ง “คณะทำงานเฉพาะกิจ” เพื่อดำเนินการในเรื่องการปรึกษาหารือสาธารณะ ซึ่งอาจจะจัดในหลากหลายรูปแบบ ทั้งการเสวนา สัมมนา เวิร์คช้อป การสัมภาษณ์เดี่ยวหรือกลุ่ม แบบสอบถาม เวทีออนไลน์ ฯลฯ โดยทั้งสองฝ่ายยอมรับว่าจะไม่มีการใช้พื้นที่นี้ในการโฆษณาชวนเชื่อ ปลุกระดม สร้างความเกลียดชังและโจมตีอีกฝ่ายหนึ่ง โดยบีอาร์เอ็นจะได้สิทธิคุ้มกันจากการดำเนินคดีและการรับประกันความปลอดภัยจากรัฐไทยในการเข้าประเทศเพื่อมามีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือสาธารณะในช่วงเวลาที่ได้ตกลงกัน ผลของการปรึกษาหารือสาธารณะและการเจรจาอย่างเป็นทางการจะถูกนำมาผนวกรวมกันในข้อตกลงสันติภาพในท้ายที่สุด

นอกจากนี้ ในเอกสารยังมีการพูดถึงการกลับคืนสู่สภาวะปกติ (normalisation) ซึ่งจะมีดำเนินการเรื่องการกลับคืนสู่สังคมของสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ การปลดอาวุธและการยุบเลิกกองกำลังทั้งฝ่ายบีอาร์เอ็นและกองกำลังของฝ่ายรัฐไทย ที่กล่าวมานี้เป็นสาระสำคัญหลักๆ ในเอกสารภาษาอังกฤษความยาว 10 หน้า ทั้งนี้ มีเนื้อหาบางส่วนที่มิอาจกล่าวถึงได้หมดในที่นี้

ตามแผนดำเนินการในร่าง JCPP การพูดคุยฯ จะเสร็จสิ้นในวันที่ 31 ธันวาคม 2567 ซึ่งได้พ้นกำหนดนั้นมาแล้ว โดยการหารือแผนก็ยังไม่เสร็จสิ้นและชะงักไปตั้งแต่มีการเปลี่ยนรัฐบาล ในขณะนี้สถานะของแผนดังกล่าวนี้ก็ไม่ชัดเจนว่าจะได้ไปต่อหรือไม่

ผู้เขียนมีข้อสังเกตส่งท้าย 4 ประเด็น ประการแรก หากเราอ่านดูเนื้อหาที่ปรากฎในร่าง JCPP จะเห็นว่าความหวาดกลัวว่าแผนดำเนินการนี้จะทำให้เกิดความสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดนเป็นความกังวลที่เกินจริง ในเอกสารนี้ได้กล่าวถึงความเป็นรัฐเดี่ยวสองครั้งและระบุคำว่าสอดคล้อง/ใต้ “รัฐธรรมนูญไทย” ถึงสี่ครั้งซึ่งแสดงให้เห็นว่าผู้แทนฝ่ายไทยเองก็มีความระมัดระวังค่อนข้างสูงอยู่แล้ว การเรียกร้องใดๆ ที่เกินไปกว่าขอบเขตที่ตกลงกันไว้น่าจะดำเนินการได้ยาก

ประการที่สอง เรื่องรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมนั้นเป็นประเด็นที่อยู่ในขอบเขตของรัฐธรรมนูญไทยซึ่งควรเปิดพื้นที่ให้ถกเถียงกันได้ว่ารูปแบบใดจึงจะเหมาะสมกับพื้นที่ซึ่งคนส่วนใหญ่มีอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์ ศาสนาและวัฒนธรรมที่แตกต่างจากคนส่วนใหญ่ของประเทศ ซึ่งข้อเรียกร้องที่เกี่ยวข้องการรูปแบบการปกครองเป็นประเด็นที่มักพบโดยทั่วไปในความขัดแย้งรุนแรงทั่วโลก

ความกังวลว่าการปกครองตนเองจะเป็นก้าวแรกของการแบ่งแยกดินแดนได้ถูกพิสูจน์ในการจัดการความขัดแย้งรุนแรงหลายแห่งว่าไม่เป็นความจริง หากเราดูตัวอย่างในประเทศเพื่อนบ้าน การที่รัฐบาลอินโดนีเซียยอมให้มีการตั้งเขตปกครองตนเองในอาเจะห์ก็มิให้ทำให้เกิดการแยกตัวเป็นรัฐอิสระแต่อย่างใด

นอกจากนี้ หากรัฐสามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งรุนแรงได้อย่างสันติวิธีและสามารถสร้างสังคมที่มีสันติภาพที่ยั่งยืนและเป็นธรรม โอกาสที่ประชาคมโลกจะสนับสนุนการแยกตัวเป็นรัฐอิสระน่าจะเกิดขึ้นได้น้อยมาก

ประการที่สาม บางส่วนกังวลว่าบีอาร์เอ็นจะใช้การปรึกษาหารือในการปลุกระดมมวลชน นักวิชาการด้านสันติวิธีอาวุโสท่านหนึ่งได้กล่าวไว้ว่ากระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะอาจจะเป็น “ตัวเปลี่ยนเกม” (game changer) เพราะว่าไม่มีฝ่ายใดที่สามารถควบคุมผลของกระบวนการดังกล่าวได้เบ็ดเสร็จ

ผลของการปรึกษาหารือสาธารณะอาจจะมิได้เป็นไปตามสิ่งที่บีอาร์เอ็นประสงค์ก็เป็นได้ ประเด็นสำคัญอาจจะอยู่ที่การเตรียมการให้ดี ออกแบบกระบวนการให้รัดกุม มีประสิทธิภาพเพื่อให้ผลการรับฟังความเห็นของประชาชนถูกประมวลเป็นข้อเสนอต่อโต๊ะเจรจาอย่างเป็นระบบ มีน้ำหนักและได้รับความน่าเชื่อถือมากที่สุด

ประการสุดท้าย หากเราเดินหน้าการพูดคุยสันติภาพ/สันติสุข ตามแผนในร่าง JCPP เราอาจจะเห็นการหยุดยิงถาวรเกิดขึ้นแล้วก็เป็นได้ ในขณะที่คู่เจรจาและประชาชนภาคส่วนต่างๆ กำลังดำเนินการแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน

หากรัฐบาลต้องการจะพิสูจน์ว่าบีอาร์เอ็นที่อยู่บนโต๊ะพูดคุยฯ เป็น “ตัวจริง” หรือไม่ การพิสูจน์ด้วยการทำข้อตกลงการลดความรุนแรง/ยุติการเป็นปฎิปักษ์ ซึ่งได้มีการวางแผนอย่างเป็นขั้นเป็นตอนแล้วและเกิดจากการมีส่วนร่วมของคู่ขัดแย้งย่อมมีโอกาสได้รับการตอบสนองมากกว่าการเรียกร้องให้อีกฝ่ายยุติการก่อเหตุรุนแรง แต่กลับปฎิเสธที่จะเปิดทางให้กระบวนการสันติภาพได้เดินหน้าต่อ

หากรัฐบาลมีเจตจำนงที่แน่วแน่ในการเดินหน้ากระบวนการสันติภาพในช่วงเวลานี้น่าจะเป็นวิธีที่ดีที่สุดในการรักษาชีวิตและลดความสูญเสียของประชาชน และทำให้กลไกนี้ได้ขับเคลื่อนต่อไปเพื่อคลี่คลายความขัดแย้งและสร้างสันติภาพที่ยั่งยืน

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

การพูดคุยสันติภาพในภาคใต้: ความเสี่ยงของการถอยกลับ (1)

ปัญหาการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือต่อรอง กับความเสี่ยงของการถอยกลับ

ยอมรับ “อัตลักษณ์” โจทย์สำคัญสู่สันติภาพชายแดนใต้