จับตารัฐธรรมนูญใหม่ ในวันที่ ปชช.มีส่วนร่วมน้อยลง

เนื่องมาจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ข้อเสนอของพรรคการเมืองที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญหรือ สสร. ทางอ้อม จึงเป็นข้อถกเถียงสำคัญในชั้นคณะกรรมาธิการร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ (กมธ.)

ดังนั้นในการประชุม กมธ. ครั้งที่ 8 วันที่ 12 พ.ย. 2568 ได้มีการลงมติตัดสินแนวทางกลไกยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเสียงข้างมากเห็นด้วยกับการกำหนดให้มี กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพียงองค์กรเดียว และได้ลงมติแก้ไขเนื้อหาตัดประเด็น สภาที่ปรึกษาการยกร่างรัฐธรรมนูญ ของร่างกฎหมายหลักที่เสนอโดยพรรคประชาชน โดยเปลี่ยนให้เป็น คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งแต่งตั้งโดยรัฐสภา จำนวน 35 คน

กรอบการพิจารณา 5 แนวทาง

ก่อนหน้านั้นในชั้น กมธ. พิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มีแนวทางกลไกการยกร่างรัฐธรรมนูญ 5 แนวทาง แม้ว่าร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่พิจารณา จะมีเพียง 2 ฉบับ ได้แก่ ร่างฉบับพรรคประชาชน ที่ใช้เป็นร่างหลัก และ ร่างของพรรคภูมิใจไทย ซึ่งแนวทางทั้ง 5 มีดังนี้

• แนวทางที่ 1 ตามร่างหลักของพรรคประชาชน แม้ออกแบบให้ไม่มี สสร. แต่มีคณะบุคคล 2 คณะ ทำงานคู่ขนานกัน เน้นการเลือกตั้งจากประชาชน คือ
  • คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ 35 คน โดยใช้สูตร “เลือกตั้งทางอ้อม” ใช้รูปแบบเดียวกับ สส.บัญชีรายชื่อ โดยผู้สมัครจะต้องดำเนินการในรูปแบบกลุ่ม ไม่เกิน 70 คน เพื่อให้ประชาชนลงคะแนน หลังจากนั้นจะใช้คะแนนเสียงมาคำนวณสัดส่วนของบุคคลในแต่กลุ่ม จนยอดรวมสุดท้ายไม่เกิน 70 คน ก่อนเสนอรัฐสภามาลงมติเลือกให้เหลือ 35 คน
  • สภาที่ปรึกษา กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่รับฟังความเห็นประชาชนและสะท้อนความเห็นต่อ กมธ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จำนวน 77 จังหวัด จำนวน 100 คน โดยคำนวณจำนวนแต่ละจังหวัดจากฐานประชากร คล้ายกับ สส.แบ่งเขต

• แนวทางที่ 2 เป็นของพรรคภูมิใจไทย เน้นการคัดเลือกผ่านกลไกรัฐสภา ออกแบบเน้นออกแบบในรูปแบบ “แบ่งเขต” เป็นหลัก ให้มี สสร. 99 คน มีที่มา 2 ส่วนคือ
  • สสร. จังหวัด 77 คน เป็นตัวแทนจาก 77 จังหวัดที่รัฐสภาลงมติเลือกผู้สมัครจากจังหวัดต่าง ๆ คำนวณสัดส่วนจากฐานประชากร
  • สสร. ผู้ทรงคุณวุฒิ จากการสรรหาจากสายวิชาการ 22 คน แบ่งเป็น 3 กลุ่มย่อยคือ สายนิติศาสตร์ 7 คน สายรัฐศาสตร์ 7 คน และสายผู้ที่เคยร่างรัฐธรรมนูญหรือผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญ 8 คน
• แนวทางที่ 3 ชูศักดิ์ ศิรินิล กรรมาธิการสัดส่วนพรรคเพื่อไทย เสนอให้มี สสร.และ กมธ.ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่ง สสร. มี 100 คน มาจากการสมัครระดับจังหวัด ซึ่งต้องมีผู้รับรอง 200 คน และส่งรายชื่อผู้สมัครให้รัฐสภาคัดเลือก
• แนวทางที่ 4 เป็นข้อเสนอของ ขัตติยา สวัสดิผล กรรมาธิการสัดส่วนพรรคเพื่อไทย เสนอให้กำหนดให้มี สสร. จำนวน 151 คน ได้แก่ สมาชิกรัฐสภาเลือกจากผู้สมควรได้รับการเสนอชื่อเป็น สสร. จำนวน 100 คน มีสมาชิกแต่ละจังหวัดละไม่น้อยกว่า 1 คน และสมาชิกซึ่งรัฐสภาแต่งตั้งจากบุคคลผู้มีความเหมาะสมหรือมาจากการเสนอชื่อของ สส. สว. คณะรัฐมนตรี (ครม.) องค์กร สมาคม หรือ กลุ่มบุคคลต่างๆ อีก 51 คน
• แนวทางที่ 5 ชลน่าน ศรีแก้ว กมธ. สัดส่วนพรรคเพื่อไทย เสนอให้มี สสร.และ กมธ.ร่างรัฐธรรมนูญ สำหรับ สสร. กำหนดให้มี 100 คน มาจากการสมัครในระดับจังหวัดทั้ง 77 จังหวัด เมื่อได้ผู้สมัครแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ต้องส่งให้รัฐสภาแต่งตั้ง โดยก่อนแต่งตั้งนั้น กำหนดให้มี กมธ.กลั่นกรองก่อน และ กมธ.ร่างรัฐธรรมนูญมี 23 คน มาจากการสมัครทั้งในระดับจังหวัดและส่วนกลาง ซึ่งกลไกได้มาต้องให้รัฐสภาแต่งตั้งผ่านการกลั่นกรองของ กมธ.จากสภา

กล่าวได้กว่า ทั้ง 5 แนวทางนี้ เป็นความพยายามหลีกเลี่ยงการขัดกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ให้ผู้ยกร่างมาจากการเลือกของประชาชนโดยตรง

เดิม กมธ. ได้กำหนดให้การพิจารณาแล้วเสร็จไม่เกิน 15 พ.ย. แต่ต้องเลื่อนกำหนดเป็นวันที่ 19 พ.ย. 2568  แต่ยังทันขอเปิดประชุมสมัยวิสามัญเพื่อลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ได้ สาเหตุที่เลื่อนกำหนดเป็นเพราะไม่เพียงแนวทางในการพิจารณาที่เพิ่มขึ้น แต่บางครั้งองค์ประชุมไม่ครบ

เช่นในวันที่ 7 พ.ย. ซึ่งเป็นการประชุมครั้งที่ 7 มีวาระการลงมติเลือกแนวทางการดำเนินการ แต่องค์ประชุมมีแค่ 20 คน จาก 43 คน ทำให้ไม่สามารถลงมติได้  โดยต้องเลื่อนนัดประชุมอีกครั้งไปเป็นวันที่ วันพุธที่ 12 พ.ย. 68 แทน โดยให้วาระแรกของการประชุมจะเป็นการลงมติ

ทั้งนี้ ตามปฏิทินทางการเมือง มีความเป็นไปได้ว่ารัฐบาลจะประกาศยุบสภาวันที่ 31 ม.ค. 69 และเลือกตั้งพร้อมทำประชามติรัฐธรรมนูญ วันที่ 29 มี.ค. 69 ซึ่งไทม์ไลน์หลัง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติฉบับใหม่มีผลบังคับใช้แล้วนั้น  จะต้องดำเนินไปดังนี้

• 15 – 19 ม.ค. 69 รัฐสภาลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3
• 29 ม.ค. 69 วันสุดท้ายที่นายกรัฐมนตรีหารือ กกต. ประกาศเรื่องทำประชามติ
• 31 ม.ค. 69 ยุบสภา
• 29 มี.ค. 69 ทำประชามติรัฐธรรมนูญพร้อมเลือกตั้ง

ตามปฏิทิน วันยุบสภา ลงประชามติ และเลือกตั้งยังคงเป็นวันที่เดิม แต่รัฐสภามีเวลามากขึ้นในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ตาม หากเกิดการยุบสภาก่อนที่ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาครบทั้งสามวาระ ร่างกฎหมายนี้ จะเป็นอันตกไป นอกเสียจากคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะร้องขอให้รัฐสภาพิจารณาต่อไปภายใน 60 วัน นับแต่ประชุมรัฐสภาครั้งแรก

นรเศรษฐ์ ปรัชญากร โฆษก กมธ. พิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ กล่าวกับ Policy Watch ถึงการประชุม กมธ. ที่ผ่านมาว่า ในการประชุม กมธ. ยังคงเป็นไปตามกรอบเวลาที่จะเปิดประชุมสมัยวิสามัญเพื่อลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ได้

สาเหตุปัญหาหลักที่ใช้เวลานานในช่วงแรกคือ การถกเถียงเรื่องหลักการของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะการถกเถียงถึงข้อดีข้อเสียของการมี คณะกรรมาธิการยกร่างเพียงอย่างเดียว เทียบกับการมี สสร. นอกจากนี้ยังมีการพูดคุยเรื่อง ที่มา ของ สสร. และคณะบุคคลที่จะมายกร่างฯ ให้เป็นไปตามคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือว่าเป็นเงื่อนไขหลักในการประชุม กมธ. ที่ทำให้ร่างที่พิจารณาต้องปรับให้สอดคล้องกับความคิดเห็นของศาลรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ จาก มติ กมธ. พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญให้มีเพียงองค์กรเดียว ที่จะยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คือ กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญ และรัฐสภามีหน้าที่แต่งตั้งคณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ถูกตั้งข้อสังเกตว่า ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะยึดโยงกับประชาชนน้อยลงอย่างมีนัยยะสําคัญนั้น

นรเศรษฐ์ ปรัชญากร กล่าวว่า ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาของการเมืองไทยนั้น ไม่เคยมี สสร. ชุดใดมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเลย แม้แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับการขนานนามว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” เนื่องมาจากเป็นรัฐธรรมนูญที่มีส่วนร่วมจากประชาชนมากที่สุด สสร. เองก็มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมโดยรัฐสภาเช่นกัน

แต่ในการจะร่างรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ แม้ประชาชนไม่สามารถเลือกตั้ง สสร. ได้ แต่จะมีการจะรับฟังความคิดเห็นข้อเสนอประชาชนอีกครั้ง

“ยอมรับว่า หากประชาชนไม่ได้เลือก สสร. โดยตรง การมีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นน้ำก็จะไม่ดีนัก อย่างไรก็ตาม การที่ให้รัฐสภา ซึ่งเป็นตัวแทนที่ประชาชนเลือกมา เป็นผู้เลือกคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะช่วยลดระยะห่างระหว่างคณะกรรมการยกร่างกับประชาชนไปได้ชั้นหนึ่ง ต่างจากกรณีที่ประชาชนไม่ได้เลือก สสร. แล้ว สสร. ไปเลือกคณะกรรมการยกร่างอีกที

ดังนั้นแนวทางการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน จะต้องออกแบบกระบวนการรับฟังความเห็นให้มีประสิทธิภาพ เช่น การรับฟังเชิงพื้นที่ ในแต่ละพื้นที่ และเชิงประเด็น นอกจากนี้ ต้องสร้างกลไกการตรวจสอบ เพื่อให้มั่นใจว่าข้อมูลจากการรับฟังถูกนำไปปรับใช้ในการยกร่างจริง และอาจมีประชาชนเข้ามาร่วมตรวจสอบ ร่างฯ ก่อนส่งเข้าสภา”

นรเศรษฐ์ ปรัชญากร ยืนยันว่า แม้กรรมาธิการจะขยายเวลาประชุมพิจารณาจากกำหนดการเดิม 15 พ.ย. เป็น สัปดาห์ถัดไป แต่จะสามารถพิจารณาแล้วเสร็จ ทันขอเปิดประชุมสมัยวิสามัญเพื่อลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ได้

ประเด็นสำคัญเวลานี้จึงอาจไม่ได้อยู่แค่การพิจารณาเสร็จทันตามกรอบเวลาเท่านั้น แต่ยังต้องพิจารณาไปถึงกลไกการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่าจะเชื่อมโยงหรือเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยแค่ไหน

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• เทียบ 2 ร่างแก้ไข รธน. ประชาชนมีส่วนร่วมไม่เท่ากัน
• การมีส่วนร่วมของประชาชนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
• เขียนรัฐธรรมนูญใหม่กี่โมง? : สำรวจโจทย์ทั้งเก่าและใหม่เพื่อจะพบว่าไทยยังไม่ได้แก้อะไรเลย