บริหารงานภาครัฐ
การประชุมร่วมรัฐสภา วันที่ 14-15 ต.ค. 68 พิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพิ่มหมวด 15/1 ว่าด้วย สภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) 3 ฉบับ ที่เสนอโดยพรรคประชาชน พรรคภูมิใจไทย และพรรคเพื่อไทย
แต่ละฉบับมีข้อถกเถียงและสาระสำคัญที่แตกต่างกันคือ การกำหนดที่มาของ สสร. และขั้นตอนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ละพรรคต่างพยายามที่จะยึดร่างของตนเองเป็นร่างหลักในการดำเนินการ
กระทั่งในวันที่ 15 ต.ค. 68 ที่ประชุมได้ลงมติรับหลักการ แบบขานชื่อลงคะแนน โดยมีสมาชิกรัฐสภาที่ปฏิบัติหน้าที่ได้ทั้งหมด 690 คน (ประกอบไปด้วย สส. 491 คน สว. 199 คน) ซึ่งร่างที่ผ่านวาระแรกต้องมีคะแนนเห็นชอบ “ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง” ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของทั้ง 2 สภา หรือ 345 เสียง และต้องมี สว. เห็นชอบ “ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3” ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของวุฒิสภา หรือ 66 เสียง
การอภิปรายเต็มไปด้วยความเห็นต่างทั้ง สส. และ สว. ซึ่งเมื่อลงมติแล้ว ผลปรากฎว่า
- ร่างของพรรคประชาชน มีคะแนนเห็นชอบ 568 เสียง (สส. 460 เสียง และ สว. 108 เสียง) ไม่เห็นชอบ 10 เสียง งดออกเสียง 74 บุคคล
- ร่างของพรรคภูมิใจไทย มีคะแนนเห็นชอบ 629 เสียง (สส. 462 เสียง และ สว. 167 เสียง) ไม่เห็นชอบ 7 เสียง งดออกเสียง 15 บุคคล
- ร่างของพรรคเพื่อไทย มีคะแนนเห็นชอบ 521 เสียง (สส. 461 เสียง และ สว. 60 เสียง) ไม่เห็นชอบ 16 เสียง งดออกเสียง 115 บุคคล
เนื่องจากการผ่านวาระแรกจำเป็นต้องใช้เสียงเกินครึ่ง หรือ 345 เสียง และต้องมีเสียง สว. 66 เสียง เท่ากับว่า ร่างของพรรคเพื่อไทยเป็นอันตกไป เพราะคะแนนเสียงของ สว.ไม่เพียงพอ
มีเพียงร่างของพรรคประชาชนและภูมิใจไทยเท่านั้น ที่เข้าสู่ชั้นกรรมาธิการร่วมของ 2 สภา เพื่อปรับรวมเนื้อหา ก่อนเสนอสภาเพื่อลงมติในวาระที่ 2 และ 3 และทำประชามติต่อไป
โดยที่ประชุมลงมติแบบขานชื่อลงคะแนนเป็นรายบุคคล ให้ร่างของพรรคประชาชนเป็นร่างหลักด้วยคะแนนเสียง 300 คะแนน ขณะที่ร่างของพรรคภูมิใจไทยได้ 287 คะแนน เป็นร่างประกบในการพิจารณา
ในชั้นการพิจารณาของกมธ. วิสามัญนี้ มีจํานวน 43 คน ประกอบไปด้วย สว. 12 คน และ สส. 31 คน ในสัดส่วน สส. ประกอบไปด้วย พรรคประชาชน 9 คน , พรรคเพื่อไทย 9 คน ขณะที่พรรคภูมิใจไทย 4 คน พรรครวมไทยสร้างชาติ พรรคกล้าธรรม และพรรคประชาธิปัตย์พรรคละ 2 คน โดย พรรคพลังประชารัฐ พรรคชาติไทยพัฒนา และพรรคประชาชาติพรรคละ 1 คน
2 ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่ประชาชนมีส่วนร่วมไม่เท่ากัน
ภายใต้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ข้อเสนอของพรรคการเมืองที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญหรือ สสร. ทางอ้อม มีความแตกต่างกันดังนี้
- พรรคประชาชน ร่างหลักในการพิจารณา แม้ออกแบบให้ไม่มี สสร. แต่มีคณะบุคคล 2 คณะ ทำงานคู่ขนานกัน เน้นการเลือกตั้งจากประชาชน คือ
- คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ 35 คน โดยใช้สูตร “เลือกตั้งทางอ้อม” ใช้รูปแบบเดียวกับ สส.บัญชีรายชื่อ โดยผู้สมัครจะต้องดำเนินการในรูปแบบกลุ่ม ไม่เกิน 70 คน เพื่อให้ประชาชนลงคะแนน หลังจากนั้นจะใช้คะแนนเสียงมาคำนวณสัดส่วนของบุคคลในแต่กลุ่ม จนยอดรวมสุดท้ายไม่เกิน 70 คน ก่อนเสนอรัฐสภามาลงมติเลือกให้เหลือ 35 คน
- สภาที่ปรึกษา กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่รับฟังความเห็นประชาชนและสะท้อนความเห็นต่อ กมธ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จำนวน 77 จังหวัด จำนวน 100 คน โดยคำนวณจำนวนแต่ละจังหวัดจากฐานประชากร คล้ายกับ สส.แบ่งเขต
- พรรคภูมิใจไทย เน้นการคัดเลือกผ่านกลไกรัฐสภา ออกแบบเน้นออกแบบในรูปแบบ “แบ่งเขต” เป็นหลัก ให้มี สสร. 99 คน มีที่มา 2 ส่วนคือ
- สสร. จังหวัด 77 คน เป็นตัวแทนจาก 77 จังหวัดที่รัฐสภาลงมติเลือกผู้สมัครจากจังหวัดต่าง ๆ คำนวณสัดส่วนจากฐานประชากร
- สสร. ผู้ทรงคุณวุฒิ จากการสรรหาจากสายวิชาการ 22 คน แบ่งเป็น 3 กลุ่มย่อยคือ สายนิติศาสตร์ 7 คน สายรัฐศาสตร์ 7 คน และสายผู้ที่เคยร่างรัฐธรรมนูญหรือผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญ 8 คน
จะเห็นได้ว่า ร่างฯ ของทั้งพรรคประชาชน ยืนยันหลัก “การมีส่วนร่วมของประชาชนมากที่สุด” ด้วยการระบุให้มีการเลือก คณะผู้ร่างหรือสสร. รอบแรก ก่อนส่งชื่อให้สมาชิกรัฐสภาคัดเลือก ขณะที่ร่างฯ ของพรรคภูมิใจไทยให้ผู้สนใจเข้ามาสมัครเป็น สสร. โดยประชาชนทั่วไปไม่จำเป็นต้องเข้ามาร่วมหรือรับรู้กระบวนการคัดเลือกรายชื่อในแต่ละจังหวัด ก่อนเสนอรายชื่อให้รัฐสภาพิจารณาและลงมติ
สำหรับร่างที่ถูกโหวตคว่ำอย่าง พรรคเพื่อไทย เน้นการคัดเลือกผ่านกลไกรัฐสภา ออกแบบให้มี สสร.จำนวน 151 คน ได้แก่
- สสร. จังหวัด จำนวน 100 คน มาจากการเลือกตั้งของทั้งประเทศรวม 300 คน จากนั้นให้รัฐสภาคัดเลือกเหลือ 100 คน
- สสร. คัดเลือก จำนวน 51 คน มาจากการเสนอชื่อจากสภาผู้แทนราษฎรและคณะรัฐมนตรี
- กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญ 27 คน แบ่งเป็น 14 คนเลือกจาก สสร. 151 คน และอีก 13 คนเลือกจากผู้เชี่ยวชาญ ด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์
ขั้นตอนและกรอบเวลา สสร. จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่
- พรรคประชาชน ร่างฯ กำหนดให้ กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญและสภาที่ปรึกษา จะร่วมกันจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้แล้วเสร็จภายใน 270 วัน โดยไม่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาจากนั้นจึงนำร่างรัฐธรรมนูญเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ 1 วาระ หากผ่าน จึงนำไปทำประชามติต่อไป และจัดทำพ.ร.ป. รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใน 180 วัน นับแต่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกาศใช้
- พรรคภูมิใจไทย สสร. เป็นผู้เลือกบุคคลมาเป็น กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเมื่อ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อ สสร. โดยที่กำหนดกรอบเวลาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ที่ 360 วัน (12 เดือน) จากนั้นนำร่างฯ ไปรับฟังความเห็นของประชาชน แล้วเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งแบ่งขั้นตอนพิจารณาเป็น 3 วาระเช่นเดียวกับร่างกฎหมายทั่วไป และ สส. สามารถแก้ไขรายละเอียดได้ ซึ่งหากรัฐสภาให้ความเห็นชอบ จึงนำไปทำประชามติต่อไป
ทั้ง 2 ร่างฯ ระบุตรงกันว่า หากร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จไม่ทันกรอบเวลาที่กำหนด ร่างรัฐธรรมนูญจะเป็นอันตกไป และ สสร. ชุดนั้นก็จะต้องสิ้นสุดลง ถือว่าทำงานไม่สำเร็จ
ขณะที่ร่าง พรรคเพื่อไทย ที่ตกไปนั้น ระบุกรอบเวลาจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่มี 180 วัน (หรือ 6 เดือน) ไม่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาเช่นกัน เมื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วจึงเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ 1 วาระ เช่นเดียวกับโมเดลของพรคคประชาชน หากผ่าน จึงนำไปทำประชามติต่อไป แต่หากรัฐสภามีความเห็นต่างกับสสร. และมีมติขอแก้ไข ก็จะส่งร่างฯกลับไปให้ สสร. พิจารณาซ้ำอีกครั้ง สสร. มีสิทธิลงมติยืนยันตามเดิม หรือไม่ยืนยัน และเห็นด้วยกับรัฐสภาก็ได้
กรอบเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ต่างกัน
สำหรับเนื้อหาในแต่ละร่างฯ มีการกำหนดรูปแบบของการปกครองคือ “การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” และรูปแบบรัฐคือ “ความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้” เหมือนกัน
ร่างฯ ของพรรคพรรคภูมิใจไทยระบุไว้อย่างชัดเจนว่า การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง รูปของรัฐ รวมถึงมีการเปลี่ยนแปลง หมวด 1 บททั่วไปและหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญ 2560 จะกระทำมิได้
ขณะที่ร่างฯ ของพรรคประชาชน ที่เป็นร่างหลัก ได้เพิ่มสาระสำคัญเช่น การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สวัสดิการขั้นพื้นฐานของประชาชน การวางกลไกจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ การกำหนดให้สถาบันทางการเมือง มีที่มาที่ยึดโยงกับประชาชน ประชาชนตรวจสอบถ่วงดุล การจำกัดขอบเขตการใช้อำนาจรัฐ การควบคุมมิให้องค์กรของรัฐใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ
รัฐธรรมนูญใหม่ รัฐบาลใหม่ ใกล้แค่เอื้อม?
ในวันเดียวกัน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี ชี้แจงในการประชุมวาระพิเศษนี้ว่า มีความเป็นไปได้ว่ารัฐบาลจะสามารถประกาศยุบสภาวันที่ 31 ม.ค. 69 และเลือกตั้งพร้อมทำทำประชามติรัฐธรรมนูญ วันที่ 29 มี.ค. 69 ซึ่งไทม์ไลน์จะต้องดำเนินไปดังนี้
- 15 – 20 ธ.ค. 68 รัฐสภาลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3
- ภายใน 10 วัน ประธานรัฐสภาส่งร่างรัฐธรรมนูญต่อนายกฯ จากนั้นนายกฯ หารือกับ กกต. กำหนดวันและคำถามประชามติ ซึ่งวันประชามติต้องไม่เร็วกว่า 90-120 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา
- 30 ธ.ค. 68 นายกรัฐมนตรี และ กกต. ประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้ทำประชามติ
- 31 ม.ค. 69 ยุบสภา
- 29 มี.ค. 69 ทำประชามติรัฐธรรมนูญพร้อมเลือกตั้ง
หรือในอีกกรณี พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ฉบับใหม่มีผลบังคับใช้
- 15 – 19 ม.ค. 69 รัฐสภาลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3
- 29 ม.ค. ุ69 วันสุดท้ายที่นายกรัฐมนตรีหารือ กกต. ประกาศเรื่องทำประชามติ
- 31 ม.ค. 69 ยุบสภา
- 29 มี.ค. 69 ทำประชามติรัฐธรรมนูญพร้อมเลือกตั้ง
ซึ่งตามปฏิทิน วันยุบสภา ลงประชามติและเลือกตั้งยังคงเป็นวันที่เดิม แต่รัฐสภามีเวลามากขึ้นในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ
แก้รัฐธรรมนูญ กับการแก้ปัญหาปากท้องระดับฐานราก
มีข้อวิพากษ์วิจารณ์เสมอว่า รัฐบาลและพรรคการเมืองควรให้ความสำคัญกับปากท้องประชาชนที่เป็นเรื่องเร่งด่วน ก่อนถกเถียงเรื่องแก้รัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการรื้อและสร้างหลักประกันคุณภาพชีวิตปากท้อง ความเป็นอยู่ ที่ไม่สามารถเห็นผลได้ทันทีทันใด แต่จะเป็นรากฐานสำคัญของการออกกฎหมายและโยบายในการแก้ไขปัญหาปากท้องและคุณภาพชีวิตได้ในระยะยาวและยั่งยืน
เนื่องจาก รธน. ทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิ ศักดิ์ศรี และประกันคุณภาพชีวิตของประชาชน และกำหนดหลักการกระจายอำนาจและทรัพยากรอย่างทั่วถึง ไม่ว่าจะเป็นสิทธิผู้บริโภค สิทธิแรงงาน สิทธิในที่อยู่อาศัย ชุมชนและสิ่งแวดล้อม การเข้าถึงการศึกษา สาธารณสุข เช่น
สิทธิแรงงาน ที่ระบุถึงการกำหนดค่าตอบแทน รธน.ในแต่ละฉบับแตกต่างกัน ส่งผลต่อการคุ้มครองสิทธิแรงงานและการได้ค่าจ้างที่แตกต่างกัน เช่น รธน.ฉบับ 2540 กำหนดให้ค่าตอบแทนต้องเป็นธรรม รธน. ฉบับ 2550 กำหนดให้ค่าตอบแทนต้องเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ หากแต่ รธน. ฉบับ 2560 กำหนดว่าให้เหมาะสมแก่การดำรงชีพ
ประชาชนในฐานะผู้บริโภค รธน.ฉบับ 2540 และ 2550 กำหนดให้มีองค์กรอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ทว่าไม่ปรากฎใน รธน. 2560 เช่นเดียวกับองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมปรากฎอยู่ใน รธน.ฉบับ 2540 และ 2550 แต่ไม่ปรากฎใน รธน. 2560 อีกทั้งสิทธิแสดงความคิดเห็นต่อโครงการของรัฐ ที่จะกระทบและส่งผลต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนของประชาชนโดยตรงนั้น ระบุไว้ใน รธน.ฉบับ 2540 และ 2550 แต่ไม่ระบุไว้ในฉบับ 2560
และการที่ท้องถิ่นขาดทั้งอำนาจและงบประมาณในการพัฒนาในด้านสาธารณูปโภคและกำหนดทิศทางพัฒนาของตนเองนั้น ถือว่าเป็นผลมาจาก รธน. 2560 ที่ไม่มีการพูดระบุถึงคำว่า “กระจายอำนาจ” แม้แต่ครั้งเดียว และยังวางหลักประกันเรื่องความเป็นอิสระของท้องถิ่นไว้น้อยกว่าฉบับที่ผ่านมา
โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิที่อยู่อาศัยของประชาชน ที่เกี่ยวข้องกับศักดิ์ศรี และเป็นทั้งปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิตของประชาชน ทว่าไม่เคยบัญญัติเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในรัฐธรรมนูญอย่างจริงจัง
แม้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540 จะกล่าวถึงการจัดระบบการถือครองที่ดิน ในมาตรา 84 แต่เป็นการให้ความสำคัญกับการส่งเสริมให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินมากกว่าเรื่องที่อยู่อาศัย กระทั่งในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 ในมาตรา 55 ได้ระบุถึงบุคคลซึ่งไร้ที่อยู่อาศัยและผู้มีรายได้น้อย ให้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ เรื่องที่อยู่อาศัยตามความเหมาะสม และมีรายได้เพียงพอแก่การดำรงชีพ ซึ่งเป็นลักษณะของสังคมสงเคราะห์ช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเปราะบางมากกว่าจะกำหนดเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน
เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่เรื่องที่อยู่อาศัยยังคงไม่ได้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน หากแต่อยู่ในหมวด แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 71 ที่ระบุว่า “รัฐพึงเสริมสร้างความเข้มแข็งของครอบครัวอันเป็นองค์ประกอบพื้นฐานที่สําคัญของสังคม จัดให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยอย่างเหมาะสม…” และการใช้ถ้อยคำ “อย่างเหมาะสม”ยังคงสร้างความยืดหยุ่นและดุลพินิจในการตีความ จึงไม่สามารถเป็นหลักประกันขั้นต่ำของการมีที่อยู่อาศัยได้
ด้วยเหตุนี้ ภาคประชาสังคมจึงมีข้อเรียกร้องให้ สิทธิที่อยู่อาศัยถูกบรรจุในรัฐธรรมนูญ ให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานมาตลอด เช่น ขบวนคนจนเพื่อสิทธิที่ดินและที่อยู่อาศัย มีข้อเรียกร้องให้รัฐบาลและทุกภาคส่วน บรรจุสิทธิที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมทั้ง สมัชชาคนจน ที่ร่วมกับภาคประชาสังคมทั่วประเทศกว่า 118 องค์กร จาก 53 จังหวัด ยกร่างรัฐธรรมนูญชื่อ (ร่าง) “รัฐธรรมนูญคนจน” ระบุสิทธิที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานและสวัสดิการโดยรัฐ ดังนี้
- สิทธิที่จะเข้าถึงที่อยู่อาศัยใกล้กับสถานที่ทำงาน ประกอบอาชีพ ภายใต้สภาวะแวดล้อมที่เหมาะสม
- รัฐต้องจำกัดการถือครองและกระจายการถือครองที่อยู่อาศัย ให้สอดคล้องกับวิถีชีวิตและวัฒนธรรมของชุมชน
- การทำกิจการบ้านจัดสรร อาคารชุด ต้องคำนึงถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และ สุขภาพต่อชุมชนเดิม
ดังนั้น ยิ่งการจัดทำรัฐธรรมนูญที่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนมากเท่าไหร่ ยิ่งเป็นหลักประกันได้ว่า ทั้งปัญหาปากท้อง วิถีชีวิต ความเป็นอยู่ และสิทธิ ต่าง ๆ จะเป็นปัจจัยสำคัญที่ถูกหยิบยกไปพิจารณาในร่างรัฐธรรมนูญ
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
- ประชามติรัฐธรรมนูญในโลกนี้ ต้องทำหลายครั้งหรือไม่?
- เขียนรัฐธรรมนูญใหม่กี่โมง? : สำรวจโจทย์ทั้งเก่าและใหม่เพื่อจะพบว่าไทยยังไม่ได้แก้อะไรเลย
- การมีส่วนร่วมของประชาชนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
