บริหารงานภาครัฐ
การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือ การสร้างนิคมอุตสาหกรรม ที่ถูกนำเสนอว่าเป็นการพัฒนาเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิต แต่ในอีกด้านหนึ่งกระทบกับชุมชน ทั้งในด้านสิทธิ วิถีชีวิต และมีปัญหามลพิษ สิ่งแวดล้อม ทำให้เกิดคำถามว่า “การพัฒนา”ดังกล่าว มีส่วนร่วมของประชาชนหรือไม่ แม้จะมีกฎหมายและกฎระเบียบกำหนดไว้ แต่จากการศึกษาเชิงลึกของคณะอนุกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง วุฒิสภา พบว่า ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และเมื่อประชาชนไม่มีโอกาสในการตัดสินใจ ทำให้เกิดการต่อต้านและความไม่ไว้วางใจต่อภาครัฐ
Policy Watch – The Active ไทยพีบีเอส ร่วมกับภาคีเครือข่าย เปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนข้อค้นพบ ความรู้ และแสดงความคิดเห็น ใน “Policy Forum : “กลไกและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา” เพื่อค้นหาทางออกที่จะนำไปสู่การมีกลไก และให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง
สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์ มองว่า การพัฒนาที่ผ่านมายังไม่ตอบโจทย์ โดยเฉพาะปัญหาเรื่องของการจัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ที่มีปัญหาเรื่อง “ความรับผิดรับชอบ” ที่ยังไม่ชัดเจน
ที่ผ่านมาภาคเอกชน มีการดำเนินการในการพัฒนาโครงการจะมีการทำ ซีเอสอาร์ ซึ่งเป็นภาคสมัครใจ แต่ไม่การกำหนดเรื่องความรับผิดรับชอบ แต่หากต้องการให้เกิดความรับผิดรับชอบต้องไม่ใช่สมัครใจ แต่ต้องมีการกำหนดบทลงโทษ และให้รางวัลสำหรับภาคเอกชนี่ดำเนินการ
“ ถ้าต้องการความรับผิดรับชอบที่ต้องมีการให้รางวัลและการลงโทษ ดังนั้น กระบวนการทำอีไอเอ ซึ่งโครงการ จะจ้างที่ปรึกษาดำเนินการรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม และมีข้อเสนอแนะว่าโครงการนี้มีความเสี่ยง และต้องดำเนินการเยียวยาอย่างไร แต่ไม่ทำมีบทลงโทษ ดังนั้นสิ่งที่ทำได้ คือ การสร้างแรงกดดันให้ธุรกิจ รับผิดชอบ โดยกำหนดให้โปร่งใส เปิดเผยข้อมูลอีไอเอและมาตรการที่ต้องดำเนินการ ให้ ระชาชนรู้ว่าใครดำเนินการตามรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม ( อีไอเอ ) หรือ รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพหรืออีเอชไอเอ
แก้รธน.สร้างกลไกมีส่วนร่วมประชาชน
สฤณี มองว่าที่ผ่านมาการพัฒนาโครงการ มีธรรมเนียมการออกกฎหมายแบบรวมศูนย์ เช่น ร่างกฎหมายแลนด์บริดจ์ โดยใช้วิธีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมา ทำให้มีปัญหายกเว้นการมีส่วนร่วม เช่น ไม่มีกลไกประชาพิจารณ์ ซึ่งไทยมีแค่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
เมื่อมีการตรวจสอบเนื้อหาพบว่า ขั้นตอนการทำประชาพิจารณ์ไม่เท่ากัน จึงเป็นอุปสรรคในการสร้างการมีส่วนร่วมของโครงการ จึงเห็นว่าควรจะต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องการมีส่วนร่วมเพื่อให้มีมาตรฐานเดียวกัน
ส่วนในเรื่องภาคเอกชน ขณะนี้เริ่มมีความหวังเพราะบริษัทขนาดใหญ่ ต้องรับมาตรฐานสากลในเรื่องเปิดเผยข้อมูล และรับเอาเรื่องข้อเสนอแนะด้านสิทธิมนุษย์ชน ของสหประชาชาติ โดยมีหลักการชี้แนะการรับฟังเสียงตองรับฟังล่วงหน้า และมีแนวทางที่จะต้องดำเนินการ กระบวนการให้มีส่วนร่วมอย่างไร
แต่บริษัทขนาดใหญ่ยังขาดความเข้าใจในเรื่องนี้ จึงทำเพียงประกาศในเรื่องสิทธิมนุษย์ชน แต่ยังไม่ชัดเจนในเรื่องการปฏิบัติ
อย่างไรก็ตาม “สฤณี” ยังเห็นความหวังของการดำเนินการของภาคเอกชนในการจัดทำรายงานตามระเบียบของตลาดหลักทรัพย์ ตามการดำเนินการ One Report ตามรายงานการพัฒนาที่ยั่งยืน ( ESG )สนใจ และกำลังดำเนินการตาม มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลด้านความยั่งยืน (IFRS ) IFRS S1: ข้อกำหนดทั่วไปสำหรับการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืน IFRS S2: การเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับสภาพภูมิอากาศ ซึ่งจะมีการเปิดเผยข้อมูลการดำเนิน จึงอยากให้ภาคประชาชนติดตามและอ่านรายงานความยั่งยืนของภาคเอกชน
“สฤณี” เสนอให้มีการแก้ไข กฎหมายการมีส่วนร่วมให้มีผลรับเรื่องบทลงโทษ เช่นเรื่องของการทำอีไอเอ และการเปิดเผยข้อมูล รวมไปถึงการกำหนดในเรื่องการมีส่วนร่วมนโยบายสาธารณะซึ่งมีนโยบายจำนวนมากที่กระทบกับประชาชน เช่น แผนพัฒนาพลังงาน ซึ่งส่งผลกระทบค่าไฟฟ้ากับประชาชน เพราะกระบวนการทำความคิดเห็นที่แย่มาก เพราะมีเพียงการรับฟังออนไลน์ จึงอยากให้มี พรบ.นโยบายสาธารณะ
การจัดทำ”อีไอเอ”ยังขาดการมีส่วนร่วม
ประสาน อิทธิพรกุล ผู้อำนวยการกลุ่มงานคมนาคม กองประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กล่าวว่า ปัญหาของการมีส่วนร่วมของการจัดทำโครงการเพราะว่า จะเริ่มมีการสร้างการมีส่วนร่วมเมื่อโครงการเกิดขึ้นแล้ว เพราะฉะนั้น จึงมีปัญหาที่มักสะท้อนการมีส่วนร่วมว่า ยอมรับหรือไม่ยอมรับ ค่อนข้างมาก
“สผ.มีบทบาทการทำงานเรากำหนดแนวทางการมีส่วนร่วม โดยกำหนดขอบเขตการศึกษาว่าเราต้องกำหนดอย่างไรและดำเนินการอย่างไร และมีอีเอชไอ จะมีกรอบระยะเวลาและช่องทางในการสื่อสารเพื่อให้กลุ่มผู้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและมีการรับฟังความคิดเห็นและสรุปผลลงไปในรายงานแต่ผลที่พบคือมกจะมี ข้อมูลในรายงานไม่เป็นความจริง”
ต้องยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน
เดชรัต สุขกำเนิด ผู้อำนวยการศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต กล่าวถึงกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจ ในทางปฏิบัติไม่สามารถทำได้จริง เพราะกระบวนการรับฟังความคิดเห็นประชาชน เป็นไปตามระเบียบวิธีการเท่านั้น ไม่ได้ให้ความสำคัญกับประชาชน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย จริงๆ และให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเป็นรายโครงการเท่านั้น ที่ภาครัฐตัดสินใจมาแล้ว แล้วชวนประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการยอมรับ ซึ่งส่งผลให้ประชาชนรู้สึกเหมือนถูกยัดเยียด
ดังนั้น กลไกการมีส่วนร่วมควรได้รับการยกระดับเป็น Strategic Environmental Assessment (SEA) หรือ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ให้ประชาชนในพื้นที่เลือกสรรโครงการได้ด้วยตนเอง สามารถกำหนดทิศทางในการพัฒนาเมืองให้เหมาะสมกับคนในพื้นที่เอง ไม่ใช่การประเมินผลกระทบที่ประชาชนมีส่วนร่วมแค่การถกเถียงเท่านั้น
เดชรัต ยกตัวอย่างถึง โครงการแลนดบริดจ์ ว่า ในการให้คนในพื้นที่เข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจ ต้องไม่ใช่แค่ในจังหวัดชุมพร ระนอง แต่ต้องรวมทั้งปักษ์ใต้ ว่าตามความต้องการของคนในพื้นที่ควรเป็นเช่นใด ในพื้นที่ใดด้วย โครงการส่งผลกระทบอย่างไรบ้าง
อีกตัวอย่างคือโรงงานไฟฟ้าถ่านหิน ที่มีการประเมินผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment (SEA) ได้ศึกษาทั้งหมดของภาคใต้ เพื่อหาทางเลือกว่าโรงงานไฟฟ้าควรตั้งที่ใด ให้เหมาะสมกับคนในพื้นที่และสิ่งแวดล้อม และจากการประเมินนำไปสู่การยุติโครงการ หากแต่น่าเสียดายที่ไม่ได้มีการศึกษาเพื่อทำโครงการพลังงานอื่นเพื่อทดแทน
ดังนั้นการมีส่วนร่วมในการศึกษาโครงการต่างๆ ไม่ใช่แค่ยุติโครงการหรือทำต่อ แต่ต้องเป็นไปเพื่อให้คนในพื้นที่สามารถแนะนำโครงการอื่นๆได้ และมีส่วนร่วมกำหนดทิศทางโครงการของรัฐด้วย
หนุน พ.ร.บ. สิทธิชุมชน -พ.ร.บ. การมีส่วนร่วม
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม เสนอว่า แกนกลางของปัญหาคือ กฎหมายที่เกี่ยวข้องและรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 58 ให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพียงความคิดเห็นเท่านั้น แต่ประชาชนต้องการมากกว่าแสดงความคิดเห็น คือ ปรึกษาหารือ ร่วมวางแผน ตัดสินใจ ดำเนินงาน เสนอทางออก ติดตามตรวจสอบ ดังนั้นต้องยกระดับการมีส่วนร่วมให้ครบทั้ง 6 ระดับ
ในโครงการระดับใหญ่นั้น มักถูกกำหนดมาแล้วโดยรัฐ แล้วจึงประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม Environmental Impact Assessment หรือ EIA ภายหลัง คนที่ได้รับประโยชน์ก็สนับสนุน คนที่ได้รับผลกระทบก็คัดค้าน กลายเป็นการถกเถียงและเป็นกับดักของโครงการ
ดังนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนที่แท้จริง คือต้องเริ่มต้นแต่ต้นว่า แต่ละพื้นที่ต้องการพัฒนาแบบใด มีทางเลือกใดบ้าง เมื่ออนุมัติแล้ว และเมื่อโครงการผ่านกระบวนการปรับปรุง ปรากฎว่ายังไม่มีกลไกติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตาม EIA ทำให้เกิดความไม่เชื่อมั่นในกระบวนการประเมินผล ดังนั้นกลไกการมีส่วนร่วมต้องให้ความสำคัญกับช่วงหลัง EIA ด้วย
ดังนั้นทางออกที่สำคัญคือ การแก้รัฐธรรมนูญ ที่ต้องยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนในรัฐธรรมนูญ สนับสนุน ร่าง พ.ร.บ. สิทธิชุมชน และ ร่าง พ.ร.บ. การมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นในกระบวนการที่มีการดำเนินการโครงการขนาดใหญ่และนโยบายสาธารณะ
โครงการขนาดใหญ่ ปชช.ต้องมีส่วนร่วมทุกขั้นตอน
จุฬา สุขมานพ เลขาธิการคณะกรรการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ระบุว่า การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ที่มีการใช้เงินจำนวนมาก เช่น สนามบิน วัตถุประสงค์หลักของโครงการไม่ใช่เพื่อให้สนามบิน แต่เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์อย่างอื่นจากสนามบิน หรือการพัฒนาเขื่อน ก็ใช้เพื่อให้มีเขื่อน แต่เพื่อนำน้ำมาใช้อุปโภคและบริโภค
กระบวนการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ดังกล่าว จะเริ่มตั้งแต่ขั้นตอนการคิดทำแผน ใช้เวลาอย่างน้อย 1 ปี ซึ่งแนวคิดไม่ใช่มาจากรัฐทั้งหมด แต่อาจจะมาจากประชาชนด้วย เมื่อทำแผนเสร็จก็ต้องศึกษาความเป็นไปได้ ว่าโครงการมีความเหมาะสมทางวิศวกรรม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้มหรือไม่ ใช้เวลาอีกประมาณ 1 ปีครึ่ง
หลังจากนั้นต้องไปออกแบบรายละเอียด ประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) และตรวจสอบ หากผ่านและได้งบประมาณจัดทำโครงการ จะต้องใช้เวลาก่อร้างอีกประมาณ 3 ปี รวมระยะเวลาทั้งหมดในการทำโครงการขนาดใหญ่ประมาณ 7-9 ปี ซึ่งหลังจากนั้นถึงจะเป็นผลว่าโครงการดังกล่าวใช้ทำประโยชน์อะไรได้
เพราะฉะนั้นจากการมีส่วนร่วมประชาชนในกระบวนการทำโครงการขนาดใหญ่ โดยเฉลี่ยในภาคคมนาคม ใช้ระยะเวลาไม่น้อยกว่า 7 ปี และกว่าจะได้ใช้ประโยชน์ก็เข้าปีที่ 9-11 ปี
อย่างไรก็ตามการมีส่วนร่วมของประชาชนในแต่ละขั้นตอนพัฒนาโครงการในทุกขั้นตอน เช่น ในขั้นตอนคิดวางแผนโครงการ อาจให้ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอความคิดเห็นในลักษณะให้ข้อมูล ส่วนขั้นตอนออกแบบรายละเอียด EIA ก็จะมีนักวิชาการเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย แต่ก็ยังคงให้ประชาชนมีส่วนร่วม
ขั้นตอนการก่อสร้าง EIA ก็กำหนดให้ประชาชนต้องเข้ามาร่วมติดตามการก่อสร้างด้วย ถึงจะสามารถก่อสร้างจนเสร็จและนำไปใช้ประโยชน์ได้ ดังนั้นประชาชนจะมีส่วนรวมพัฒนาตั้งแต่เริ่มโครงการ จนก่อสร้างเสร็จสิ้น
ตัวอย่างโครงการล่าสุด คือ การดึงจังหวัดปราจีนบุรี เข้ามาในเป็นส่วนหนึ่งของ EEC เกิดจากการภาคเอกชนเสนอรัฐบาล สำนักงาน EEC จึงของบประมาณมาทำการศึกษาหาผลกระทบว่าจะเกิดอะไรขึ้นบ้างและหาความเป็นไปได้ในการที่จะทำ ซึ่งอาจจะมีคนคัดค้านบ้าง แต่ก็เปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็น แต่อย่างไรก็ตามก็ต้องสรุปให้ได้ว่าถ้าจังหวัดปราจีน เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของ EEC จะส่งผลอย่างไรต่อเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สังคม และประชาชน
จากนั้นฝ่ายนโยบายก็ต้องมาดูว่าจะดำเนินการต่อหรือไม่ ถ้ารัฐบาลเห็นด้วยว่าให้นำจังหวัดปราจีน มาเป็นส่วนหนึ่งของ EEC ก็ต้องเปิดรับฟังความเห็นในกระบวนการนิติบัญญัติต่อไป
อย่างไรก็ตามการจะคลุมถุงชนผลักดันเกิดโครงการโดยไม่รับฟังความเห็นนั้น ไม่สามารถทำได้ เนื่องจากผิดข้อกฎหมาย
ประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้รับรู้เรื่อง EEC เท่าที่ควร
อดุลศักดิ์ รักษ์สกุลสงสัย นายก อบต.แสมสาร จ.ชลบุรี กล่าวว่า ตนเองเป็นนักการเมืองท้องถิ่น ไม่ใช่นักวิชาการ อาจพูดไม่เป็นทางการนัก แต่ในฐานะผู้ปฏิบัติที่อยู่กับพื้นที่จริง อยากสะท้อนว่า ประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้รับรู้เรื่อง EEC เท่าที่ควร เนื่องจากกระบวนการประชาสัมพันธ์ไม่ทั่วถึง และก็ยังมีคำถามว่า อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต้องเป็นผู้ประชาสัมพันธ์ด้วยหรือไม่
พื้นที่ ต.แสมสารได้รับผลกระทบโดยตรงจากการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภา ซึ่งเป็นพื้นที่พิพาทกันมานานนับร้อยปี ตำบลเล็ก ๆ แห่งนี้มีประชากรเพียงหมื่นกว่าคน เดิมทีประกอบอาชีพประมง ก่อนจะปรับตัวมาสู่การท่องเที่ยวราว 70% ของชุมชน รัฐมองว่าโครงการสนามบินจะสร้างโอกาสให้คนเข้ามา แต่ในทางปฏิบัติ กลับมีการเร่งจัดระเบียบพื้นที่จนชาวบ้านหลายรายถูกฟ้องร้องข้อหาบุกรุก
ขณะเดียวกัน โครงการ EEC ยังมีการขุดลอกท่าเรือซึ่งสร้างปัญหาฝุ่นฟุ้ง ทำลายปะการัง ส่งผลให้ปริมาณปลาในทะเลลดลง แม้ชาวบ้านอาจไม่เข้าใจผลกระทบทางอ้อมทั้งหมด แต่ความเดือดร้อนที่เกิดขึ้นตรงหน้าจากกรณีพิพาทที่ดินทำให้ต้องลุกขึ้นมาต่อต้าน
“คำถามแรกที่ชาวบ้านอยากรู้คือ โครงการ EEC มาชุมชนได้อะไร และต้องเสียอะไร” นายก อบต. แสมสารกล่าว และเสนอว่าหากโครงการต้องการอยู่ร่วมกับชุมชนจริง ควรสนับสนุนการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ที่ชาวบ้านทำอยู่
สำหรับจุดแข็งของชุมชนแสมสาร นายอดุลศักดิ์ ระบุว่า ชาวบ้านมีเรือสปีดโบ๊ทบริการนักท่องเที่ยวดูปะการังและปลาการ์ตูน ชั่วโมงละ 4,000 บาท รวมแล้วกว่าร้อยลำ บ้านติดชายหาดหลายหลังถูกปรับเป็นโฮมสเตย์ และยังมีการส่งเสริมอาหารทะเลพื้นถิ่น โดย อบต.จัดตลาดเพื่อให้ชาวบ้านนำผลผลิตมาจำหน่ายโดยตรง ไม่ต้องผ่านพ่อค้าคนกลาง
“เราอยากให้นักลงทุนใน EEC มองเห็นและสนับสนุนอาชีพดั้งเดิมของชุมชน เช่นอาจจะเปลี่ยนสโลแกนเป็นสนับสนุนประมง EEC และการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ บ้าง” นายก อบต.แสมสาร กล่าว
อ่านเนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
