การเงินการคลัง
หนึ่งในเรื่องที่ถูกพูดถึงมากคือการทยอยปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือ VAT จาก 7% เป็น 8.5% ภายในปี 2571 ก่อนปรับเป็น 10% ในปี 2573 อย่างไรก็ตาม เรื่องของการขึ้น VAT ไม่จบแค่การเป็นแหล่งรายได้ของรัฐ แต่ยังมีอีกหลายเรื่องที่ต้องพิจารณา
ประเด็นแรก คือความเหมาะสมของเวลา (Timing) ผมคิดว่าเราคงเห็นพ้องต้องได้ไม่ยากนักว่าเศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายที่มากขึ้นในช่วงที่ผ่านมา โดยเฉพาะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่ำ หนี้ครัวเรือนที่อยู่ในระดับสูง และการเพิ่มขึ้นของอัตราความยากจน (ซึ่งนับเป็นเรื่องที่แปลกเมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ ในโลก) สำทับด้วยปัจจัยภายนอกอย่างนโยบายภาษีทรัมป์และสงครามรัสเซีย-ยูเครนที่ยังไม่จบ
จากการคาดการณ์สภาวะเศรษฐกิจไทยในปี พ.ศ. 2569 โดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ต้องบอกว่าไม่สู้ดีนัก การขยายตัวทางเศรษฐกิจในปีนี้อยู่ในระดับ 1.2-2.2% และสังเกตว่าการบริโภคภาคเอกชนที่เคยเติบโตได้ดีจะมีการชะลอตัวที่รุนแรง จากการขยายตัว 4.4% ในปี พ.ศ. 2567 เหลือเพียง 2.1% ในปี พ.ศ. 2569 ซึ่งเป็นผลมาจากระดับหนี้สินของภาคเอกชนที่อยู่ในระดับสูง
หนี้ที่ว่านี้มาจากการที่รายจ่ายครัวเรือนโตเร็วกว่ารายได้ ความกินดีอยู่ดีที่มีแนวโน้มลดต่ำลงนี้อาจถูกซ้ำเติมด้วยการขึ้น VAT กระนั้น ผลกระทบมาก—น้อย ก็ขึ้นอยู่กับตะกร้าการบริโภคของประชาชนแต่ละกลุ่มและรายได้ที่แท้จริง (real income) ซึ่งเป็นระดับรายได้หลังหักผลกระทบของราคา ว่าเปลี่ยนแปลงมากน้อยแค่ไหนหลังการขึ้น VAT
ประเด็นที่ 2 คือการเพิ่มรายได้ของภาครัฐผ่านการขึ้น VAT ที่ผ่านมานั้น รัฐบาลไทยดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลมาโดยตลอด จากข้อมูลที่เผยแพร่โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ดุลเงิบงบประมาณ (budgetary balance) ติดลบ (รายได้นำส่งคลังน้อยกว่ารายจ่าย) ต่อเนื่องนับตั้งแต่ปีงบประมาณ 2540 (เว้นปีงบประมาณ 2548) และการขาดดุลมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญหลังจากการระบาดของโรคโควิด-19 (เกิน 5 แสนล้านบาท) ซึ่งรายได้นำส่งคลังระหว่างปีงบประมาณ 2562 – 2568 เติบโตเพียง 11.18%
ขณะที่รายจ่ายเติบโตถึง 22.34% เรื่องนี้มี 2 ประเด็นให้คิดต่อ คือ
- รัฐได้พยายามปรับปรุงการใช้งบประมาณรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและลดรายจ่ายที่ไม่เป็น หรือไม่ อย่างไร การจัดสรรงบประมาณของรัฐสอดคล้องกับระดับการพัฒนาเศรษฐกิจในปัจจุบันและส่งเสริม vision ของประเทศในระยะยาวหรือไม่
- รัฐบาลต้องพึ่งพา VAT อย่างเดียวหรือไม่ รัฐบาลสามารถหารายได้จากทางอื่นที่ไม่กระทบกับราคาสินค้าหรือไม่
การมุ่งขึ้น VAT โดยไม่สามารถตอบคำถามข้อ 1) และ 2) ได้นั้น อาจไม่สามารถแก้ไขการขาดดุลงบประมาณอย่างยั่งยืนได้ เพราะแม้จะมีรายได้จาก VAT เพิ่มขึ้น แต่ก็ไม่อาจอุดรูรั่วของการใช้งบประมาณได้ หากงบที่ใช้ไม่มีประสิทธิภาพหรือไม่สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจ
ประเด็นที่ 3 คือผลของการขึ้น VAT ต่อการกระจายรายได้หรือความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ในทางทฤษฎีนั้น เรามักเข้าใจกันว่า VAT มีลักษณะถดถอย (regressive) ซึ่งเป็นลักษณะที่นักเศรษฐศาสตร์ไม่ค่อยชอบ เพราะอัตราภาษีเมื่อคิดในฐานของรายได้กลุ่มคนจนจะสูงกว่ากลุ่มคนที่มีรายได้สูง ทำให้ผลต่อการกระจายรายได้ไม่ค่อยดีนัก
แต่เมื่อเร็ว ๆ นี้ ศ. ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้เผยแพร่ผลการศึกษาเกี่ยวกับโครงสร้างภาระภาษีมูลค่าเพิ่มของครัวเรือนไทย พบว่าครัวเรือนทุกระดับรายได้ ไม่ว่ารวยหรือจน รับภาระภาษีใกล้เคียงกันอยู่ที่ประมาณ 1.7%-2.1% ของรายได้ ซึ่งเป็นผลมาจากพฤติกรรมการบริโภค การออม และรายได้สุทธิที่แตกต่างกันของคนแต่ละกลุ่ม ในประเด็นความสัมพันธ์ระหว่าง VAT กับความเหลื่อมล้ำนั้น
ผมคิดว่าประเด็นอยู่ที่ว่า 1) รัฐไทยสามารถมีรายได้จากทางอื่น ที่สามารถสร้างรายได้อย่าง VAT และมีลักษณะก้าวหน้า (progressive) หรือไม่ และ 2) สมมติว่าเราแคร์เรื่องความเหลื่อมล้ำอย่างจริงๆ จังๆ รัฐไทยใช้งบประมาณที่ได้จาก VAT ไปใช้ในโครงการช่วยเหลือทางสังคม (social assistance program) ที่จะมีผลในการลดความเหลื่อมล้ำหรือไม่และอย่างไร หากรัฐต้องพึ่งพา VAT ที่แม้จะมีลักษณะ regressive แต่ใช้อย่างตรงจุด การกระจายรายได้ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องแย่ลง
ประเด็นที่ 4 คือการขยายฐานภาษี (tax base) เนื่องจากเศรษฐกิจไทยมีขนาดของเศรษฐกิจไม่ทางการหรือนอกระบบ (informal) ที่ใหญ่ ทำให้จำนวนผู้ยื่นและเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาน้อยกว่าจำนวนแรงงานทั้งหมด และทำให้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไม่ใช่รายได้หลักของรัฐเฉกเช่นประเทศอื่น ๆ ดังนั้น หลายภาคส่วนจึงพูดถึงการนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่แรงงานในระบบ ซึ่งมีจุดคิดอยู่ 3 ข้อ คือ
- ค่าตอบแทนของแรงงานในระบบ (เช่น งานราชการ งานในบริษัท) น้อยกว่าค่าตอบแทนของแรงงานนอกระบบหรือไม่ หากใช่ แรงงานก็อาจขาดแรงจูงใจในการทำงานภาคทางการ เพราะส่วนต่างเรื่องรายได้สามารถชดเชยสวัสดิการหรือผลตอบแทนอื่น ๆ ที่งานในระบบมอบให้
- การมีอยู่ของงาน (job availability) ในระบบขึ้นอยู่กับระดับของการพัฒนาระดับท้องถิ่น (local development) หรือไม่ หากใช่ การกระจายความเจริญไปยังจังหวัดต่าง ๆ อาจเป็นอีกหนึ่งทางออกในการเพิ่มงานในระบบ
- ความไม่สอดคล้องกันระหว่างการศึกษาและทักษะของแรงงานจบใหม่กับงานที่มีอยู่ในตลาด (job-education mismatch) ทำให้แรงงานต้องเป็นแรงงานนอกระบบหรือไม่ หากใช่ เราจะสามารถลดความไม่สอดคล้องดังกล่าวได้อย่างไร เมื่อพิจารณาทั้ง 3 ข้อ จะเห็นได้ชัดว่า เรื่องของการขึ้น VAT มันไม่ได้จบแค่ราคาสินค้าในร้านค้า แต่ยังส่งคำถามถึงการพัฒนาในด้านอื่น ๆ อีกด้วย
ประเด็นที่ 5 ที่ผมคิดว่าสำคัญที่สุด คือ เสียงสะท้อนจากสังคมต่อการขึ้น VAT แน่นอนว่าหากจะต้องจ่ายสินค้าราคาแพงขึ้น คงไม่มีใครชอบ แต่เมื่อการขึ้น VAT เป็นนโยบายจากภาครัฐ มันจึงมีอะไรมากกว่านั้น
นั่นก็คือ ความเชื่อมั่น (trust) ของประชาชนว่าเงินทุกบาททุกสตางค์ที่จ่ายให้รัฐจะถูกใช้อย่างมีคุณค่า รัฐบาลต้องมีความรับผิดชอบ (accountability) ต่อการใช้งบประมาณซึ่งเป็นภาษีจากประชาชน หรือต้องทำให้ประชาชนเห็นว่าโครงการต่าง ๆ ที่ใช้งบประมาณมหาศาลนั้นคุ้มค่าและได้อะไรกลับมา ซึ่งเรื่องนี้ต้องการหลักฐานเชิงประจักษ์ การเอาจริงเอาจังกับการพิสูจน์ยืนยันด้วยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ถึงความคุ้มค่าของงบประมาณในแต่ละโครงการจะช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นให้กับรัฐบาลในระยะยาว และเมื่อนั้น ภารกิจการขึ้น VAT (รวมถึงภารกิจอื่น ๆ) ก็จะมีเสียงต่อต้านที่เบาบางลง
การขึ้น VAT กลายเป็นที่ถกเถียงในวงกว้าง เพราะกระทบโดยตรงกับทั้งผู้บริโภค ผู้ผลิต และรัฐบาล แต่การขึ้น VAT ไม่ได้จบแค่ราคาสินค้าที่วางขายเท่านั้น แต่รวมถึงเวลาที่เหมาะสมในการขึ้น
การปฏิรูปนโยบายการคลังทั้งระบบ ผลต่อความเหลื่อมล้ำ ขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ และความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อภาครัฐ การขึ้น VAT จึงไม่จบแค่ VAT เพียงอย่างเดียว
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
