บริหารงานภาครัฐ
บทความนี้พาทำความเข้าใจเรื่องของความเหลื่อมล้ำและบทบาทของมาตรการทางการคลัง (Fiscal policies) โดยให้ความสำคัญกับภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value added tax: VAT) เป็นพิเศษ
ผู้อ่านแต่ละคนอาจจะมีความเข้าใจและมุมมองต่อความเหลื่อมล้ำ (Inequality) ที่ต่างกัน แต่เพื่อให้การพูดคุยไปในทิศทางเดียวกัน ผมขออนุญาต set the scene โดยพาไปดูความแตกต่างของความเหลื่อมล้ำในแต่ละประเภทโดยสังเขป เนื้อหาส่วนมากมาจากหนังสือ The Economics of Poverty โดย Professor Martin Ravallion ผู้ล่วงลับ ซึ่งผมมองว่าเป็นนักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาคนสำคัญที่ช่วยให้การถกเถียงเรื่องความยากจนและความเหลื่อมล้ำเข้ารูปเข้ารอยมากขึ้น
เราต้องทำความเข้าใจก่อนว่าความเหลื่อมล้ำมีหลายประเภท ข้อแรกคือเรากำลังพูดถึงความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์ (Inequality of outcomes) หรือความเหลื่อมล้ำของโอกาส (Inequality of opportunities) ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์หมายถึงความแตกต่าง (Disparities) ของระดับของผลลัพธ์ต่าง ๆ ที่เราสนใจ เช่น ความเหลื่อมล้ำทางการบริโภค ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ และความเหลื่อมล้ำทางทรัพย์สิน
ในบางครั้ง ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์อาจเกิดมาจากความแตกต่างของความพยายามส่วนบุคคล (Personal effort) เช่น บางคนทำงานหนักกว่าอีกคนหนึ่งก็ได้รับค่าตอบแทนที่เป็นตัวเงินมากกว่า แต่ในบางกรณี ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์ก็เกิดจากสถานการณ์หรือเหตุการณ์ (Circumstances) ที่ไม่เกี่ยวข้องกับความพยายามส่วนบุคคล เช่น เพศ ชาติพันธุ์ มรดก ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์ที่สังเกตได้มักจะมีที่มาจากทั้ง 2 ด้านเสมอ
ขณะที่ความเหลื่อมล้ำอีกประเภทคือความเหลื่อมล้ำของโอกาสซึ่งเป็นความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นจาก circumstances เพียงอย่างเดียว และมักถูกมองว่าเป็นความไม่ยุติธรรม บทบาทของรัฐในการลดความเหลื่อมล้ำจึงต้องชัดเจนว่าจะมุ่งเป้าไปที่ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์หรือความเหลื่อมล้ำของโอกาสกันแน่ แต่ละความเหลื่อมล้ำก็มีวิธีที่ใช้ไม่เหมือนกัน
อีกประเภทของความเหลื่อมล้ำที่ต้องคำนึงถึง คือ ความแตกต่างระหว่างความเหลื่อมล้ำสมบูรณ์ (Absolute inequality) กับความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์ (Relative inequality) ความเหลื่อมล้ำสมบูรณ์หมายถึงความแตกต่างที่แท้จริง (Absolute difference) ในรายได้ เช่น นาย ก.มีรายได้ 1,000 บาท นาย ข. มีรายได้ 200 บาท ความเหลื่อมล้ำสมบูรณ์หมายถึงการที่นาย ก. มีรายได้มากกว่า นาย ข. 800 บาท เมื่อเราพูดถึงช่องว่างทางรายได้ระหว่างคนจนกับคนจน นั่นแปลว่าเรากำลังพูดถึงความเหลื่อมล้ำสมบูรณ์
ขณะที่ความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์คือการพิจารณาความเหลื่อมล้ำในรูปของอัตราส่วนของรายได้ (Proportionate differences) เช่น สัดส่วนของรายได้นาย ก. เมื่อเทียบกับ นาย ข. หรือสัดส่วนของรายได้ระหว่าง 2 ครอบครัว หรือสัดส่วนของรายได้ระหว่างคนจนกับคนรวย จากตัวอย่างข้างต้น สัดส่วนรายได้ของนาย ก. และนายข. คือ 5 นั่นหมายความว่า รายได้ของนาย ก.สูงกว่านาย ข. 5 เท่า ดัชนีความเหลื่อมล้ำที่เรารู้จักกันในชื่อของ Gini coefficient นั้น ก็เป็นมาตรวัดที่วัดความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์
แน่นอนว่า เมื่อความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้น (โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์) รัฐบาลมักมองหาเครื่องมือทางการคลัง (Fiscal tools) ที่ส่งเสริมการกระจายรายได้ใหม่ (Redistribution) ซึ่งประกอบด้วยภาษี (Tax) และการใช้จ่ายของรัฐบาล (Spending) ในเรื่องของภาษีนั้น หากสัดส่วนของภาษีในรายได้เพิ่มขึ้นเมื่อบุคคลมีรายได้สูงขึ้น (ยิ่งรายได้สูง ยิ่งเสียภาษีในอัตราที่สูง) ภาษีดังกล่าวจะเรียกว่าเป็นแบบก้าวหน้า หรือ Progressive
อย่างไรก็ตาม หากสัดส่วนของภาษีในรายได้ลดลงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น (ยิ่งรายได้สูง ยิ่งเสียภาษีในอัตราที่ต่ำ) ภาษีนี้จะเรียกว่าเป็นแบบถดถอย หรือ Regressive
ในทางทฤษฎีนั้น อัตราภาษีแบบก้าวหน้าสามารถลด “ความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์” (หรือ Relative inequality) ได้ โดยอัตราภาษีแบบก้าวหน้าจะทำให้อัตราส่วนของรายได้ระหว่างคนรวยกับคนจนลดลง กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากความก้าวหน้า (Progressivity) ของระบบภาษีลดลง ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากการลดอัตราภาษีในกลุ่มผู้ที่มีรายได้สูงหรือการขึ้น VAT ซึ่งเป็นภาษีที่มีความ Regressive โดยธรรมชาติ ความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์จะทวีความรุนแรงขึ้น
ตัวอย่างด้านล่าง เปรียบเทียบมาตรวัดความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์ (Relative inequality) ใน 3 กรณี คือ 1. กรณีที่ไม่มี VAT 2. กรณีที่มี VAT 7% และ 3. กรณี VAT 15% โดยมีข้อสมมติว่า 1) ประชาชนในสังคมประกอบด้วย 5 คน มีรายได้ต่างกัน เรียงลำดับจากน้อยไปมาก 2) สินค้าที่พิจารณามีราคา 10 บาท และ 3) ตะกร้าสินค้าของบุคคลทั้ง 5 มีลักษณะเหมือนกัน และ 4) บุคคลไม่ได้รับสวัสดิการใดเพิ่มเติมในช่วงที่มีการขึ้น VAT
จากตารางข้างต้น ข้อสังเกตประการแรกคือ กรณีที่เก็บ VAT 7% ในสินค้าราคา 10 บาท เท่ากับว่า ภาษีที่แต่ละคนจ่ายคือ 0.7 บาท ซึ่ง 0.7 บาท นี้ เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้แล้ว จะพบว่า บุคคลที่มีรายได้น้อยเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าบุคคลที่มีรายได้มาก ทำให้ VAT มีลักษณะถดถอย หรือ Regressive ซึ่งแตกต่างจากกรณีของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยในปัจจุบันที่คนที่มีรายได้สูงกว่าเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่า อีกนัยหนึ่ง การเพิ่ม VAT คือการลดลงของความก้าวหน้า (Progressivity) ของภาษี
ข้อสังเกตประการสองคือ เมื่อเพิ่ม VAT เป็น 15% นั้น บุคคลที่มีรายได้น้อย เสียภาษีในอัตราที่สูงขึ้นกว่าบุคคลที่มีรายได้มาก บุคคลที่มีรายได้น้อย อย่างนาย ก. เสียภาษีเพิ่มขึ้น 8 จุดเปอร์เซ็นต์ จาก 7% ของรายได้ เป็น 15% ของรายได้ ขณะที่บุคคลที่มีรายได้มาก อย่างนาย จ เสียภาษีเพิ่มขึ้นเพียง 1.6 จุดเปอร์เซ็นต์ (จาก 1.4% เป็น 3%) ดังนั้น แม้รัฐบาลจะขึ้น VAT เท่ากัน จาก 7% เป็น 15% แต่คนจนเสียภาษีสูงขึ้นเมื่อเทียบกับคนรวย
แน่นอนว่าการเพิ่ม VAT ไม่ได้ทำให้ความเหลื่อมล้ำสมบูรณ์ (Absolute inequality) เพิ่มขึ้น เพราะนาย ก. กับ นาย จ. ยังมีความแตกต่างของรายได้หลังเก็บภาษี (Disposable income) เท่าเดิม ที่ 40 บาท แต่ความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์กลับแย่ลง โดยสัดส่วนรายได้ระหว่างคนรวย (นาย จ) กับคนจน (นาย ก) เพิ่มขึ้นจาก 5.30 เป็น 5.71 ภายใต้ VAT 7% และ 15% ตามลำดับ ขณะที่ดัชนีวัดความเหลื่อมล้ำอย่าง Gini coefficient ก็ยังเพิ่มสูงขึ้นเช่นกัน ดังนั้น การขึ้น VAT จึงทำให้ความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์เพิ่มสูงขึ้น
การวิเคราะห์ข้างต้นตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า คนรวยกับคนจนมีตะกร้าสินค้าเหมือนกัน คือซื้อสินค้าราคา 10 บาท เหมือนกัน แต่ในความเป็นจริงนั้น ผู้มีรายได้น้อยมักจะมีอัตราการออมที่ต่ำ กล่าวคือ มักจะใช้รายได้ที่มีไปกับการบริโภคจับจ่ายใช้สอย จึงทำให้เสีย VAT ในจำนวนมาก ขณะที่ผู้มีรายได้สูงกว่าอาจจะออมหรือลงทุน เมื่อคำนวณ VAT ที่เป็นเงินบาท กลับมาเป็นสัดส่วนในรายได้ จะทำให้คนจนเสียภาษีในอัตราที่สูง และทำให้ VAT มีลักษณะ Regressive มากขึ้น
อย่างไรก็ตาม ในทางทฤษฎีนั้น การเพิ่ม VAT ก็อาจลดความเหลื่อมล้ำได้เหมือนกัน ภายใต้ 2 เงื่อนไขสำคัญ เงื่อนไขแรกคือ การเพิ่ม VAT ช่วยเพิ่มรายได้ให้กับรัฐบาล และเงื่อนไขที่สองคือการที่รัฐบาลนำรายได้ในส่วนนี้ไป finance กับโครงการต่าง ๆ ที่เพิ่มสวัสดิการให้กับคนจน หรือนำไปจัดหาสินค้าสาธารณะหรือเงินช่วยเหลือให้กับคนจน เมื่อเป็นเช่นนั้น ความเหลื่อมล้ำก็อาจลดลงได้จากการเพิ่ม VAT อย่างไรก็ตาม จากงานศึกษาโดย Alavuotunki et al. (2019) พบว่าการใช้ VAT ไม่ได้ช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลอย่างมีนัยสำคัญ ขณะเดียวกัน ยังทำให้ความเหลื่อมล้ำทางรายได้เพิ่มสูงขึ้น
สำหรับการใช้จ่ายของภาครัฐเพื่อลดความเหลื่อมล้ำนั้น รัฐบาลต้อง target ครอบครัวยากจน/กลุ่มเปราะบาง ซึ่งกระทำได้โดยการให้สวัสดิการหรือเงินช่วยเหลือบุคคลที่ผ่านการพิสูจน์ยืนยัน (Mean test) กล่าวคือ บุคคลที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด แต่การกระทำเช่นนี้มักประสบปัญหาการเข้าไม่ถึงคนจนเพราะรายได้ของคนจนในประเทศยากจนนั้นพิสูจน์ยืนยันได้ยาก ซึ่งแก้ไขด้วยการใช้ proxy-means test หรือ indicator targeting คือไม่ดูที่รายได้แต่ดูเกณฑ์อื่นที่ข้องเกี่ยวกับระดับความยากจน เช่น หนี้สิน สภาพบ้านเรือน และการประกอบอาชีพ นอกจากนั้น ภาครัฐอาจเพิ่มสวัสดิการที่เกี่ยวข้องกับคนจน เช่น การศึกษา การบริการทางการแพทย์ขั้นพื้นฐาน และโครงสร้างพื้นฐาน
ปัจจุบัน รัฐบาลไทยจัดหาสวัสดิการให้กับคนจนผ่านโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่โครงการดังกล่าวเข้าไม่ถึงคนจนทั้งหมดและคงเป็นเรื่องยากที่เราคาดหวังให้โครงการส่งผลต่อเนื่องมาจากความเหลื่อมล้ำ
จากข้อมูลของกองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม สศช. พบว่าในปี พ.ศ. 2566 มีคนจนกว่า 52% ที่ไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่า เรายังไม่ได้ยินการตอบสนองของภาครัฐต่อเสียงวิพากษ์วิจารณ์โครงการดังกล่าวเท่าที่ควร แม้จะเป็นโครงการที่ใช้งบประมาณมากก็ตาม
ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์การพัฒนา ผมชื่นชมทุก ๆ ความพยายามของภาครัฐและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องที่จะทำให้ความยากจนและความเหลื่อมล้ำดีขึ้น แต่ภารกิจลดความเหลื่อมล้ำคงไม่สามารถสำเร็จได้เพียงเพราะการปฏิรูปภาษี (โดยเฉพาะการขึ้น VAT) แต่ภาครัฐต้องเอาจริงเอาจังกับการปฏิรูปการใช้จ่ายภาครัฐให้เข้าถึงคนจนให้มากที่สุด เครื่องมืออื่น ๆ ที่มุ่งลดความเหลื่อมล้ำสัมพัทธ์ผ่านการลดสัดส่วนรายได้ระหว่างคนรวยกับคนจนที่ต้องการการศึกษาถึงผลกระทบเพิ่มเติม เช่น ภาษีกำไรจากการขายหุ้น การทบทวนรายการลดหย่อน ความเหมาะสมของภาษีนิติบุคคลและสิทธิประโยชน์จาก BOI รวมถึงการเพิ่มสัดส่วนของแรงงานในระบบ ไม่ใช่เพียงเพื่อให้ภาครัฐมีความยั่งยืนในการจัดเก็บรายได้โดยใช้มาตรการทางภาษีที่มีลักษณะก้าวหน้า แต่รวมถึงการให้สวัสดิการแก่แรงงานในฐานะฟันเฟืองสำคัญของเศรษฐกิจไทย
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
ไทยต้องขึ้นภาษี เลี่ยงวิกฤตการคลัง
