นโยบายการคลังของรัฐบาล ถือเป็นแผนเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจและพัฒนาประเทศไปข้างหน้า ผ่านการใช้เครื่องสำคัญ คือ การจัดเก็บรายได้ภาษี การใช้จ่ายของรัฐ และการก่อหนี้สาธารณะ แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมารายได้ของรัฐสามารถจัดเก็บได้น้อยลงจากนโยบายลดภาษี ท่ามกลางค่าใช้จ่ายประจำที่เพิ่มขึ้นทุกปีจากสวัสดิการของข้าราชการ และงบยังไม่เพียงพอใช้ในการลงทุน ทำให้รัฐบาลต้องก่อหนี้สาธารณะมากขึ้น
สัญญาณเตือนวิกฤตการคลังไทย
ไทยกำลังเจอปัญหาความท้าทายในภาคโครงสร้างการคลัง ซึ่งมีสัญญาณเตือนว่ารากฐานที่สำคัญของไทยกำลังสั่นคลอนลง รศ.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรมหาวิทยาลัย กล่าวในงานเสวนาเรื่อง “การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจไทยเพื่อเพิ่มอัตราการเติบโตอย่างยั่งยืน” ของสมาคมเศรษฐศาสตร์แห่งประเทศไทย ที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์)
รศ.อธิภัทร ระบุว่า ปี 2666 ไทยมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) อยู่ที่ 62.4% แต่แผนการคลังในระยะข้างหน้าจะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีพีพีเข้าไปใกล้ที่ 70% ซึ่งเป็นระดับเพดานที่กฎหมายกำหนด
นอกจากนี้ในช่วงตลอดเวลา 20 ปีที่ผ่านมา ดุลการคลังของไทยขาดดุลเกือบจะทุกปี ซึ่งหลายคนอาจดูเหมือนว่าเป็นเรื่องปกติ แต่สิ่งที่น่ากังวล คือ ขนาดของการขาดดุลเริ่มใหญ่มากขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อก่อนไทยขาดดุลประมาณ 1% แต่ในปี 2566 ขาดดุล 3.9% รวมถึงในแผนการคลังระยะปานกลางล่าสุดที่เพิ่งออกมา พบขาดดุลเกือบเฉียด 4%
ปัญหาการขาดดุลที่เรื้อรังจะส่งผลกระทบดังนี้ 1. เสถียรภาพการคลัง จะไม่ได้เป็นจุดแข็งของประเทศอีกต่อไป 2. การขาดดุลจะส่งผลให้ภาระหนี้ของประเทศสูงขึ้นเเรื่อย ๆ และไปเบียดบังการใช้จ่ายอื่น ๆ ที่จะช่วยสนับสนุนการเติบโตของประเทศ รวมถึงรองรับวิกฤตในอนาคตที่อาจจะเกิดขึ้นได้
อ่านเพิ่มเติม:
ฐานะการคลังเสี่ยงสูง รายจ่ายรัฐเพิ่มจากสังคมสูงอายุ
ความท้าท้ายเชิงโครงสร้าง
1. การลดลงของรายได้อย่างมีนัยสำคัญ โดยรายได้ภาษีของไทยมีแนวโน้มลดลงในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา จากในปี 2554 ที่เคยมีรายได้ภาษีราว 16% ต่อจีดีพี ลดลงมาอยู่ที่ราว 14% ในปี 2566 และรายได้ดังกล่าวก็เพียงพอแค่ใช้ในรายจ่ายประจำและภาระหนี้ของรัฐบาลเท่านั้น แต่ไม่พอใช้สำหรับการลงทุน ซึ่งสาเหตุที่รายได้ลดลงมาจาก 2 มิติ คือ
- มิติที่ 1 จากนโยบายภาษีของรัฐ เช่น การลดภาษี และการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ ที่เริ่มมาจากมาตรการชั่วคราว และต่อมาเปลี่ยนเป็นมาตรการที่ถาวร
- มิติที่ 2 ข้อมูลธนาคารโลกพบว่าเศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีขนาดใหญ่ที่สุดในอาเซียน โดยจากการสำรวจพบว่ามีธุรกิจขนาดเล็กจำนวนมากที่มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ต้องจดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งถือเป็นช่องว่างของนโยบายทางภาษี
2. องค์ประกอบและคุณภาพของการใช้จ่าย โดยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาภาพรวมรายจ่ายของไทยอยู่ที่ประมาณ 18% ของจีดีพี และในจำนวนนี้มีรายจ่ายที่ไม่สามารถลดได้ เช่น รายจ่ายบุคลากร รายจ่ายสวัสดิการ และรายจ่ายการชำระหนี้ต่าง ๆ ซึ่งรายจ่ายดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วนมากถึง 70% ของงบประมาณทั้งหมด จึงเป็นสาเหตุที่ว่าเหตุใดรัฐบาลถึงไม่มีงบประมาณไปดำเนินโครงการใหม่ ๆ ได้
องค์ประกอบสำคัญที่ทำให้รายจ่ายที่ยากต่อการลดทอน มันเพิ่มขึ้นจาก 60% เมื่อ 5 ปีก่อน เป็น 70% ของงบทั้งหมดในปัจจุบัน มันคือสวัสดิการองค์กรภาครัฐ พวกค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลต่างๆ ซึ่งเกี่ยวโยงโดยตรงในเรื่องของสังคมสูงวัย ตัวนี้จะเป็นความเสี่ยงสำคัญของภาคการคลังของเรา และเป็นต้นทุนสำคัญของเรา ถ้าเราไม่ทำอะไรเลย เราไม่ปฏิรูปการให้ค่าตอบแทนของบุคลากรภาครัฐเนี่ย ปัญหานี้มันก็จะทวีความสำคัญมากไปเรื่อยๆ
ด้านงบลงทุนของไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ทรงตัวที่ 4% ของจีดีพี ซึ่งในกฎการคลังกำหนดให้งบลงทุนต้องมีสัดส่วนไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณทั้งหมด ส่งให้รัฐบาลต้องมีการเร่งลงทุน ดังนั้นงบลงทุนส่วนใหญ่สัดส่วน 1 ใน 3 เป็นโครงการสร้างถนน และกว่าครึ่งเกี่ยวข้องกับการก่อสร้าง จึงเป็นที่น่าสังเกตว่างบที่ลงทุนในโครงการเหล่านี้จะช่วยยกระดับผลิตภาพของประเทศไทยจริงหรือไม่
นอกจากนี้การทำความเข้าใจและการติดตามงบลงทุนของรัฐบาลก็ทำได้ยาก เพราะต้องไปดูในไฟล์ PDF ที่สำนักงบประมาณว่าแต่ละโครงการมีคำว่าอะไรบ้าง หรือ จุดประสงค์ของโครงการก็ยังไม่สามารถบอกได้ว่าเป็นการลงทุนเรื่องอะไร จึงเป็นอุปสรรคในการหาองค์ความรู้ในด้านการใช้จ่ายและการลงทุนของรัฐบาล
3. การขาดแผนการบริหารการคลังระยาว นโยบายการคลังของรัฐบาลมักหวังผลแบบระยะสั้นเป็นสำคัญ และไม่ใส่ใจผลระยะยาวอย่างเพียงพอ ทำให้ความสามารถในการรับมือความท้าทายในอนาคตถูกจำกัดลง ได้แก่
- เศรษฐกิจเติบโตช้าลงกว่าคาดการณ์ ยกตัวอย่าง แผนการคลังระยะปานกลางล่าสุด คาดการณ์จีดีพีปี 67 จะเติบโตที่ 3% แต่ที่ผ่านมาจีดีพีไทยเติบโตไม่ถึง 3% และถ้าหากปีนี้จีดีพีเกิดลดลงเหลือ 2% ก็จะทำให้อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มสูงเกินเพดาน 70% แน่นอน
- ไทยเป็นสังคมสูงวัยแบบเต็มตัว และภาครัฐมีรายจ่ายสวัสดิการดูแลบุคลากรภาครัฐเพิ่มขึ้น 8% ทุกปี หากยังไม่แก้ไขก็จะทำให้รายจ่ายที่ยากต่อการลดทอนนี้จะยิ่งเพิ่มมากขึ้นอีก
- ขาดพื้นที่การคลัง (Fiscal Space) สำหรับรองรับวิกฤตขนาดใหญ่ ปัจจุบันภาระดอกเบี้ยของไทยอยู่ที่ 1% ต่อจีดีพี แต่ภายในอีก 3 ปีข้างหน้าจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นแตะระดับสูงสุดในรอบสองทศวรรษ และในอีก 5 ปีข้างหน้า ภาระดอกเบี้ยจะแตะที่ 2% ต่อจีดีพี
ผมมองว่ามันเป็นทางแยกสำคัญ ของภาคการคลัง เรามีต้นทุนที่จะเกิดขึ้น ถ้าเราไม่ทำอะไรวันนี้ ในอนาคต เราอาจจะถูกบังคับให้ต้องทำ อาจจะถูกบังคับต้องอะไรที่ยาก ๆ เช่น การขึ้นภาษี การตัดรายจ่ายแบบฉับพลัน และวันนั้นต้นทุนของการทำเรื่องนี้มันอาจจะสูงกว่าวันนี้อย่างมหาศาล
ขึ้นภาษีแก้ปัญหาได้หรือไม่?
รศ.อธิภัทร มองว่า จากบทเรียนในต่างประเทศ การขึ้นภาษีจะทำให้พรรคการเมืองไม่ชนะเลือกตั้ง และในการเลือกตั้งของไทยครั้งที่ผ่านมา ก็ไม่มีพรรคการเมืองใดที่กล่าวถึงเรื่องการขึ้นภาษี เนื่องจากการขึ้นภาษีจะทำให้มีประชาชนเดือดร้อน ดังนั้นหากรัฐบาลจะขึ้นภาษีต้องมีแผนที่ชัดเจน มองให้เป็นทั้งระบบ ไม่ขึ้นภาษีแค่ตัวใดตัวหนึ่ง โดยภาระที่เกิดจากการขึ้นภาษีจะต้องส่งผลกระทบถึงคนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน
สิ่งที่สำคัญกว่าการขึ้นภาษี คือ รัฐบาลต้องทบทวนการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ ว่าสมเหตุสมผลหรือไม่ และมีสิทธิประโยชน์ไหนสามารถปรับเปลี่ยนได้บ้าง เพื่อให้ตอบโจทย์มากขึ้น และจะสามารถช่วยลดทอนรายได้ที่รัฐบาลสูญเสียลงไปได้
อ่านเพิ่มเติม:
รัฐบาลต้องเร่งหารายได้ รับรายจ่ายสวัสดิการผู้สูงอายุ พุ่ง 38% ใน 4 ปี
เศรษฐศาสตร์เรื่องการแจกเงินดิจิทัล
