พ.ร.บ.อากาศสะอาด ใบเบิกทางจัดการปัญหาฝุ่นพิษยั่งยืน

และมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อบริหารจัดการฝุ่นอย่างบูรณาการโดยดึงทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดการปัญหาฝุ่นเข้าร่วม กระทั่งล่าสุดคือการผลักดันร่างกฎหมายอากาศสะอาด ที่รัฐบาลขอแทรกเป็นวาระเร่งด่วนเข้าสู่การพิจารณาของสภา ในวันที่ 11 มกราคม 2567

ภายใต้ความหวัง ยังมีคำถามว่า การผลักดัน “กฎหมายอากาศสะอาด” จะเป็นคำตอบสุดท้าย ที่จะนำไปสู่การจัดการกับ “ฝุ่นพิษ” หรือไม่ และอะไรคือปัจจัยสำคัญในการพัฒนาแนวทางและนโยบาย ให้นำไปสู่การแก้ปัญหาได้อย่างยั่งยืน

Policy Watch พูดคุยกับ “บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์” ในฐานะประธานคณะทำงานเพื่อขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด และเป็นหนึ่งในคณะกรรมการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศอย่างยั่งยืน มองความคาดหวัง และหัวใจสำคัญของกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด จะนำไปสู่การจัดการแก้ปัญหาฝุ่นอย่างเป็นระบบและเกิดความยั่งยืนได้อย่างไร รวมถึงทิศทางและนโยบายในการแก้ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในปีนี้ มีการถอดบทเรียน ปรับปรุงแนวทาง และตั้งเป้าหมายในการจัดการเชิงระบบอย่างไรบ้าง

“กฎหมายอากาศสะอาด” ความหวัง จัดการปัญหาฝุ่นพิษยั่งยืน

หนึ่งวาระสำคัญ ที่ถูกบรรจุเข้าพิจารณาในการประชุมสภา คือการพิจารณาร่างกฎหมายอากาศสะอาดของรัฐบาล โดยที่มีร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่ถูกเสนอโดยพรรคการเมืองต่าง ๆ และภาคประชาชน ถูกนำเข้าพิจารณาพร้อมกัน

“กฎหมายอากาศสะอาด เป็นความหวัง และเป็นหนึ่งในปัจจัยความสำเร็จของการแก้ไขปัญหาเรื่องฝุ่น PM 2.5 ที่รากฐาน ซึ่งที่ผ่านมาแทบทุกพรรคชูนโยบายผลักดัน ทำให้เห็นว่าทั้งการเมือง และภาคประชาชน ให้ความสำคัญและเห็นภาพตรงกัน”

ประธานคณะทำงานเพื่อขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาดบอกต่อว่า หากเทียบดูสาระหลักของทุกร่างฯ ที่ถูกเสนอเข้าสภา จะเห็นว่าเป็นไปในทิศทางเดียวกัน ต่างกันแค่ 2 จุด คือบางร่างเสนอให้ “ตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่”  กับอีกประเด็นคือ “การใช้กองทุนเฉพาะ” ซึ่งเป็นประเด็นที่ไปอภิปรายในชั้นกรรมาธิการได้และไม่มีผลกระทบต่อสาระหลักของร่างกฎหมาย

เส้นทางร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่เป็นทางการของรัฐบาล ผ่านมติคณะรัฐมนตรีไปเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2566 ก่อนจะผ่านการตรวจแก้และปรับปรุงบางส่วนจากทางกฤษฎีกาในช่วงกลางเดือนธันวาคมปีที่แล้ว (2566) เมื่อถูกบรรจุเข้าสู่วาระการพิจารณาของสภาแล้ว “บัณฑูร” หวังว่าหากรัฐบาลส่งสัญญาณในการผลักดัน และทุกฝ่ายเห็นความสำคัญร่วมกัน ก็มีความเป็นไปได้ที่จะได้เห็นการผ่านกฎหมายได้ทันสมัยประชุมในเดือนเมษายน 2567 นี้ ขณะเดียวกัน เจ้าตัวยังชี้ให้เห็นถึงหัวใจของร่างกฎหมายอากาศสะอาด ที่จะช่วยแก้  “3 ปัญหาหลัก”  ซึ่งเปรียบเหมือนฐานรากของภูเขาน้ำแข็งในการแก้ปัญหาฝุ่น คือ

• ปัญหาการทำงานภาครัฐ : ที่ปัจจุบันยังขาดประสิทธิภาพในการทำงานข้ามกรม ข้ามกระทรวง ซึ่งแต่ละหน่วยงานรับผิดชอบดูแลการแก้ปัญหาตามแหล่งกำเนิดฝุ่น มีกฎหมายแยกย่อยหลายฉบับ ทำให้เกิดปัญหา “บูรณาการแผน แต่ไม่บูรณาการงบประมาณ” ส่งผลให้การประสานการทำงานไม่มีประสิทธิภาพ
• ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ความยากจนของเกษตรกร : โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงที่ดินทำกิน ทำให้เกษตรกรในพื้นที่สูง ต้องปลูกข้าวโพด ซึ่งเป็นพืชระยะสั้น ซึ่งเป็นต้นเหตุของการเผา เพราะไม่รู้ว่าจะถูกยึดพื้นที่ หรือถูกจับกุมเมื่อไหร่ ดังนั้น ต้องมีกลไกแก้ไขเรื่องสิทธิในการเข้าถึงที่ดินอย่างยั่งยืน
• ความไร้ประสิทธิภาพของกลไกกำกับตลาดเสรี : ทำให้เกิดปัญหาการรุกคืบของพืชระยะสั้น ที่เข้าไปทำลายระบบนิเวศในพื้นที่ต้นน้ำ

กฎหมายอากาศสะอาด จึงตอบโจทย์ในการเข้ามาแก้ปัญหาทั้งการทำงานในระบบราชการที่ขาดการบูรณาการ ช่วยทำให้เกิดกลไกกำกับตลาดเสรี รวมถึงการใช้กลไกทางเศรษฐศาสตร์เข้ามาช่วยแก้ปัญหาที่มากกว่าการใช้แค่กฎหมาย ซึ่งมีหลากหลายเครื่องมือ อย่างเช่น กลไกภาษี ค่าธรรมเนียม การประกันความเสี่ยง รวมถึงการถ่ายโอนการปล่อยมลพิษ ทั้งหมดเป็นมาตรการจูงใจที่สามารถกำหนดได้โดยคณะกรรมการนโยบายอากาศสะอาด

“มีแค่เรื่องเดียวที่จะทำให้กฎหมายอากาศสะอาดตกไป คือ กรณีที่สภาฯ ถูกยุบไปเสียก่อน ซึ่งไม่น่าจะเกิดขึ้นในช่วงเวลานี้”

ปี 2567 ปรับกระบวนทัศน์แก้ฝุ่นพิษ นโยบายมุ่งเป้าลดการเผาในที่โล่ง      

แม้ว่าการผลักดันกฎหมายอากาศสะอาด จะเป็นความหวังใหญ่ที่ต้องใช้เวลา แต่แนวโน้มสถานการณ์ และผลกระทบในทุกมิติจากปัญหาที่มากับฝุ่น PM 2.5 เป็นเรื่องเร่งด่วนที่รอไม่ได้ โดยเฉพาะในปีนี้ มีความน่าเป็นห่วงจากสถานการณ์แล้งที่มาจากปรากกฎการณ์เอลนีโญ อาจทำให้การเกิดไฟในที่โล่ง เกิดการลุกลามของเชื้อเพลิงไปได้เร็วกว่าในปีที่ผ่าน ๆ มา

การแก้ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในไทยมีความตื่นตัว และชัดเจนมากขึ้นในช่วง 3-5 ปีที่ผ่านมา มีการจัดทำแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง ต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลปัจจุบันที่นับหนึ่งจากการแถลงนโยบาย ก็เดินหน้าขับเคลื่อนการแก้ปัญหาต่อเนื่อง โดยมีการปรับปรุงกลไกจัดการตั้งแต่ระดับชาติลงไปถึงระดับท้องถิ่น

ระดับชาติ นายกรัฐมนตรีได้มีการตั้ง “คณะกรรมการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศอย่างยั่งยืน”  ที่มี พล.ต.อ. พัชรวาท วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นประธาน ดึงทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดการปัญหาฝุ่นเข้ามาร่วมเป็นกลไกดำเนินการ โดยมีภารกิจหลักคือการบริหารจัดการฝุ่นอย่างบูรณาการ ลดปัญหาที่จะเกิดขึ้นในฤดูฝุ่น รวมถึงขับเคลื่อนและประสานงานกับกลไกในระดับพื้นที่

ส่วนในระดับกลาง มีการตั้งคณะอนุกรรมการอำนวยการ ที่มีปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นผู้ดูแล

และในระดับพื้นที่ ที่จะมีศูนย์ปฏิบัติการทุกจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รับผิดชอบสั่งการ ซึ่งการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการทำงานที่เกิดขึ้น เป็นการถอดบทเรียนต่อเนื่องมาตั้งแต่ ปี 2562 และจะทำให้การบริหารจัดการ กลไกการสั่งการ วิธีการทำงาน รวมถึงสื่อสารทำความเข้าใจในประเด็นต่าง ๆ มีประสิทธิภาพมากขึ้น และต้องทำงานอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่แค่ในช่วงเวลา 3 เดือนของฤดูฝุ่น

ในฐานะหนึ่งในกรรมการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศอย่างยั่งยืน “บัณฑูร” ฉายภาพให้เห็นการปรับแนวทางการทำงานขับเคลื่อนนโยบายการแก้ปัญหาแหล่งกำเนิด และลดผลกระทบจากฝุ่นพิษ ว่าในปีนี้จะมุ่งเน้นในเชิงเป้าหมาย หลังจากที่ปีที่ผ่านมาได้เห็นแล้วว่าแหล่งกำเนิดฝุ่นอยู่ที่ตรงไหนบ้าง ซึ่งสาเหตุหลักของการเกิดฝุ่น PM 2.5 อันดับ 1 มาจากการเผาใน “พื้นที่โล่ง” ซึ่งเป็นทั้งพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และป่าสงวน มากถึง 65% รองลงมาเป็นการเผาในพื้นที่เกษตรกรรม จากข้าวโพด 12% ข้าว 10% และอ้อยอีกประมาณ 2%  ที่เหลือมาจากต้นกำเนิดอื่น ๆ

ดังนั้น การจัดการจึงจะมุ่งเป้าไปที่การจัดการการเผาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ป่า ซึ่งทั้งหมดเป็นการเผาที่เกิดจากมนุษย์เป็นหลัก ซึ่งมีการทำบัญชีรายชื่อ 10 อันดับป่าอนุรักษ์และป่าสงวนที่มีการเผาไหม้สูงสุดตั้งแต่ต้นปี 2566 รวมถึงพื้นที่เกษตร ซึ่งหากเข้าไปเฝ้าระวัง ป้องกันและลดการเกิดไฟใน “พื้นที่โล่ง” เหล่านี้ก็จะช่วยลดการเกิดฝุ่นได้มาก

“ตัวเลขปีที่แล้ว (2566) ป่าอนุรักษ์ 10 พื้นที่แรก มีพื้นที่ดูแลรวมกัน 7 ล้านไร่ พบว่ามีการเผาเกือบครึ่งถึง 3 ล้านไร่ ส่วนป่าสงวน 10 พื้นที่แรก มีการเผาอยู่ที่ประมาณ 1 ล้านไร่เศษ ดังนั้นถ้าจัดการพื้นที่เหล่านี้ได้ มีการปรับวิธีการทำงาน เพิ่มเติมทรัพยากรเข้าไปดูแลอย่างเข้มข้น ก็จะลดการเผาไปได้ถึง 4 ล้านไร่”

อีกหนึ่งประเด็นสำคัญ คือ การจัดการปัญหา “ฝุ่นข้ามแดน” ที่เป็นสัดส่วนประมาณ 40% ของภาพรวมปัญหาฝุ่นในบ้านเรา ส่วน 60 % เป็นผลกระทบที่เกิดจากในประเทศ ที่ผ่านมามีแนวทางในการสร้างความร่วมมือแบบทวิภาคีกับประเทศเพื่อนบ้านในการแก้ปัญหาฝุ่นข้ามแดน ทั้งลาวและเมียนมา มีการตั้งเป้าความร่วมมือด้านวิชาการ และแลกเปลี่ยนข้อมูลต้นกำเนิดฝุ่น ขณะที่ภาคเอกชน ก็มีการจัดระบบวางแผน จัดการพื้นที่ปลูก “ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์” ให้สอดคล้องกับความต้องการ เพื่อลดการเผาและลดการขยายพื้นที่ปลูกไปยังประเทศเพื่อนบ้าน มีการทำข้อตกลงเรื่องการปลูกโดยไม่เผา มีระบบตรวจสอบย้อนกลับ ซึ่งทำควบคู่ไปกับการปรับการปลูกพืชในพื้นที่สูงให้เป็นพืชที่ไม่ต้องเผาให้มากขึ้น

ส่วนที่เหลือก็จะเป็นการจัดการลดการเกิดฝุ่น ในภาคคมนาคมขนส่ง คือรถยนต์ที่ปล่อยไอเสียเกินกว่าค่ามาตรฐานกำหนด และภาคอุตสาหกรรม ซึ่งมาจากโรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้า ซึ่งจัดการง่ายกว่าแหล่งกำเนิดที่เป็นการเผาในพื้นที่ป่าและพื้นที่เกษตร เพราะรู้พิกัดแน่นอน และมีมาตรฐานควบคุมอยู่ในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ก็ต้องพัฒนามาตรฐาน “ปลายปล่อง” เพื่อกำหนดมาตรฐานการปล่อยฝุ่น PM 2.5 ต่อไปด้วย

ถอดบทเรียน ปรับวิธีการจัดการปัญหาฝุ่นที่แหล่งกำเนิด

ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาโดยเฉพาะใน 17 จังหวัดภาคเหนือ ได้เรียนรู้และถอดบทเรียนการจัดการปัญหาฝุ่น ทำให้เห็นช่องว่างและจุดอ่อนที่ทำให้การแก้ปัญหาล้มเหลว นำมาปรับปรุงแก้ไขให้ดีขึ้น “บัณฑูร” ยกตัวอย่าง “มาตรการห้ามเผาเด็ดขาด” ที่พบว่าไม่ใช่กลไกแก้ปัญหาที่ดีนัก เพราะทำให้เกิดการ “แอบเผา แล้วทิ้งเลย” คนเผาไม่อยู่ควบคุมไฟทำให้ยิ่งเสียหายลุกลาม หรือแม้แต่สถิติตัวเลขของการเผาช่วงก่อนและหลัง “ช่วงเวลาห้ามเผา” ที่พบว่าสูงขึ้นมาก บทสรุปที่ได้นำมาสู่แนวทางในปีนี้ คือ “ห้ามเผา ไม่ใช่คำตอบ”

“อย่างที่เชียงใหม่ปีนี้ จะให้ใช้ไฟเท่าที่จำเป็น มีระบบการตรวจสอบ การลงทะเบียน มีหน่วยงานเข้าไปดูแล ถ้าจำเป็นก็ต้องเผา แต่ต้องขออนุญาต และมีการจัดทำแนวกันไฟ ขณะเดียวกัน ก็มีหน่วยงานวิชาการช่วยดู ประเมินสภาพอากาศ กำหนดปริมาณการเผาในแต่ละวัน เป็นการจัดการอย่างมีระบบ ซึ่งเชื่อว่าวิธีนี้จะช่วยให้ปัญหาดีขึ้น”

“บัณฑูร” ยังยกอีกตัวอย่างที่มีการปรับเปลี่ยนวิธีการทำงาน หลังมีการถอดบทเรียนที่ผ่านมา คือ “การจัดการไฟในพื้นที่ป่า”  คือเมื่อรู้แล้วว่า 65% ของการเผาในที่โล่งมาจากพื้นที่ป่า ดังนั้นจุดมุ่งเน้นคือการเข้าไปคุมการเกิดไฟซึ่งเกิดจากคนเป็นหลัก นอกจากการทำแนวกันไฟแล้วยังต้องทำ “แนวกันคน” ควบคุมไม่ให้เข้าไปก่อไฟในป่าด้วย เป็นการป้องกันและควบคุมตั้งแต่ต้นทาง เมื่อมีการเก็บข้อมูลชุมชน ทำกติการ่วมกัน เมื่อมีจำนวนประชากรและข้อมูลการเก็บหาของป่าของชาวบ้านในแต่ละพื้นที่ เป็นฐานข้อมูลที่มาจากการปรับปรุง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าในปี 2562 นำมาใช้ประโยชน์ในการทำข้อตกลงกับชาวบ้านในการเข้าไปใช้ประโยชน์และทรัพยากรในป่าได้

“มีการกำหนดกติการ่วมกันว่าต้องไม่มีการเผา มีการขึ้นทะเบียนผู้เข้าไปใช้ประโยชน์ ที่เป็นคนในพื้นที่ชัดเจน เป็นการเพิ่มทรัพยากรกำลังคนช่วยกันดูแลป่า พร้อมกับการทำแนวกันคนจากภายนอกเข้าไปเผาและทำลายป่า”

ลำพังภาครัฐ ไล่ไม่ทันปัญหา ต้องดึงความร่วมมือเอกชน ชุมชน และภาควิชาการ ร่วมทำงานให้เร็วและมีประสิทธิภาพ

“ปีนี้จะทำงานร่วมกันมากขึ้นกับภาคเอกชน ชุมชน ภาควิชาการมากขึ้น มาร่วมกับรัฐ ทำงานให้เข้มข้นและรวดเร็ว ให้เท่าทันกับปัญหา”

แม้ที่ผ่านมาจะเห็นความสำเร็จ และเกิดเป็นโมเดลต้นแบบการจัดการที่เกิดจากความร่วมมือในแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในหลายพื้นที่ อย่างเช่น แม่แจ่มโมเดล สบขุ่นโมเดล และน้ำพางโมเดล แต่ “บัณฑูร” มองว่าความสำเร็จที่เกิดขึ้น อยู่ในระดับที่ไม่เพียงพอต่อระดับสเกลของปัญหา เพราะถ้าเปรียบให้ระดับการเกิดฝุ่น PM 2.5 อยู่ที่ 100 ความสำเร็จของการจัดการของพื้นที่ต้นแบบ น่าจะอยู่ที่ประมาณ 30% เท่านั้น ในขณะที่เราเห็นความสำเร็จของโมเดลต่าง ๆ ที่ภาครัฐลงไปทำ แต่มันไม่เพียงพอต่อระดับสถานการณ์ปัญหาดังนั้น ต้องยกระดับพื้นที่การแก้ปัญหาให้กว้าง และทำให้รวดเร็วมากขึ้น

“ขนาดและความรุนแรงของปัญหา อยู่ในระดับที่เกินกว่าที่กำลังภาครัฐฝ่ายเดียวจะเข้ามาจัดการดูแล ดังนั้นกลไกที่ดึงความร่วมมือจากภาคเอกชนและส่วนต่าง ๆ จะเข้ามาช่วยเร่งความเร็ว และขยายพื้นที่การทำงานให้เท่าทันกับความเปลี่ยนแปลงของปัญหา ขณะเดียวกัน ต้องพัฒนาองค์ความรู้ งานวิจัย เทคโนโลยีใหม่ ๆ ซึ่งวันนี้มีจำนวนมากที่เดินหน้าไปแล้วโดยไม่ต้องรอกฎหมายอากาศสะอาด เหล่านี้ต้องเข้ามาทำงานร่วมงานกับกลไกหลักเพื่อสร้างความรู้ พัฒนานวัตกรรมแก้ปัญหาฝุ่น”

ยังมีอีกหนึ่งกลไกสำคัญ คือการดึงความร่วมมือจากภาคเอกชนมาร่วมมือด้วย “มาตรการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์” เพื่อจูงใจในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม นำไป สู่การแก้ปัญหามลพิษอย่างยั่งยืนได้ อย่างที่ผ่านมา คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน หรือ BOI มีการออกประกาศ “มาตรการส่งเสริมการลงทุนเพื่อชุมชนและสังคม” ให้เอกชน ที่เข้ามาลงทุนแก้ปัญหาภาคเกษตรและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืนสามารถขอลดหย่อนภาษีได้มากถึง 200% ซึ่งมีเอกชนที่เข้าไปสนับสนุนแหล่งน้ำ เข้าไปช่วยชาวบ้านปรับเปลี่ยนจากการปลูกพืชระยะสั้นมาเป็นไม้ยืนต้น หรือปรับการทำนามาเป็นแบบเปียกสลับแห้งก็สามารถลดและงดการเผาได้ เช่นเดียวกับในภาคคมนาคม ที่มีแรงจูงใจในการปรับเปลี่ยนรถยนต์ที่ใช้เชื้อเพลิงมาเป็นรถพลังงานไฟฟ้า พบว่าในช่วงสองปีที่ผ่านมาส่งผลต่อพฤติกรรมการใช้รถยนต์อย่างชัดเจน ซึ่งชี้ให้เห็นว่าการมีกลไกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เข้าไปปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภค มีการตอบสนองดีมากในทุกภาคส่วน

ประธานคณะทำงานเพื่อขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด ทิ้งท้ายการสนทนา ว่า “ฝุ่นพิษ”  เป็นปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพอย่างรุนแรง ซึ่งไม่ใช่แค่ตัวฝุ่น แต่เป็นโลหะหนักและสารเคมีเกษตรที่ติดมากับฝุ่นด้วย ซึ่งเป็นปัญหาของ “ทุกคน” ไม่ว่าจะอยู่ในบทบาท หรือสถานะไหนก็ตาม  เพราะจมูกของทุกคนมีประสิทธิภาพในการกรองฝุ่น PM 2.5 เท่ากัน

“เพราะฉะนั้น จึงเป็นเรื่องที่ทุกคนต้องร่วมมือกัน เพื่อให้ฝ่าวิกฤตนี้ไปได้ ทำให้ความรุนแรงของปัญหากลับมาสู่ระดับที่เราใช้กลไกปกติทำงานได้ต่อไป”