สิ่งแวดล้อม
หลังร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. ผ่านรัฐสภาด้วยมติ 443 : 0 เมื่อวันที่ 17 ม.ค. 67 และเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมาธิการ รวม 7 ฉบับ ในระหว่างการทำงานของคณะกรรมาธิการ ที่ศึกษากฎหมายนี้อย่างเข้มข้น Policy Watch ชวนมาพูดคุยกับ รศ.วิษณุ อรรถวานิช อาจารย์ประจำภาควิชาเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และโฆษกคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. ถึงปลายทางของกฎหมาย ว่าหลักการสำคัญจากร่างทั้ง 7 ฉบับ อะไรที่จำเป็นต้องมีอยู่
โครงสร้างอำนาจ คือ ปัญหาที่ต้องอาศัยกฎหมายมาแก้
หลักการสำคัญที่ต้องมีใน พ.ร.บ. อากาศสะอาดฯ คือ “การให้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการจัดการกับหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบ” ซึ่งที่ผ่านมาด้วยปัญหาเชิงโครงสร้างทำให้การจัดการมลพิษทางอากาศไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่ และในประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานที่มีอำนาจดังกล่าว
แม้จะมีกรมควบคุมมลพิษ กระทราวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอยู่ แต่ว่าอำนาจของกรมควบคุมมลพิษ ไม่สามารถที่จะจัดการข้ามกระทรวงได้ ยกตัวอย่างเช่น เวลาเกิดการเผาไหม้ในพื้นที่การเกษตรหรืองานการปล่อยควันดำจากยานยนต์ กรมควบคุมมลพิษทำได้เพียงแค่การขอความร่วมมือ ซึ่งแตกต่างกับต่างประเทศที่หน่วยงานที่เราเรียกว่า EPA (The Environmental Protection Agency) หรือหน่วยงานปกป้องสิ่งแวดล้อม ที่จะมีอำนาจในการที่จะแก้ปัญหาจัดการได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด อันแรกเลยที่เราจำเป็นต้องมีหน่วยงานอาจจะเป็นกรมควบคุมมลพิษเดิมแล้วเอามาปรับโครงสร้างของหน่วยงานใหม่ ให้มีอำนาจในการจัดการที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาดมากยิ่งขึ้น และเป็นหน่วยงานใหม่ตรงนี้ก็แล้วแต่จะมีการคุยกัน
จำเป็นต้องมี “กองทุน” เพื่อแก้ได้เร็วและต่อเนื่อง
ในฐานะนักวิชาการและในมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์ “กองทุน” มีความสำคัญมาก เนื่องจากเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ต้องมีการจัดการโดยการใช้กองทุน โดยเป้าหมายของกองทุน คือ “เพื่อการันตีว่าการแก้ปัญหานั้น ๆ จะมีงบประมาณที่เพียงพอ แก้ไขปัญหาได้ทันการ”
“ต้องไม่ลืมนะครับว่าปัญหามลพิษทางอากาศ เป็นปัญหาที่เรียกว่าสร้างความเสียหายมากที่สุดในบรรดามลพิษต่าง ๆ และที่สำคัญ มาเร็วไปเร็วแต่สร้างความเสียหายมาก ให้สังเกตเวลาฝุ่นมา ไม่กี่ชั่วโมง คนที่เป็นภูมิแพ้ คนที่ป่วย หรือกลุ่มเสี่ยง ก็จะได้รับผลกระทบ เพราะฉะนั้นการแก้ปัญหาควรจะต้องทำได้อย่างรวดเร็ว ทันการ และต่อเนื่อง” รศ.ดร.วิษณุ อรรถวานิช
ส่วนกองทุนสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ รศ.วิษณุ ระบุว่า “ยังมีปัญหา” เพราะการเบิกจ่ายเงินเอามาใช้ หรือเงินในกองทุนอาจจะมีไม่เพียงพอ ในการจัดการกับการปัญหามลพิษทางอากาศ
กฎหมาย “ยืดหยุ่น” กระตุ้น “ลดการปล่อยมลพิษ”
รศ.ดร.วิษณุ กล่าวถึงตัวอย่างในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เยอรมนี ที่มีการออกแบบกลไกเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ออกมาใช้ ขณะที่ในไทยยังใช้กฎหมายที่เป็นลักษณะบังคับให้ปฏิบัติตามกฏหมายกฎระเบียบ มากกว่าการมีมาตรการสร้างแรงจูงใจ หรือหลักการที่เรียกว่าว่า “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย”
สิ่งที่ขาดไม่ได้ก็คือ “การจัดเก็บเงิน” เข้ากองทุนดังกล่าวข้างต้น เช่น จัดการและจัดเก็บค่าธรรมเนียมของการปล่อยมลพิษ สุดท้ายเงินก้อนนี้จะกลับเข้าไปสู่การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่เกิดขึ้น โดยการจัดเก็บทำให้ผู้ก่อมลพิษได้รู้สึกตระหนักในเชิงเศรษฐศาสตร์ว่า “เขามีต้นทุนในการปล่อย”
“ถ้าไม่เช่นนั้น ทุกคนก็จะปล่อยมลพิษทางอากาศ และสร้างผลกระทบไปสู่คนอื่นด้วยต้นทุนที่เป็นศูนย์ ดังนั้นจะทำอย่างไรที่จะให้ผู้ปล่อยมลพิษมีต้นทุนในการปล่อย และเมื่อมีต้น ทุนมันจะกระทบเงินในกระเป๋า แล้วสุดท้ายแล้วเขาจะลดการปล่อยมลพิษลง นี่คือหลักการที่เป็นหัวใจสำคัญมาก”
อย่างไรก็ตาม ในตัว พ.ร.บ. จำเป็นต้องมีเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เข้ามาเสริมควบคู่กับกฎหมายกฎระเบียบที่เป็นลักษณะบังคับให้ปฏิบัติการ กล่าวคือ ข้อกฎหมาย “มีความยืดหยุ่น และ มีทางเลือก” ให้ผู้ก่อมลพิษ มีเครื่องมือที่ยืดหยุ่นมากที่สุด เพราะเรื่องนี้เกี่ยวกับต้นทุน เพราะผู้ก่อมลพิษจะมีการวิเคราะห์ว่าแนวทางไหนที่จะช่วยให้เขาลดต้นทุนได้ เขาจะเลือกทางนั้น และนำไปสู่การปรับตัวเพื่อลดการปล่อยได้ในที่สุด
“ยกตัวอย่าง เช่น ถ้าบอกว่า ถ้าคุณปล่อยแล้วมลพิษออกมาจะมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียม อาจเป็นจำนวนบาทต่อตัน สิ่งที่เกิดขึ้นคืออะไรครับ ผู้ก่อมลพิษก็จะดูแล้วว่าเขาจะปล่อย หรือจะเลือกลงทุนบำบัดเอง ถ้าลงทุนบำบัดเองสิ่งที่เกิดขึ้นคือ เขาต้องลงทุนติดตั้งซื้อเครื่องจักรเครื่องมือในการบำบัด ต้นทุนเท่าไหร่ ถ้าเทียบกับการควักเงินเพื่อไม่ต้องบำบัดแล้ว จ่ายค่าธรรมเนียมไปเลย เขาก็ต้องเสียเหมือนกัน มี 2 ทางเลือก สิ่งที่เขาจะต้องคิดคือทางเลือกไหนที่เหมาะสมและต้นทุนถูกที่สุด”
รวมถึงในแง่ของขนาดโรงงานหรือผู้ก่อมลพิษ ระหว่างโรงงานขนาดใหญ่ กับ โรงงานขนาดเล็ก ก็จะมีขีดความสามารถในการปรับตัวไม่เหมือนกัน หากเน้นการบังคับใช้กฎหมายที่มีลักษณะเดียวกัน อาจทำให้ธุรกิจขนาดเล็กที่มีขีดความสามารถในการปรับตัวน้อย สู้หน่วยธุรกิจขนาดใหญ่ไม่ได้ ดังนั้น การที่เราใช้มาตรการจูงใจในเชิงเศรษฐศาสตร์ จะช่วยให้ธุรกิจรายเล็ก รายใหญ่ ได้เลือกสิ่งที่ดีที่สุดสำหรับตัวธุรกิจเอง
ร่าง พ.ร.บ. ไหนที่มีพร้อม ?
รศ.ดร.วิษณุ ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดฉบับภาคประชาชน ได้มีการบรรจุหลักการจำเป็นที่จะต้องมีเอาไว้ เช่น
- กองทุนอากาศสะอาด
- โครงสร้างขององค์กรใหม่ คือ องค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ (อ.อ.ส.ส.) ซึ่งจะเป็นกลไกสำคัญมาก ๆ
- เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์
จริง ๆ แล้วในส่วนของร่างของภาครัฐเองที่นำเสนอหลายพรรคการเมืองก็มีหลักการเหล่านี้อยู่ แต่จะมีเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือในรายละเอียดข้างในอาจมีความแตกต่างกันอยู่
ความหวังต่อกฎหมายกับการบังคับใช้จริง
หากกฎหมายดี มีหลายเนื้อหารายละเอียดครบถ้วน ทำให้การบังคับใช้เกิดขึ้นได้จริงเป็นสิ่งที่สำคัญ ซึ่งหากยึดประโยชน์และสุขภาพของประชาชนเป็นที่ตั้ง เมื่อมีกฎหมายออกมาสามารถดำเนินการได้จริงและช่วยให้มลพิษลดลงเป็นสิ่งที่ดี แต่สิ่งที่ รศ.วิษณุ แสดงความกังวล คือ “มีชื่อกฎหมายอยู่ คือ พ.ร.บ.อากาศสะอาดแต่ไส้ข้างใน ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังไม่ถูกแก้ไข” สุดท้ายแล้วกฎหมายก็ไร้ประโยชน์
มีบทเรียนเรื่องนี้ที่ประเทศอินเดีย มี พ.ร.บ.อากาศสะอาด แต่ปัญหามลพิษไม่ได้หายไป เพราะจะเห็นได้จากแอปพลิเคชันรายงานคุณภาพอากาศ ค่าดัชนีชีวิตคุณภาพอากาศของอินเดียแย่ ติดอันดับ 1 มา หรือติด 1 ใน 10 มาโดยตลอด นั่นเป็นเพราะว่า มีปัญหาหลายอย่าง ไม่ว่าการใช้ถ่านหินในการผลิตไฟฟ้า หรือการหุงต้มต่าง ๆ มีการเผาไหม้เยอะ หลายองค์ประกอบรวมกัน
“แต่อินเดียก็เริ่มมีพัฒนาการที่ดีขึ้นจากในอดีต เช่น เรื่องของรถยนต์ ที่เมื่อก่อนใช้มาตรฐานเครื่องยนต์และน้ำมันยูโร 3 ยูโร4 ซึ่งล้าหลังประเทศไทยอย่างมาก แต่ตอนนี้เขาสามารถกระโดดไปเป็นยูโร 6 ได้แล้วภายในช่วงเวลา 3 ปีเท่านั้น ในขณะที่ประเทศไทย 10 กว่าปีแล้วเราเพิ่งขยับจากยูโร 4 มาเป็นยูโร 5 ไม่ทราบว่าอีกกี่ปีจะขยับไปเป็นยูโร 6 แต่นี่คือพัฒนาการที่ผมมองว่าเขาก็เริ่มเล็งเห็นว่า พ.ร.บ. ที่เขามีอยู่มันอาจจะแก้ไขปัญหาไม่ได้ ก็เริ่มมีการปรับปรุงนะครับพัฒนาที่ดีขึ้น”
ส่วนคำถามที่หลายคนรอคอยว่าประเทศไทยจะมี พ.ร.บ. อากาศสะอาดใช้เมื่อไหร่ ซึ่งโฆษกกรรมาธิการอาจยังไม่สามารถให้คำตอบได้ เนื่องจากมี ถึง 7 ร่าง อยู่ระหว่างการพิจารณา ซึ่งอาจต้องมีการรวมร่างและปรับความเข้าใจในสาระสำคัญในตัวกฎหมาย แต่มองว่า “กฎหมายที่มีคุณภาพ อาจต้องใช้เวลาระดับหนึ่ง”
